地方政府債務發(fā)展管理

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編者按：本論文主要從地方政府債務現(xiàn)狀及風險表現(xiàn)；地方政府債務成因分析；化解政府債務的對策措施等進行講述，包括了債務構成情況、加劇了財政金融風險，埋下了巨大的社會危機隱患、加劇了經濟發(fā)展的結構性矛盾，降低了經濟增長的質量和效益、受粗放型經濟發(fā)展模式和經濟結構性矛盾突出的制約等，具體資料請見：

〔摘要〕地方政府債務的急劇累積和迅猛增長，已成為普遍性、全局性的問題，并已嚴重影響了基層政府的正常運轉，惡化了社會信用環(huán)境，埋下了巨大的社會危機隱患。究其根源，既有地方經濟發(fā)展滯后的原因，又有現(xiàn)行體制下事權與財權高度不對稱的因素；既有國家宏觀政策的影響，又有地方“政績工程”和管理缺位的促動。要積極穩(wěn)妥化解地方政府債務，必須切實做大地方財政“蛋糕”，合理界定地方政府的財權與事權范圍，規(guī)范財政管理，建立政府債務風險防范體系和激勵機制。

〔關鍵詞〕政府債務；風險隱患；財政體制；責任機制

地方政府債務的急劇累積和迅猛增長，已成為制約地方經濟社會持續(xù)、健康、和諧發(fā)展的嚴重障礙，并潛伏著巨大的債務風險和誠信危機。正視地方政府債務現(xiàn)狀，澄清債務家底，積極尋求有效的化解對策，是貫徹實施“與時俱進，后發(fā)趕超”戰(zhàn)略，推動社會經濟持續(xù)快速健康發(fā)展的當務之急。本文結合對湘中某市的調查，就地方政府債務的現(xiàn)狀與出路談點粗淺的看法和思考。

一、地方政府債務現(xiàn)狀及風險表現(xiàn)

所謂政府債務，是指各級黨政群團機關和履行政府職能的事業(yè)單位及公益事業(yè)部門直接舉借或擔保、需以財政收入或撥款為還款來源的各項欠款，但不包括一般競爭性、經營性項目和自行籌資、自行還貸及以自有資產（經營收入）為還款來源的欠款。

截止2004年底，該市政府債務累計達413937.19萬元，相當于2004年全市財政一般預算收入的3.9倍。其中市本級59733.66萬元，縣市區(qū)354203.53萬元，負債最多的某縣達93250萬元，最少的也有49504萬元。

（一）債務構成情況。按債務用途分，用于發(fā)放工資41720萬元，占1008%；政權機關建設13179.94萬元，占3.17%；城市建設88591.14萬元，占21.5%；科文支出34738.18萬元，占8.39%；交通支出1782萬元，占4.3%；醫(yī)療衛(wèi)生支出6960萬元，占1.7%；其它支出17502928萬元，占42.3%.

按舉債項目分，外債（主要是世行貸款和國際農業(yè)發(fā)展基金貸款）12333.19萬元，占2.98%；國內債務401604萬元，占97.02%.

按舉債部門分，各級政府舉債293394萬元，占70.9%；財政舉債17973.2萬元，占4.34%；政府其它行政事業(yè)單位舉債85754.54萬元，占20.7%；政府所屬公益事業(yè)部門（企業(yè)）舉債434069萬元，占10.49%.按償還期限分，一年以下80700.94萬元，占19.4%；1-3年72352.44萬元，占17.5%；3-10年184495.56萬元，占44.6%；10-20年51831.66萬元，占12.5%；20年以上1589.25萬元，占0.38%.

（二）幾點統(tǒng)計結論。

客觀地說，適度的政府債務，在促進地方經濟社會發(fā)展、提升政府公共服務能力特別是城市基礎設施建設方面發(fā)揮了積極作用，但是，地方政府債務的急劇累積和迅猛增長，潛伏著巨大的債務風險和誠信危機，破壞了地方經濟平穩(wěn)運行的基礎。

（1）政府債務已成為普遍性、全局性的問題，并呈現(xiàn)失控趨勢。從全市來看，不僅國家、省級貧困縣市大量欠債，而且經濟基礎較好的縣市也負債沉重；不僅各級政府舉債，而且政府各部門和部分履行政府職能的事業(yè)單位及公益事業(yè)部門也隨意大量舉債；不僅市縣政府舉債，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處也普遍舉債。可以說，不少地方和部門的債務舉借行為已呈現(xiàn)嚴重失控狀態(tài)。

