區(qū)域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展對策研究

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編者按：本論文主要從當(dāng)前我國財(cái)稅政策在協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面存在的問題；促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)稅政策選擇等進(jìn)行講述，包括了財(cái)政政策方面、稅收政策方面、規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，有效發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付在縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距中的作用、改革稅制、調(diào)整稅收優(yōu)惠政策促進(jìn)中西部地區(qū)快速發(fā)展等。具體資料請見：

摘要：區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中遇到的最大問題，這與財(cái)稅政策有著密切的關(guān)系。本文分析了當(dāng)前我國財(cái)稅政策在協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面存在的問題，提出了規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，改革稅制、調(diào)整稅收優(yōu)惠，增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資等一系列財(cái)稅政策，以期為促進(jìn)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展提供參考。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中遇到的最大問題。自20世紀(jì)90年代以來東西部人均GDP均呈穩(wěn)步上升趨勢，但東部人均GDP的增長幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于西部，東西部之間的差距逐漸拉大。1991年東西部人均GDP相差1540.3元，前者為后者的2.08倍；2004年東西部人均GDP相差10773.3元，前者是后者的2.88倍。若不采取有效措施，這種差距在未來幾年中還會進(jìn)一步擴(kuò)大。理論上看，區(qū)域差距的過大是導(dǎo)致收入分配不公、區(qū)域合作受阻、有效需求不足的重要原因，它給經(jīng)濟(jì)增長、物價(jià)穩(wěn)定、充分就業(yè)等宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)增加了難度。同時(shí)區(qū)域差距擴(kuò)大到一定程度，往往會導(dǎo)致和激化一些社會矛盾，引起社會動蕩，最終影響到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

作為宏觀調(diào)控杠桿之一的財(cái)稅政策，歷來是各國政府作用于經(jīng)濟(jì)的重要手段，它能有效調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)波動，而且對改善區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的意義。

1當(dāng)前我國財(cái)稅政策在協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面存在的問題

改革之初，為了貫徹“允許一部分地區(qū)先富起來”的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，我國采取了一系列區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策及財(cái)稅政策，選擇東部地區(qū)作為引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的火車頭，并為東部地區(qū)的崛起與發(fā)展創(chuàng)造了有利的財(cái)稅環(huán)境，取得了極大的成功。如今由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中區(qū)域間的不協(xié)調(diào)及差距越拉越大，中央將促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)作為“五個(gè)統(tǒng)籌”的重要部分之一，陸續(xù)采取了實(shí)施西部大開發(fā)和振興東北老工業(yè)基地的戰(zhàn)略，并開始調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策。就目前來說，現(xiàn)行財(cái)稅政策在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的不適應(yīng)性，主要反映在：

11財(cái)政政策方面

首先，現(xiàn)行財(cái)政體制按“基數(shù)法”進(jìn)行稅收返還和體制補(bǔ)助，因東部發(fā)達(dá)地區(qū)基數(shù)高，西部落后地區(qū)基數(shù)低，不僅未能解決由于歷史原因造成的地區(qū)財(cái)力分配不均和公共服務(wù)水平差距大的問題，而且現(xiàn)行體制無法促進(jìn)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，也不利于提高落后地區(qū)財(cái)力水平，在一定程度上影響著地區(qū)間差距的縮小，而使發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)的差距越拉越大。其次，各級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付受財(cái)力限制，實(shí)施力度很小，扶持落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及公共服務(wù)均等化能力十分有限。而且這種轉(zhuǎn)移支付制度也缺乏必要的法律依據(jù)，資金管理不規(guī)范，執(zhí)行的隨意性大，使轉(zhuǎn)移支付在協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用沒有顯現(xiàn)出來。三是財(cái)政投資資金來源于政府的財(cái)政資金和國債資金，投融資渠道單一，資金規(guī)模較小，資金使用的政策性不強(qiáng)，投資結(jié)構(gòu)不合理，投資效益較低。四是專項(xiàng)撥款和結(jié)算補(bǔ)助沒有規(guī)范的分配方法，隨意性大，分配結(jié)果使東部沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)反而得到的撥款多，不但未能解決公共服務(wù)能力均等化問題，反而使東西部差距進(jìn)一步擴(kuò)大。

