財(cái)政資金股權(quán)投資改革

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一、現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)扶持財(cái)政資金股權(quán)投入方式比較分析

1.近年來，國家相關(guān)部門和部分省市在改革創(chuàng)新財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)行市場化運(yùn)作模式方面進(jìn)行了積極的探索。從國家級層面來看，設(shè)立了“國家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金”、“國家參股創(chuàng)業(yè)投資基金”、“科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定設(shè)立400億規(guī)模的國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。從省級層面來看，以廣東省為代表的部分省市試行省級財(cái)政經(jīng)營性資金實(shí)施股權(quán)投資管理，以江蘇省為代表的部分省市實(shí)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金。總體來看，傳統(tǒng)的財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式正在向政府引導(dǎo)基金和廣東財(cái)政經(jīng)營性資金實(shí)施股權(quán)投資管理(以下簡稱“廣東股權(quán)投資”)兩種方式轉(zhuǎn)變。政府引導(dǎo)基金是指由政府設(shè)立并按市場化方式運(yùn)作的政策性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。廣東股權(quán)投資是指廣東省在基本公共服務(wù)和行政運(yùn)行領(lǐng)域之外，財(cái)政安排用于支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展、提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品和社會(huì)服務(wù)等方面的資金實(shí)施經(jīng)營性股權(quán)投資。不論是政府引導(dǎo)基金還是股權(quán)投入，都是政府引導(dǎo)、市場化方式(股權(quán)投入)運(yùn)作，克服單純通過市場配置產(chǎn)業(yè)投資資本的市場失靈問題，通過資金有償使用，支持創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展，促進(jìn)技術(shù)與市場融合、創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)對接，孵化和培育面向未來新興產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)邁向中高端水平，

2.但在具體的定位上存在一定差異，具體表現(xiàn)為：運(yùn)作主體定位不同。廣東股權(quán)投資的主要實(shí)施流程是產(chǎn)業(yè)扶持類專項(xiàng)資金由廣東省省級行業(yè)主管部門會(huì)同省財(cái)政廳項(xiàng)目申報(bào)指南，組織開展項(xiàng)目競爭性評審，按領(lǐng)域相關(guān)、業(yè)務(wù)專長、管理對接、綜合發(fā)展原則確定受托管理機(jī)構(gòu)(具有股權(quán)投資管理經(jīng)驗(yàn)的省屬國有獨(dú)資企業(yè))，受托管理機(jī)構(gòu)開展獨(dú)立調(diào)查，省級行業(yè)主管部門會(huì)同省財(cái)政廳下達(dá)項(xiàng)目計(jì)劃及資金，受托管理機(jī)構(gòu)按照項(xiàng)目計(jì)劃、資金計(jì)劃和投資方案等與被投資企業(yè)簽訂協(xié)議，具體實(shí)施。政府引導(dǎo)基金實(shí)行市場化運(yùn)作、專業(yè)化管理，公開招標(biāo)擇優(yōu)選定若干家基金管理公司負(fù)責(zé)運(yùn)營、自主投資決策，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，政府和財(cái)政部門僅僅提供基本的市場“守夜人”服務(wù)。杠桿投資效應(yīng)不同。廣東股權(quán)投資的資金來源是廣東省財(cái)政預(yù)算安排，由原產(chǎn)業(yè)扶持類財(cái)政專項(xiàng)資金整合，沒有發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的放大效應(yīng)。政府引導(dǎo)基金則是發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用，吸引有實(shí)力的企業(yè)、大型金融機(jī)構(gòu)等社會(huì)、民間資本參與，形成產(chǎn)業(yè)投資基金。風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體不同。盡管廣東省不斷完善投資風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，要求受托管理機(jī)構(gòu)及持股主體要按照《公司法》及相關(guān)法律對有限責(zé)任公司的規(guī)定開展股權(quán)投資，承擔(dān)有限責(zé)任，防止債務(wù)連帶風(fēng)險(xiǎn)。省有關(guān)部門要加強(qiáng)股權(quán)投資實(shí)施管理，省財(cái)政廳把股權(quán)投資資金納入公共財(cái)政考核評價(jià)體系，負(fù)責(zé)實(shí)施重點(diǎn)評價(jià)或引入第三方評價(jià)政策實(shí)施效果。但市場風(fēng)險(xiǎn)在一定程度上是存在的，特別是為實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)，重點(diǎn)支持的是抵抗市場風(fēng)險(xiǎn)較弱的處于成長期的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)，一旦發(fā)生類似金融危機(jī)等風(fēng)暴，財(cái)政資金面臨嚴(yán)重?fù)p失的可能性非常大。政府引導(dǎo)基金在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及回避等方面則顯的更為安全，財(cái)政投入的資金可采取“優(yōu)先股”(政府財(cái)政出資作為“優(yōu)先股”，確保本金與利息的安全，利息則參考同期國債利率或8%固定收益)、“回購模式”(風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)在約定時(shí)間內(nèi)，按照當(dāng)初約定的價(jià)格回購被投資企業(yè)的“財(cái)政出資所占股權(quán)比例”)。總體而言，政府引導(dǎo)基金和廣東股權(quán)投資這兩種模式都還處于探索階段，政府引導(dǎo)基金在擴(kuò)大杠桿效應(yīng)，防范回避市場風(fēng)險(xiǎn)具有明顯優(yōu)勢，但股權(quán)投資則在落實(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，體現(xiàn)引導(dǎo)目標(biāo)，克服“市場失靈”上更能體現(xiàn)政府影響力。