（2）債務包袱十分沉重，償債壓力巨大。截止2004年底，該市政府債務總額相當于2004年財政一般預算收入的3.9倍，約占2004年全市GDP的15.72%.按該市410萬人口計算，人平負債1010元；按12.4萬名財政供養(yǎng)人員計算，人平負債達33382.03元。

（3）基層政府運行的債務依存度高，遠遠超出了自身承受能力。目前，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常運轉靠舉債，搞基本建設靠舉債，應對突發(fā)事件和自然災害靠舉債，保證公職人員工資發(fā)放仍然得靠舉債，并形成了“挖東墻補西墻”、“借新債還老債”的惡性循環(huán)。據統(tǒng)計，該市92個鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處有86個負債，負債面達93.48%，負債總額達103854.3萬元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債1128.85萬元。特別是從1999到2004年，該市鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處債務由45657萬元增加到82765萬元（不含履行部分政府職能的事業(yè)單位及公益事業(yè)部門的欠款），短短5年時間將近翻了一番。負債最多的某鎮(zhèn)欠債已高達5289萬元，用完了未來10余年的財政一般預算收入。

（4）影響了機關正常運轉，惡化了社會信用環(huán)境。因債務包袱沉重，不少地方出現(xiàn)了長期拖欠公職人員工資、社會保障缺口巨大的現(xiàn)象，直接損害了干部和群眾利益。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一度出現(xiàn)“工資停發(fā)、發(fā)票停報、車子停轉、食堂停餐、電話停機”的“五停”局面，每逢年關逼近便關門躲債，干部職工人心渙散，嚴重影響了機關正常運轉。有的地方因政府財務狀況惡化而導致債務不能到期清償，直接損害了政府信用，動搖了社會投資與消費信心，釀成了普遍性的社會信用危機。在一些地方，基層政府的“公”字招牌黯然失色，金融機構對政府舉借紛紛亮起了“紅牌”，政府舉債只能以法人代表個人的名義和自有資產為擔保才能借款，形成了“政府的面子沒有個人面子大”的尷尬局面。有的政府部門單位因拖欠基建工程款而多次被債主封堵大門，造成人車不通，政府機關威信喪失殆盡。

（5）加劇了財政金融風險，埋下了巨大的社會危機隱患。目前，不少地方和部門的舉債不僅呈失控狀態(tài)，而且脫離了政府和財政的有效監(jiān)管，最終往往又要由財政“兜底”，直接加劇了財政困難和風險；同時，一些地方政府為了“出政績”或維持正常運轉，往往不得不通過各種途徑向金融機構借款搞建設、保運轉，結果因無法償還又聚積了巨大的金融風險。這些債務大都是從上級財政或金融機構直接借入的，具有明確的償還期限，如不按期償還，上級財政將在年終決算時予以扣還，這勢必影響各級政府機關的正常運轉。尤其嚴重的是，一些自身財力不足而又無法借款的地方，往往違規(guī)挪用專項資金用于彌補短期開支；還有極個別的地方和部門，因無法按期歸還銀行債務本息或工程款，甚至采取“賴”、“拖”、“頂”的蠻硬方法，既侵害了群眾利益，又激發(fā)了社會矛盾，嚴重影響了基層政權穩(wěn)定和社會安定。

（6）加劇了經濟發(fā)展的結構性矛盾，降低了經濟增長的質量和效益。一些地方政府背負債務包袱后，往往“病急亂投醫(yī)”，不顧經濟發(fā)展條件和自身承受能力，盲目舉債投資。而在盲目舉債背景下啟動的投資項目往往效率低下，有的甚至是重復建設，建成之日即是虧損之時，不僅不能產生“脫貧”效應，而且給當?shù)卣成狭烁映林氐膫鶆肇摀档土私洕鲩L的質量和效益。

二、地方政府債務成因分析

地方政府債務的實質是經濟體制轉軌過程中地方經濟社會發(fā)展面臨的諸多困難和國民經濟運行的深層次矛盾在財政上的集中體現(xiàn)。深入分析地方政府債務的成因，主要有以下幾個方面。

