增強(qiáng)工商監(jiān)管效能建設(shè)途徑探究

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本文作者：姜銀龍作者單位：上海市工商學(xué)會(huì)

改進(jìn)行政審批方式，進(jìn)一步提高服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效能

1.改進(jìn)行政審批方式可從加強(qiáng)行政指導(dǎo)入手，營(yíng)造良好的行政許可氛圍。行政指導(dǎo)工作方法是行政機(jī)關(guān)為適應(yīng)復(fù)雜多樣化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理需要，在其職權(quán)范圍內(nèi)運(yùn)用非強(qiáng)制性手段，在行政相對(duì)人的同意配合下，引導(dǎo)其做出或不做出某種行為，以實(shí)現(xiàn)一定行政目的的行政管理方式。行政指導(dǎo)的主要方式包括：一是說(shuō)服和提醒。行政指導(dǎo)不以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，而是以理服人，規(guī)勸、引導(dǎo)行政相對(duì)人進(jìn)行選擇。行政機(jī)關(guān)就容易發(fā)生或可能發(fā)生的違法行為，對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行勸告、預(yù)警；就行政相對(duì)人容易疏忽或不了解的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行提示。二是建議和幫助。在法律上、專業(yè)上、信息上給予行政相對(duì)人參考材料，提出引導(dǎo)性、傾向性意見(jiàn)供行政相對(duì)人決定。三是溝通和協(xié)商。與行政相對(duì)人充分溝通后達(dá)成共識(shí)。四是示范和獎(jiǎng)勵(lì)。行政機(jī)關(guān)通過(guò)推薦、評(píng)價(jià)、滿意度調(diào)查等方式，引導(dǎo)行政相對(duì)人正確行為。行政指導(dǎo)是非強(qiáng)制性行政行為的主要形式。非強(qiáng)制性行政行為除了行政指導(dǎo)之外，還有行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政調(diào)解、行政資助、行政信息服務(wù)等形式。這些形式在現(xiàn)代政府管理中越來(lái)越被廣泛應(yīng)用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)不斷發(fā)展的情況下，公共行政呈現(xiàn)出多樣性的特點(diǎn)，政府越來(lái)越多地把契約、協(xié)商、鼓勵(lì)、幫助、勸導(dǎo)等私法手段引入服務(wù)公眾、管理社會(huì)中來(lái)。

2.改進(jìn)行政審批方式，可通過(guò)實(shí)施合同備案制度提高行政審批工作效能。行政合同機(jī)制的核心是行政商談，即引入合同法原理，由行政機(jī)關(guān)采取與行政相對(duì)人商談的方式，共同約定行政目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的方式，以權(quán)利義務(wù)的合同形式固定下來(lái)，從而把行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化為行政相對(duì)人的意志。行政合同的廣泛使用，可以降低對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行單方命令的行政安排的強(qiáng)度，便于行政相對(duì)人理解，形成容易接受和贊同的氛圍，從而減少因雙方目標(biāo)的差異而產(chǎn)生的對(duì)立，有利于化解多種社會(huì)矛盾，構(gòu)建和諧社會(huì)。實(shí)行行政合同備案制度改進(jìn)行政審批方式，本質(zhì)上，就是堅(jiān)持市場(chǎng)優(yōu)先和社會(huì)自治原則，凡市場(chǎng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，法人及其他能夠自主決定的，行業(yè)組織能夠自律管理的，政府就不要設(shè)定行政審批；凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的，就不要再搞前置審批。這對(duì)于投資領(lǐng)域真正確立公民個(gè)人的投資主體地位，社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域放寬限制、擴(kuò)大開(kāi)放、公平準(zhǔn)入、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，具有積極意義。

建立健全企業(yè)信用分類(lèi)管理體系，進(jìn)一步提高企業(yè)監(jiān)督管理效能

1．進(jìn)一步建立健全服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度，切實(shí)把實(shí)施企業(yè)信用分類(lèi)監(jiān)管與自覺(jué)服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。監(jiān)管是手段，發(fā)展才是目的。工商部門(mén)承擔(dān)著服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要任務(wù)，服務(wù)發(fā)展的實(shí)際成果是檢驗(yàn)監(jiān)管效能的重要標(biāo)準(zhǔn)，必須牢固樹(shù)立“發(fā)展為重、服務(wù)為先”的理念，切實(shí)做到主動(dòng)服務(wù)、積極服務(wù)、創(chuàng)造性服務(wù)。要把企業(yè)信用分類(lèi)監(jiān)管與服務(wù)市場(chǎng)主體發(fā)展統(tǒng)一起來(lái)。探索推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變的新舉措、新方式和新機(jī)制，切實(shí)提高服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的能力。

