金融消費者權益保護監(jiān)管研究

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基于“DNA”（Data-Network-Activities）運行模式，過去20年，大型互聯(lián)網(wǎng)平臺（以下簡稱“大型平臺”）迅速進入包括金融服務在內(nèi)的廣泛的其他行業(yè)。相對于金融服務市場的整體規(guī)模，大型平臺金融業(yè)務運營規(guī)模相對有限，但增長顯著且發(fā)展勢頭強勁，它們可能很快變得具有系統(tǒng)重要性——或者“大而不能倒”。大型平臺金融服務優(yōu)勢是容易嵌入客戶日常消費場景，在方便、快捷、普惠的同時，數(shù)據(jù)性、虛擬性、復雜性也帶來了用戶信息收集過度、維權取證成本較高、消費信貸營銷誘導等侵權金融消費者權益的問題。如何降低平臺金融的負面效應、更好保護金融消費者權益，將是當前和今后金融監(jiān)管研究的重點。

一、大型互聯(lián)網(wǎng)平臺金融消費者權益保護現(xiàn)狀

目前，全球互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管遵循“相同活動，相同監(jiān)管”（sameactivity,sameregulation）的原則，指某項金融服務的所有要求廣泛適用于該服務不同類型的提供者。具體到消費者保護領域，大型平臺一般都要遵守與銀行類似的消費者保護規(guī)則。除傳統(tǒng)關注領域外，大型平臺金融消費者權益保護最核心是客戶數(shù)據(jù)，圍繞數(shù)據(jù)的問題會導致金融服務競爭扭曲和消費者權益受損的不良結果。美國2021年一項調(diào)查顯示，消費者最信任傳統(tǒng)金融機構來保護個人數(shù)據(jù)，其次是政府機構和金融科技公司，大型平臺公司的信任度最低。而在線數(shù)據(jù)保護方面，根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議網(wǎng)絡法律追蹤系統(tǒng)，只有58%的國家擁有適用于在線環(huán)境的隱私法。從各國的保護情況看，歐盟通過《一般數(shù)據(jù)保護條例》建立對消費者數(shù)據(jù)收集、處理和使用的綜合監(jiān)管系統(tǒng)，適用于所有向歐盟市場進行在線活動的提供商，是全球最成熟的消費者數(shù)據(jù)保護框架；英國金融行為監(jiān)管局（FCA）推行開放銀行的強制性數(shù)據(jù)共享，并計劃將類似開放銀行的數(shù)據(jù)共享和第三方訪問擴展到更廣泛的金融部門和產(chǎn)品，以保障客戶的數(shù)據(jù)實際控制權；德國競爭法4.0專家委員會建議設立“數(shù)據(jù)受托人（一種新型的數(shù)據(jù)中介機構）”，它根據(jù)消費者授權向平臺提供數(shù)據(jù)并更有能力集中保護消費者權益；澳大利亞競爭和消費者委員會（ACCC）推出消費者數(shù)據(jù)權利注冊和認證應用平臺（RAAP）、消費者數(shù)據(jù)權利參與者門戶網(wǎng)站，使企業(yè)能夠申請成為經(jīng)認證的數(shù)據(jù)接收者。消費者將受益于認證后的創(chuàng)新服務和體驗改善，從而更好地控制自己的數(shù)據(jù)。

二、大型互聯(lián)網(wǎng)平臺金融消費者保護存在的主要問題

1現(xiàn)有監(jiān)管原則存在實質(zhì)不對等

金融消費者保護規(guī)則對從事同一活動的銀行和大型平臺，在適用、執(zhí)行的標準和程序方面可能存在重大差異。特別是按部門組織金融監(jiān)管的國家，差異可能更容易出現(xiàn)，銀行等傳統(tǒng)金融機構通常會受到更具體、更嚴格的要求，互聯(lián)網(wǎng)平臺則相對寬松。

2開放銀行數(shù)據(jù)訪問共享不對稱

目前不少國家通過開放銀行立法或戰(zhàn)略，促進銀行與第三方之間的數(shù)據(jù)共享。例如，歐盟相關條例要求銀行與大型科技公司共享支付數(shù)據(jù)，卻未規(guī)定大型科技公司以類似的可用格式與銀行共享數(shù)據(jù)。對不同機構數(shù)據(jù)的不同監(jiān)管處理，極易會產(chǎn)生競爭性的消費者保護問題。