（一）經濟發(fā)展成因———受粗放型經濟發(fā)展模式和經濟結構性矛盾突出的制約，導致了地方財政收入增長低水平，難以滿足日益增長的經濟發(fā)展和社會事業(yè)支出需要，使得負債在一定程度上成為歷史必然。建市以來，該市市域經濟一直沒有擺脫“農業(yè)大市、工業(yè)弱市、財政窮市”的局面。經濟發(fā)展粗放和結構性矛盾突出成為制約經濟發(fā)展的主要因素。從產業(yè)結構看，第一產業(yè)比重過大，且專業(yè)化生產和規(guī)模化經營始終沒有形成，產業(yè)鏈條短，加工轉化升值能力弱，對財政增收的貢獻無以為繼。第二產業(yè)總體發(fā)展緩慢，比重相對偏低，企業(yè)規(guī)模小，生產裝備和技術水平落后。工業(yè)產品結構不優(yōu)，處于初級產品多、上游產品多、高新技術產品少、高附加值產品少的“兩多兩少”局面。第三產業(yè)所占比重明顯偏低，特別是旅游業(yè)因整體開發(fā)力度不夠，資源利用率低，一直沒有發(fā)展成為支柱產業(yè)和重要的財源增長點。從所有制結構看，非國有經濟占縣域經濟的比重僅45%，比沿海發(fā)達地區(qū)低了近30個百分點。非國有制經濟的不發(fā)達和欠成熟，進一步拉大了與省內外發(fā)達地區(qū)的差距。近年來，盡管市委、市政府大力實施“三化”戰(zhàn)略，引進和新上馬了一批重點項目，但目前絕大部分尚未建成投產，有的甚至還要通過稅費減免或稅收返回等方式予以重點支持，經濟建設的成果并未直接體現(xiàn)到財政收入上來。即使已建成投產的項目，也往往因體制原因并未體現(xiàn)為地方財政得利，經濟總量偏小、發(fā)展速度滯后、財政增收亮點不多、經濟內源性活力不足的局面并沒有明顯改變。1994年分稅制改革以來，10年間全市財政收入僅增長了1.7倍，特別是2000-2003年，全市財政一般預算收入年均僅增長6.37%，低于全省年均增幅9.64個百分點。2004年全市財政一般預算收入雖然突破了10億元大關，但在全省14個市州中排名僅居第10位；人均財政收入僅263元，比全省平均水平少218元。捉襟見肘的窘迫財政，不僅無力加大對其它民生項目和重點建設的投入，而且為“保工資、保運轉、保穩(wěn)定”需要，不得不依靠從省里調度資金過日子，形成了“討飯財政”、“欠債財政”局面。

（二）財政體制成因———分稅制財政體制改革不徹底，形成“財力向上集中”、“事權向下轉移”局面，龐大事權與有限財權之間的高度不對稱迫使地方各級政府舉債履職。1994年，中央對地方實行以事權確定支出、以稅種劃分收入的分稅制財政體制改革。而在具體實施中卻出現(xiàn)了“財力層層向上集中”和“事權向下級級轉移”的趨勢，在提高中央財政收入占全國財政總收入比重、強化中央財政在調控經濟和支持社會事業(yè)發(fā)展中的主導地位的同時，擠壓了地方財政收入增長空間，造成了基層財政特別是經濟欠發(fā)達地區(qū)財政陷入困境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政更是由于主體稅種缺乏、稅源枯竭和事權無限擴大而運轉艱難。該市作為國有大中型企業(yè)相對較為集中的能源原材料基地，受這種不完善的分稅制財政體制影響尤為嚴重。據統(tǒng)計，1994-2002年間，全市因體制累計短收67億元，其中“兩稅”返還被中央和省集中44928萬元，中央財政借款未還16716萬元，上解中央貢獻款3250萬元，“冶金”“三稅”分成款少返回2351萬元。某縣三塘鋪鎮(zhèn)是一個以增值稅為主體、各類企業(yè)近700家的工業(yè)城鎮(zhèn)，20世紀90年代曾是“全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)百顆星”之一。1993年該鎮(zhèn)完成財政收入567萬元，其中國稅收入424萬元，鎮(zhèn)財政實得財力303萬元，占財政收入的53.34%.1994年分稅制改革后，該鎮(zhèn)進一步加大生產、培植財源的力度，當年實現(xiàn)財政收入799萬元，其中國稅收入完成610萬元，但通過體制測算后鎮(zhèn)財政實得315.6萬元。在財政收入增加232萬元的大好形勢下，鎮(zhèn)財政僅比上年增加財力12.6萬元，占財政收入的比重反而下降到39.50%.這種“劃多返少”、“有借無還”、“超收不分成”、“下面養(yǎng)魚、上面撒網”的體制缺陷，直接造成了地方財政特別是縣鄉(xiāng)財政收入難增、支出難控、平衡難保，資金調度異常緊張，財政運行步履艱難。“有限財力”與“無限責任”之間的矛盾，迫使地方各級基層政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為履行繁重的行政管理和社會服務職能而無奈舉債。