12稅收政策方面

首先，地方政府沒有地方稅收立法權(quán)，也沒有稅收減免權(quán)，不利于調(diào)動地方積極性，制約了地方資源配置效率。其次，現(xiàn)行稅制中作為以第三產(chǎn)業(yè)為主要稅源的營業(yè)稅是地方政府的固定收入，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，營業(yè)稅的征收數(shù)量大，地方財(cái)政的收入也多。落后地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展普遍滯后，營業(yè)稅稅源極為有限，造成在稅收收入中，中央稅占比重高，地方稅占比重少，加劇了地方財(cái)政的困難。三是稅收政策的調(diào)整并沒有使西部獲得比東部地區(qū)更多的稅收優(yōu)惠，西部地區(qū)的稅負(fù)仍然重于東中部地區(qū)。

2促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)稅政策選擇

財(cái)稅政策促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本思路是要在兼顧公平與效率的基礎(chǔ)上，主要通過轉(zhuǎn)移支付制度、政府投資、稅收優(yōu)惠等政府收入、支出機(jī)制，調(diào)節(jié)區(qū)域之間的資源配置，以獲得整體效益最大化。同時(shí)還應(yīng)注意，在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)稅政策應(yīng)是一個(gè)覆蓋全局的政策體系，不僅僅包括對中、西部政策的制定，還應(yīng)包括對東部政策的調(diào)整。西部的發(fā)展絕不是以犧牲東部經(jīng)濟(jì)效率為代價(jià)，在制定財(cái)稅政策時(shí)，同時(shí)要考慮東部財(cái)稅政策的相應(yīng)調(diào)整，應(yīng)繼續(xù)保持東部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展優(yōu)勢，以促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，具體說包括以下幾個(gè)方面：

21規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，有效發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付在縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距中的作用

211提高中央財(cái)政的汲取能力，這是建立有效的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的前提。中央財(cái)政只有在財(cái)政初次分配中占有較大的比重，才能保證有足夠的財(cái)力用于對地方的轉(zhuǎn)移支付，才能通過轉(zhuǎn)移支付逐步促進(jìn)落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高社會公共服務(wù)水平，逐步縮小地區(qū)差距。所以，中央政府應(yīng)采取各種有力措施，適當(dāng)調(diào)整國民收入分配格局，逐步提高中央財(cái)政收入所占比例。

212借鑒發(fā)達(dá)國家的做法，按照“因素法”合理確定中央政府對地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)。轉(zhuǎn)移支付制度的主要功能在于平衡各地財(cái)政能力的差異，以保證各地有大致相同的條件提供大致相同的公共服務(wù)。為此，對特定地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付額，必須同該地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、稅負(fù)高低、城市化程度、民族風(fēng)俗、人口、教育狀況和對財(cái)政支出的需求等因素相聯(lián)系，按照這些因素的影響程度確定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而確定財(cái)政支出水平。

213建立以抑制橫向不平衡為主的轉(zhuǎn)移支付制度。我國財(cái)政收入的集中度不是很高，中央財(cái)力十分有限。而且不同地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差異的直接表現(xiàn)就是發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政收入充裕，而落后地區(qū)財(cái)政狀況拮據(jù)，這是財(cái)政橫向失衡的表現(xiàn)。同時(shí)，落后地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資需求量要比發(fā)達(dá)地區(qū)更大。與落后地區(qū)相比，發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政資金的邊際效用是遞減的，這就需要中央政府從整體利益出發(fā)，采取轉(zhuǎn)移支付的方法在地區(qū)之間實(shí)現(xiàn)預(yù)算調(diào)劑，扶持落后地區(qū)的發(fā)展，增加財(cái)政資金的邊際效用，以實(shí)現(xiàn)橫向均衡目標(biāo)。