3信貸機會擴張間接引導不理性消費

大型平臺使用自身信用評分數(shù)據(jù)開展業(yè)務，一些消費者可能獲得更大規(guī)模和更快的信貸。在產(chǎn)生機會效益的同時，信貸過度營銷、金融信用錯配的問題也開始顯現(xiàn)，大型平臺向消費者提供不符合其需求和風險狀況的金融服務，導致其做出次優(yōu)的財務決策，變得過度負債，并產(chǎn)生一些社會問題。特別是在消費者保護制度相對薄弱的新興市場經(jīng)濟體。4市場集中或主導地位將減損消費福利大型平臺具有“天然壟斷”傾向，它可能會通過增加用戶轉換到其他平臺的成本、企業(yè)交叉補貼、提高進入門檻、產(chǎn)品捆綁或收購潛在競爭對手等一系列旨在降低競爭影響的其他活動，來鞏固自身主導地位，抑制同業(yè)競爭，造成消費者福利隱形減損。5消費者數(shù)字金融素養(yǎng)不足全球近35億成年人缺乏基本的金融知識，而了解基本金融知識的成年人也未必同時具備數(shù)字金融素養(yǎng)。大型平臺金融服務中大量的關鍵性條款無法實現(xiàn)有效的解讀提示，完全依靠消費者自身的金融知識和生活經(jīng)驗，加重了消費者的義務。隨著消費群體年輕化和金融電子化依賴，部分消費者可能更愿意放棄個人數(shù)據(jù)，以換取所謂便捷的服務。6消費者自身數(shù)據(jù)維護較難實現(xiàn)在使用平臺金融產(chǎn)品或服務時，消費者通常會被問及“是否同意收集、存儲和處理個人數(shù)據(jù)”，如果選擇“否”，將無法進行下一步操作，也無法與平臺協(xié)商替代數(shù)據(jù)使用條件。實際上，絕大多數(shù)消費者會選擇“同意”的條款和條件，以代替費心了解和無能為力。因為條款和條件的復雜性往往使消費者難以行使作為數(shù)據(jù)主體的權利。

三、對我國大型互聯(lián)網(wǎng)平臺金融消費者保護監(jiān)管建議

1加強互聯(lián)網(wǎng)平臺金融立法

金融監(jiān)管貫徹“實質(zhì)重于形式”原則，不要被所謂的科技屬性和輿論誤導，切實把“所有的金融活動納入統(tǒng)一的監(jiān)管范圍”。加強互聯(lián)網(wǎng)平臺金融法律法規(guī)的制定、修改和完善，兼顧公平和效率，明確大型平臺責任義務，規(guī)范營銷宣傳行為，指導平臺采用最佳做法并實施自愿承諾，鼓勵平臺為消費者投訴提供在線和線下爭議解決機制。

2探索納入“宏觀審慎監(jiān)管”

大型平臺在數(shù)字金融的市場占有地位，已然成為關鍵的金融基礎設施，并關系到公共利益。根據(jù)金融業(yè)務許可數(shù)量和市場占有等指標，采用“機構試驗”或自愿合作形式，將部分大型互聯(lián)網(wǎng)金融平臺納入宏觀審慎監(jiān)管范圍，以研究審慎監(jiān)管對平臺企業(yè)的營銷影響和其應對能力，確保監(jiān)管政策不影響技術發(fā)展，強化事前監(jiān)管。

3推動金融消費數(shù)據(jù)共享和可移植

包括中國人民銀行在內(nèi)的金融監(jiān)管部門要與數(shù)據(jù)隱私主管部門緊密合作，在數(shù)據(jù)隱私法律的原則下，制定金融數(shù)據(jù)安全法規(guī)，突破開放銀行的數(shù)據(jù)單向分享，設計和研究“數(shù)據(jù)共享”的范圍、程度和時間等限制性條件。同時賦予消費者共享選擇權，且在“不同意的情況下”不得影響對平臺金融服務核心功能的使用。

4授予監(jiān)管機構在線調(diào)查和執(zhí)法權限

科技的監(jiān)管需要監(jiān)管的科技，通過監(jiān)管科技實踐主動探索新的金融監(jiān)管模式，有利于及時發(fā)現(xiàn)業(yè)務的新情況和異常點。鑒于監(jiān)管科技的發(fā)展現(xiàn)狀，建議授予中國人民銀行在內(nèi)的監(jiān)管部門在線執(zhí)法權和處罰權。大型平臺業(yè)務關聯(lián)度高，這就意味著各監(jiān)管部門必須暢通信息共享機制，明確取證配合責任，保證執(zhí)法效果。

5統(tǒng)一平臺金融消費爭議接辦流程

互聯(lián)網(wǎng)金融服務對象多為金融專業(yè)知識和識別能力較弱的社會公眾，很多消費者不具備對監(jiān)管部門分工的認知。明確互聯(lián)網(wǎng)平臺金融消費者權益保護部門歸屬，實行“統(tǒng)一接辦、分工協(xié)辦、歸口負責”的處理機制，高效及時認定平臺企業(yè)的責任，幫助消費者維護自身合法權益。

6積極開展金融消費者素養(yǎng)教育

新冠肺炎疫情發(fā)生后，金融數(shù)字化更加普及。金融監(jiān)管部門需要加倍努力推進金融知識宣傳和消費者教育，同時引導或強制平臺在金融服務或產(chǎn)品界面設置固定欄目、規(guī)定一定比例面積或前置程序，開展非營銷式金融知識宣傳教育。作者單位為中國人民銀行烏蘭察布市中心支行）

作者:許秀茹 單位:中國人民銀行烏蘭察布市中心支行