二、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶持財(cái)政資金股權(quán)

改革思路評價(jià)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的運(yùn)作成效主要有三個(gè)方面：一是引導(dǎo)基金撬動(dòng)民間資本規(guī)模大小；二是引導(dǎo)基金及子基金投資中早期高新技術(shù)企業(yè)的比例高低；三是以有償方式保持基金的良性循環(huán)，風(fēng)險(xiǎn)防控能力強(qiáng)弱。實(shí)現(xiàn)雙贏，體現(xiàn)“雙向”杠桿擴(kuò)大效應(yīng)。民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，民間資本活躍，參與政府投資項(xiàng)目的意向也較為濃厚，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金應(yīng)充分利用民間資本，擴(kuò)大財(cái)政資金的杠杠效應(yīng)。同時(shí)，基金公司也可以通過財(cái)政資金的注入，充分利用財(cái)政資金解決自身資金投資不足的問題，擴(kuò)大自身資金的杠桿效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)政府與市場的雙贏局面。準(zhǔn)確定位，體現(xiàn)充分市場化原則。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，財(cái)政扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金股權(quán)投資改革必須堅(jiān)持引入市場化、專業(yè)化運(yùn)作模式。政府把握宏觀方向，制定和完善政策環(huán)境，減少行政干預(yù)，加強(qiáng)對基金管理人的選擇和產(chǎn)業(yè)基金總體投資方向的把關(guān)，把具體經(jīng)營權(quán)交給直接面對市場的基金管理人，合理分配政府與基金公司之間的損失和利得，探索完善激勵(lì)機(jī)制，提高政府財(cái)政資金運(yùn)作效益。