（三）宏觀政策成因———受市場經濟體制和宏觀調控影響，使地方經濟發(fā)展和財政收入增長遇到了困難，在財力嚴重不足的情況下發(fā)展社會事業(yè)難免走上高負債道路。一是“五小”企業(yè)關閉，嚴重挫傷了地方財源建設的“筋脈”。20世紀90年代初期，以“五小”（小水泥、小煤炭、小玻璃、小鋼鐵、小造紙）為特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紅極一時，成為地方財政收入的重要支柱。根據國家有關產業(yè)政策規(guī)定，從1999年開始對“五小企業(yè)”進行關停并轉，至2001年底全市共關閉取締非法煤礦778處，炸毀單證礦128處，吊銷小水泥企業(yè)生產許可證66戶。“五小企業(yè)”關閉后，全市工業(yè)產值每年減少近10億元，地方稅收減少5200萬元，其中僅煤炭一項就減少2700萬元。“五小”企業(yè)關閉后，由于缺乏后續(xù)骨干財源企業(yè)支撐，縣鄉(xiāng)財政運行更加難以為繼。二是中央出臺稅收減免政策，直接影響了地方財力。據統(tǒng)計，全市因稅費減免每年減少地方稅收5000萬元，其中固定資產投資方向調節(jié)稅免征減少848萬元（剔除專項補助1556萬元），公有單位職工首次購房契稅減免減少500萬元，屠宰稅取消減少144萬元，增值稅、營業(yè)稅起征點提高減少1600萬元。三是政策性增支因素不斷出臺，增加了各級地方財政的平衡難度。近年來，國家和省相繼出臺了增加公務員工資、實施出口退稅改革、加大社會保障力度、增加計劃生育、公共醫(yī)療衛(wèi)生和義務教育投入、實行農村稅費改革、9年義務教育“一費制”試點、剝離企業(yè)辦社會職能、解決部分企業(yè)軍轉干部生活困難以及公安部門實行最低保障等增支“口子”。據有關方面統(tǒng)計，如果把上級所開政策“口子”全部加起來，將達到整個地方財政收入的120%以上。這種“上面開口子，下面拿票子”的作法，進一步加大了地方財政的支出壓力。四是部分金融風險轉嫁，使各級地方政府承擔了本不應該承擔的損失。據統(tǒng)計，全市為解決地方金融風險的負債達87797萬元，其中清理“兩會一部”（農村合作基金會、農村互助儲金會、供銷社員股金服務部）77597萬元，清理信托投資公司借款4930萬元，清理城市信用社借款5270萬元。某縣為確保撤銷城市信用社后全縣社會穩(wěn)定，不得不以2.25%的年利率從省財政借入5184萬元用于存款兌付，成為全省唯一沒有并入農村信用社，而由縣財政承擔資產損失的縣。某市茅塘鎮(zhèn)為清理基金會負債264萬元，分別按12%、18%、21.6%的高額利息從個人手中借款124.8萬元，每年僅利息支出就近20萬元。其實農村合作基金會的組建是上級統(tǒng)一部署的，但在清理整頓中卻要地方政府接手承擔其全部債權債務，其結果必然是“挽救了一個基金會，創(chuàng)傷了縣鄉(xiāng)兩級財政”。受上述種種宏觀調控因素的影響，使本來經濟總量小、收支矛盾突出的地方財政特別是基層財政更加“捉襟見肘”，調控經濟和支持社會事業(yè)發(fā)展的能力受到嚴重削弱。為滿足日益增長的社會事業(yè)和經濟發(fā)展支出需要，不得不走上舉債道路，而當舉債行為缺乏強勁有力的機制約束時，債務規(guī)模便難免失控。