22改革稅制、調(diào)整稅收優(yōu)惠政策促進(jìn)中西部地區(qū)快速發(fā)展

我國近幾年的稅制改革在一定程度上促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，但要加快中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐，仍需對現(xiàn)行的稅制進(jìn)行進(jìn)一步改革和調(diào)整。

221合理降低稅負(fù)，吸引生產(chǎn)要素參與中西部建設(shè)。一是實(shí)行對中西部積極有效的減免政策，應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)以中央稅的減免為主，真正體現(xiàn)國家對其的實(shí)際扶持。同時(shí)應(yīng)考慮將中西部地區(qū)列入增值稅轉(zhuǎn)型的試點(diǎn)范圍。生產(chǎn)型增值稅向消費(fèi)型增值稅轉(zhuǎn)型，在一定程度上可以刺激和鼓勵投資，給這些地區(qū)創(chuàng)造一個(gè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的機(jī)遇和環(huán)境。二是要實(shí)行吸引投資的稅收政策。對投資于中西部地區(qū)的企業(yè)，適當(dāng)提高折舊率或折舊額，在一定期限內(nèi)減征一定比例的企業(yè)所得稅；對外來投資者以來源于中西部的稅后所得再投資于中西部地區(qū)的，實(shí)行全額退稅的鼓勵政策。三是實(shí)行吸引人才的個(gè)人所得稅優(yōu)惠政策，提高個(gè)人所得稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，對吸引人才的專門補(bǔ)貼予以免稅；對技術(shù)成果轉(zhuǎn)讓、技術(shù)服務(wù)所得實(shí)行減稅政策等。

222在稅收管理權(quán)限和稅收分成比例方面，中央財(cái)政應(yīng)給予中西部地方財(cái)政更多的優(yōu)惠。國家在建立和完善地方稅體系的前提下，應(yīng)逐步擴(kuò)大中西部各省區(qū)政府的稅收管理權(quán)限，賦予一定的減免稅權(quán)力。這樣，有利于中西部地區(qū)因地制宜，對意欲鼓勵發(fā)展的對象和領(lǐng)域?qū)嵭幸欢ǖ亩愂諆?yōu)惠。同時(shí)為促進(jìn)中西部地區(qū)自我積累和自我發(fā)展，中央政府應(yīng)適度提高西部地區(qū)共享稅中的地方分成比例，建議增值稅由現(xiàn)行的中央與地方75%對25%分成調(diào)整為60%比40%.23增加對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，逐步改善中西部地區(qū)的投資環(huán)境

231加大國債資金對中西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的傾斜力度。國債的發(fā)行和使用一直是國家財(cái)政政策的重要內(nèi)容，隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重心和政策著力點(diǎn)將逐步向西部轉(zhuǎn)移，國債的發(fā)行和使用也將順應(yīng)這一變化，進(jìn)一步向西部傾斜。國債發(fā)行將不再是單純的總量調(diào)控手段，而應(yīng)扮演總量調(diào)控和結(jié)構(gòu)調(diào)控的雙重角色，在促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展中起到重要作用。國債政策的傾斜，一方面應(yīng)體現(xiàn)在現(xiàn)有國債規(guī)模下投資中西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比例進(jìn)一步提高，另一方面每年應(yīng)增發(fā)一定數(shù)量定向支持中西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國債。

232允許中西部各省區(qū)適度發(fā)行地方政府債券，定向支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。財(cái)政應(yīng)該在中西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。這里所說的財(cái)政并不是單指中央財(cái)政，而是包括地方財(cái)政在內(nèi)。凡屬中西部各省單個(gè)轄區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，原則上應(yīng)該是“誰受惠、誰投資”，由地方財(cái)政提供支持。但是由于中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期滯后，地方財(cái)政普遍存在橫向和縱向雙失衡現(xiàn)象，缺乏支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)力。為改變這一處境，應(yīng)借鑒美國政府的做法，允許中西部各省區(qū)適度發(fā)行地方政府債券，定向支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。