三、具體路徑

1.準(zhǔn)確定位政府角色，體現(xiàn)政府導(dǎo)向目標(biāo)。建議將廣東股權(quán)投資模式由省級行業(yè)主管部門會(huì)同省財(cái)政廳產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目申報(bào)指南，組織開展項(xiàng)目競爭性評審，完善為省級行業(yè)主管部門、省財(cái)政廳和合作的基金公司按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和政策研究項(xiàng)目申報(bào)要求，在社會(huì)上公開征集符合要求的企業(yè)參與股權(quán)投資，由省級行業(yè)主管部門和省財(cái)政廳組織專家對項(xiàng)目是否符合政府引導(dǎo)扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向進(jìn)行初步篩選，然后由基金公司在篩選后的項(xiàng)目中進(jìn)行自主選擇，實(shí)施股權(quán)投資，具體結(jié)果報(bào)省級行業(yè)主管部門和省財(cái)政備案。合理設(shè)定投資模式，擴(kuò)大資金杠桿效應(yīng)。財(cái)政出資比例、財(cái)政出資保本的風(fēng)險(xiǎn)防范要求和投資本地高新企業(yè)的投資比例是產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金合作談判的主要焦點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金肩負(fù)引導(dǎo)社會(huì)資金投向的政策性任務(wù)，還不得不“兼顧”社會(huì)資本與基金管理人對投資收益的合理回報(bào)訴求、自身財(cái)政出資安全的考量及扶持本地高新技術(shù)中小企業(yè)成長及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級等。建議政府出資與基金公司參股設(shè)立政策導(dǎo)向明確的產(chǎn)業(yè)扶持引導(dǎo)基金，杠桿系數(shù)可考慮為1:4，財(cái)政資金只參股該基金，但協(xié)議約定該基金總額的30%～40%用于支持省級行業(yè)主管部門和省財(cái)政廳篩選出符合政府產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的項(xiàng)目，放大財(cái)政資金投入產(chǎn)業(yè)發(fā)展的杠桿。財(cái)政投入資金按照“優(yōu)先股”模式或“回購模式”管理，確保財(cái)政資金的安全。同時(shí)，根據(jù)被投資企業(yè)的創(chuàng)業(yè)發(fā)展周期，明確股權(quán)投資參股期限和比例，參股期限一般為3-5年，最長不超過10年，財(cái)政資金出資額占被投資企業(yè)的股份原則上不超過其總股本的30%(且不為第一大股東)。

2.擴(kuò)大有償資金規(guī)模，提高專業(yè)投資管理能力。加大財(cái)政扶持企業(yè)資金有償使用的范圍和規(guī)模，減少財(cái)政資金對社會(huì)資本的擠出效應(yīng)，是深化財(cái)政資金管理改革的重要路徑。建議進(jìn)一步整合財(cái)政專項(xiàng)資金，根據(jù)財(cái)力狀況和結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要逐步增加財(cái)政資金投入規(guī)模，充分發(fā)揮資金的規(guī)）模效應(yīng)，積極探索建立財(cái)政投入、國資收益、基金增值和社會(huì)資本投資及捐助等多渠道并舉的滾動(dòng)投入機(jī)制。同時(shí)，為了提高資金管理的專業(yè)水平，在加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)、提高財(cái)政工作人員業(yè)務(wù)能力的同時(shí)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)相關(guān)部門、地方財(cái)政部門與專業(yè)投資基金及基金管理團(tuán)隊(duì)達(dá)成人才培養(yǎng)協(xié)議，通過交流、委托培養(yǎng)等多種形式加強(qiáng)省內(nèi)專業(yè)股權(quán)投資人才隊(duì)伍建設(shè)。探索完善退出機(jī)制，建立激勵(lì)引導(dǎo)機(jī)制。“退出決定進(jìn)入”是私募股權(quán)投資行業(yè)的重要法則，這個(gè)法則同樣適用于財(cái)政股權(quán)投資改革。應(yīng)加快建立各種產(chǎn)權(quán)交易中心，并通過制定實(shí)施相關(guān)政策，簡化國有產(chǎn)權(quán)登記、轉(zhuǎn)讓流程，降低交易費(fèi)用，為財(cái)政股權(quán)投資退出創(chuàng)造有利條件。為鼓勵(lì)社會(huì)資本參與，根據(jù)投資領(lǐng)域、投資階段、風(fēng)險(xiǎn)狀況、收益水平等情況，實(shí)施差別化業(yè)績考核，制定差異化風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助政策。對主要投資初創(chuàng)期或中早期小微企業(yè)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)等風(fēng)險(xiǎn)程度較高、募資難度較大但社會(huì)效益較好的基金公司，可給予較大程度的讓利，政府可以對“優(yōu)先股”的股息給予低利息或免息政策，重點(diǎn)關(guān)注其社會(huì)效益；對主要投資成熟期、現(xiàn)金流充足企業(yè)，經(jīng)濟(jì)效益較好的基金，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金應(yīng)堅(jiān)持相對較高的投資回報(bào)。

作者：羅荊單位：浙江省財(cái)政廳