（四）管理成因———支出的不斷膨脹和缺乏有效監(jiān)管使原本有限的財政資金留下諸多“硬缺口”，“挖東墻補西墻”的以債還債方式成為各級地方政府的無奈選擇。主要表現(xiàn)在三個方面：一是政府職能“越位”現(xiàn)象突出。在市場經濟轉軌時期，由于政府職能界定不清，一方面財政性資金過多地投入生產性、競爭性領域，使地方財政承擔了本應由市場承擔的風險；另一方面一些地方政府為了“出政績”，往往通過各種途徑和方式向金融機構貸款搞建設，輕率上馬“形象工程”、“政績工程”，結果因無法償還而背下了沉重的債務包袱。如20世紀90年代初，某縣級市錯誤估計形勢，市、鄉(xiāng)兩級紛紛舉債建市場。但因城市區(qū)位優(yōu)勢始終沒有形成，招商引資難以到位，市場建成后即成“空殼市場”，落下了一屁股債務。又如某市橋頭河鎮(zhèn)不顧經濟承受能力和市場條件，提出了3年再造一個鎮(zhèn)的目標，不惜高息集資1000萬元用于城鎮(zhèn)建設，結果因市場條件不容許和其他原因半途而廢，不僅沒能再造一個鎮(zhèn)，反而落下債務690萬元，至今無力償還。二是部分地方和單位艱苦奮斗意識淡化，超出能力搞建設。特別是近年來，隨著財政收入的較快增長，不少部門單位誤以為全市財政形勢一片大好，艱苦奮斗思想有所淡化，享樂攀比觀念有所抬頭，紛紛要求改善辦公和生活條件，導致財政支出居高不下。2000-2004年，全市財政一般預算支出年均增長2041%，高于財政一般預算收入年均增幅11.65個百分點，財力的增長遠遠不能滿足支出增長的需要。至2004年底，全市僅用于政權機關建設的欠債即達到了13119.94萬元。市直某單位2002年計劃投資800萬元動工興建一棟建筑面積5800平方米的綜合樓，因在基建材料和內部裝修上盲目追求高標準，造成嚴重超支，被迫停工待建3個多月，最后從職工中間集資108.5萬元重新啟動。辦公樓建成后，落下了305萬元的工程款至今無力支付。三是財政供養(yǎng)人員增長過快。1995年全市財政供養(yǎng)人員為8.43萬人，1999年達到了10.08萬人，至2004年底即達到了12.4萬人，年均增長5480人。市本級和縣市區(qū)每年的工資性支出占財政總支出的比重都在70%以上。財政支出的不斷膨脹和缺乏有效監(jiān)管，不僅導致財政性資金流散浪費，而且扭曲了經濟結構，使財政收入增長乏力，發(fā)展后勁不足，財政風險增加。為彌補財政支出“硬缺口”，各級地方財政不得不四處舉債，最終陷入了“挖東墻補西墻”、“借新債還舊債”的惡性循環(huán)之中。

三、化解政府債務的對策措施

政府債務其實質是國民經濟深層次矛盾的集中表現(xiàn)。積極穩(wěn)妥地化解政府債務，不僅關系財政經濟的良性運行，而且關系改革發(fā)展穩(wěn)定大局；不僅是實現(xiàn)“與時俱進、后發(fā)趕超”的重要保證，而且是維護黨的執(zhí)政地位、加強政府誠信建設的具體體現(xiàn)；不僅是一項重要的經濟任務，而且具有重大的政治意義。

（一）立足區(qū)域特色發(fā)展經濟，穩(wěn)步增加財政收入是化解政府債務的根本出路。要按照“又快又好、后發(fā)趕超”的要求，牢固樹立“立足經濟抓財政、突出財政抓經濟”的觀念，切實加強區(qū)域特色經濟研究，加快經濟發(fā)展速度，努力拓展財政增收空間。一是大力發(fā)展農村經濟，加快農業(yè)產業(yè)化進程。要按照建基地、抓龍頭、以龍頭帶基地的思路，大力發(fā)展農業(yè)規(guī)模化、集約化和產業(yè)化經營，并切實加大農村基礎設施投入，改善農業(yè)生產和農民生活的基礎條件，增強農村經濟發(fā)展后勁；二是大力深化國企改革，加快新型工業(yè)化進程。要將企業(yè)改革改制與工業(yè)結構調整結合起來，就該市的情況來看，要著力培育和壯大冶金、能源、建材、化工、農產品加工等支柱產業(yè)，帶動傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)的發(fā)展，并積極鼓勵和引導中小企業(yè)靠大附強，推動產業(yè)升級和創(chuàng)新，形成工業(yè)增長的新優(yōu)勢。三是大力實施城市帶動戰(zhàn)略，推動城鄉(xiāng)互動發(fā)展。堅持以中心城市為龍頭，縣市城區(qū)為節(jié)點，中心鎮(zhèn)為依托，努力構建交通便捷、帶動力強的新型城鎮(zhèn)化網絡體系，以城鎮(zhèn)化帶動工業(yè)化和農業(yè)產業(yè)化，促進城鄉(xiāng)互動發(fā)展，提高城鄉(xiāng)一體化水平。四是大力調整經濟結構，推動民營經濟快速發(fā)展。要抓好所有制結構調整，堅持擴張總量與提高質量并舉，逐步形成一批小而專、小而精、小而優(yōu)、小而好的民營企業(yè)群體。加快發(fā)展以旅游業(yè)和現(xiàn)代流通業(yè)為主體的第三產業(yè)，著力調優(yōu)產業(yè)結構。大力實施品牌戰(zhàn)略，進一步優(yōu)化產品結構。集中力量辦好各級園區(qū)，充分發(fā)揮工業(yè)園區(qū)產業(yè)集群、要素集聚、資源集約的“洼地”效應，打造市域經濟快速發(fā)展平臺，構筑特色鮮明、優(yōu)勢突出、錯位發(fā)展的市域經濟發(fā)展新格局。五是大力加強基礎設施建設，按照突出重點、適度超前的方針，著力抓好交通、能源基礎設施建設，為實現(xiàn)經濟跨越式發(fā)展打造較為優(yōu)越的生產要素供應環(huán)境。

（二）合理界定各級政府財權與事權范圍，完善省以下財政體制是化解政府債務的現(xiàn)實選擇。一要合理界定省以下各級政府的事權范圍和財政支出責任。在目前財力向上層層集中的情況下，凡屬中央和省政府承擔的財政支出，中央和省級財政應切實加大財力保障力度，不得轉嫁給市、縣財政。凡委托市、縣政府承辦的事務，要足額安排專項撥款，不留資金缺口或要求市、縣財政配套。凡屬于共同事務，應根據受益程度，并考慮市、縣財政的承受能力，確定合理的負擔比例，積極探索共同事務的經費負擔辦法。二要合理劃分省以下各級政府收入。根據各級地方政府的財政支出責任劃分范圍以及收入分布結構，合理確定各級政府財政收入占全省財政收入的比重。適當調減企業(yè)所得稅和個人所得稅的上劃比例，調減財政困難縣市、革命老區(qū)體制上解和專項上解基數(shù)，減免市、縣財政借欠上級的體制性往來欠款，適當提高市、縣增量返還比例，充分調動市、縣超收增收的積極性和主動性。三要進一步規(guī)范省以下轉移支付制度。省級財政要按照有關客觀因素和開支標準，合理測算所屬市、縣級機關事業(yè)單位職工工資和政權正常運轉等基本財政支出需求。對市、縣財政收入不能滿足基本財政支出需求部分，省級財政要優(yōu)化財政支出結構，采取壓縮本級支出和專項撥款等方式，積極籌措資金，增加一般性轉移支付逐步加以解決；四要根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政經濟狀況，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制。對經濟比較發(fā)達、財力增長能夠滿足自身支出需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以實施比較規(guī)范的分稅制財政體制；對經濟狀況較好、收支差額不大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以實施分稅制基礎上的收支包干型體制；對經濟欠發(fā)達、自身財力無法滿足需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以實施縣管鄉(xiāng)的統(tǒng)收統(tǒng)支體制，財政收入直接上繳縣國庫，支出由縣財政統(tǒng)一安排，以切實緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難。

（三）深化財政改革，規(guī)范財政管理是化解政府債務的必然要求。一是要強化收入征管，構建收入穩(wěn)步增長機制。堅持“加強征管、堵塞漏洞、懲治腐敗、清繳欠稅”的方針，進一步加強財源監(jiān)控，挖掘征收潛力，堵塞收入漏洞，確保應收盡收、及時入庫，確保經濟建設的成果充分體現(xiàn)到財稅增長上來；二是嚴肅財經紀律，完善財政支出約束機制。堅持“量財辦事、厲行節(jié)約”原則，區(qū)分輕重緩急，合理安排預算支出，嚴禁亂鋪攤子、亂上項目，嚴格控制樓堂館所等非生產性建設支出，堅決遏制財政供養(yǎng)人員的惡性膨脹，確保有限的資金全部用在“刀刃”上。三要深化財政改革，創(chuàng)新財政運行機制。深化部門預算改革，實行嚴格的部門預算和綜合預算，嚴格預算執(zhí)行，不得隨意更改和突破預算，除事關國計民生的特殊重大項目和不可預見的因素外，財政不受理和追加新增的預算支出；全面規(guī)范非稅收入管理，推行“單位開票、銀行代收，財政統(tǒng)管、政府統(tǒng)籌”的非稅收入征管模式，并將非稅收入納入部門綜合預算，充分發(fā)揮非稅收入對充裕地方財力的突出作用；加快推進國庫集中支付改革，切實提高財政資金的運行效率和支出透明度，著力構建確保預算有效執(zhí)行和防范財政資金被擠占挪用的監(jiān)督制約機制；深化政府采購改革，進一步優(yōu)化資源配置，強化政府公共支出管理；積極探索建立財政績效評價體系，切實增強財政支出的科學性、有效性和安全性；大力開展專項資金檢查和追綜問效，對專項資金審批撥付和使用實行全過程監(jiān)管，切實提高專項資金使用效益。

（四）加強債務風險防范制度建設，規(guī)范債務管理是化解債務的當務之急。一是要積極“盤點老債，消化債務存量。首先，要按照債務的發(fā)生時間、形成原因、約定利率、還本付息等情況，建立債務臺帳，落實償債責任和途徑，列出化債時間表，增強還貸還債的計劃性和主動性，堅決避免債務多頭管理、各自為政、責任不清的局面。其次，要嚴格政策分類處理。對于確屬財政負責償還的債務，要著手建立償債準備金制度，采取預算內安排、預算外統(tǒng)籌、綜合政府資源性收益等措施，多渠道籌集償債資金，逐步清償，堅持新增財力首先用于消化赤字債務；對于可推向市場的負債項目，要加快推向市場，通過整體拍賣、資產重組、租賃經營等方式和途徑將債務交給各類市場主體消化；對于部門舉債項目，要按照”誰舉債、誰償還“的原則，責成部門制訂償債計劃，必要時可采取預算抵扣的方式，督促其逐步清償；對因中央和省政策造成的債務，要積極爭取政策支持作停息掛賬處理。世行貸款、亞洲開行貸款、國債資金在沒有償還的情況下，應嚴控舉借新債乃至停止舉借。二是要嚴格控制新債，堵住新的”出血點“。建立以財政收入依存度（財政收入占GDP的比重）、稅收收入依存度（稅收收入占財政收入的比重）、政府調控能力（可用財力占財政收入的比重）、債務依賴度（債務占財政財政支出的比重）等指標體系為主的政府債務預警體系，完善防范債務風險的預警機制。加強債務風險防范立法，制訂出臺政府債務管理辦法，按照”責權利于一體“和”借用還相統(tǒng)一“的原則，切實規(guī)范政府債務舉借行為；嚴格按照《擔保法》的規(guī)定，嚴禁政府及財政部門為市場競爭性項目提供擔保借款；對必須由政府及財政部門提供擔保的非市場競爭性建設項目，也必須建立財產抵押制度；對國債轉貸資金要完善轉貸手續(xù)，落實配套資金和還貸資金渠道；堅持在政府統(tǒng)籌安排下，實行財政部門歸口管理債務和債務資金審核，堅決避免出現(xiàn)部門舉債仍由財政”兜底“和被動”買單“的局面；加強對貸款項目的可行性研究和經濟效益分析，完善工程監(jiān)控和資金配套管理制度，建立責任追究制度，努力防范和化解擔保風險。三是要建立嚴格的還貸還債激勵約束機制。把消赤減債作為考核地方政府主要領導政績的一項重要內容，切實加強對地方領導干部的離任審計，特別是對其任期內的”形象工程“和消赤減債情況要與提拔重用掛鉤，防止地方盲目舉債搞建設或為企業(yè)、個人擔保，盡量避免不良債務的發(fā)生和原有債務的擴大化。2004年，某省級財政困難縣采取預算內”口子“束緊、預算外”閘門“關閉的辦法，共消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務950萬元，其中一個年財政收入僅600萬元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就消化了136.4萬元。事實證明，只要組織得力，措施得當，消赤減債是可以而且應當可以有所作為的。