2.進(jìn)一步建立健全保護(hù)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者合法權(quán)益的制度，切實(shí)把企業(yè)信用分類(lèi)監(jiān)管與保護(hù)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者合法權(quán)益有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。工商工作與民生息息相關(guān)，切實(shí)維護(hù)廣大經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益，是工商部門(mén)的職責(zé)所系、使命所在。應(yīng)當(dāng)把加強(qiáng)企業(yè)信用分類(lèi)監(jiān)管與切實(shí)維護(hù)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者合法權(quán)益有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)信用分類(lèi)監(jiān)管與12315維權(quán)體系的互聯(lián)互通、信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，建立“利用信息發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、通過(guò)準(zhǔn)入回溯主體、借助信用約束企業(yè)”的連鎖鏈條。暢通維權(quán)渠道，建立快速反應(yīng)機(jī)制，及時(shí)解決和反饋經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的需求。在企業(yè)信用分類(lèi)監(jiān)管工作中強(qiáng)化維權(quán)信用記錄，針對(duì)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者反映的侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全等熱點(diǎn)問(wèn)題，利用企業(yè)信用分類(lèi)監(jiān)管平臺(tái)匯集的綜合監(jiān)管信息，切實(shí)加強(qiáng)信用監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊各種侵犯經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者合法權(quán)益的違法違規(guī)行為，全方位保護(hù)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益。

3.進(jìn)一步強(qiáng)化信用激勵(lì)和信用約束制度，促進(jìn)企業(yè)不斷增強(qiáng)自律意識(shí)。工商部門(mén)應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)企業(yè)信用分類(lèi)監(jiān)管工作法制建設(shè)，積極參與企業(yè)信用和社會(huì)信用立法工作，使企業(yè)信用分類(lèi)監(jiān)管工作有章可循，有法可依。進(jìn)一步整合監(jiān)管資源，大力推動(dòng)企業(yè)信用監(jiān)管工作向集成化方向發(fā)展。通過(guò)整合監(jiān)管資源，建立全覆蓋、多功能、高透明的企業(yè)信用新型監(jiān)察系統(tǒng)和綜合運(yùn)用平臺(tái)，進(jìn)一步形成監(jiān)管合力。進(jìn)一步加強(qiáng)互聯(lián)互通，大力推動(dòng)企業(yè)信用分類(lèi)監(jiān)管工作社會(huì)化建設(shè)。企業(yè)信用分類(lèi)監(jiān)管工作只有在政府各職能部門(mén)之間互通互聯(lián)、信息共享，才能發(fā)揮更大的作用，產(chǎn)生更加廣泛的社會(huì)效果。要依法積極主動(dòng)地向有關(guān)部門(mén)提供企業(yè)信用監(jiān)管信息，不斷擴(kuò)大企業(yè)信用信息共享范圍，逐步建立數(shù)據(jù)交換和共享的長(zhǎng)效機(jī)制，切實(shí)增強(qiáng)企業(yè)信用激勵(lì)和約束的整體效應(yīng)。

充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，進(jìn)一步提高維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的效能

1.充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的自律作用。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》指出，“行政執(zhí)法與行業(yè)自律相結(jié)合，是完善市場(chǎng)監(jiān)管體制的重要內(nèi)容。”行業(yè)協(xié)會(huì)擔(dān)負(fù)著實(shí)施行業(yè)自律的重要職責(zé)。按照有關(guān)規(guī)定，行業(yè)協(xié)會(huì)必須圍繞規(guī)范市場(chǎng)秩序，健全各項(xiàng)自律性管理制度，制定并組織實(shí)施行業(yè)道德準(zhǔn)則，大力推動(dòng)行業(yè)誠(chéng)信建設(shè)，建立完善行業(yè)自律性管理約束機(jī)制，規(guī)范會(huì)員行為，協(xié)調(diào)會(huì)員關(guān)系，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。但是，目前大多數(shù)行業(yè)協(xié)會(huì)的行業(yè)自律工作還處在起步階段，行政機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步加大指導(dǎo)力度，指導(dǎo)有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)建立健全自律公約，制定具體實(shí)施細(xì)則，明確褒揚(yáng)與懲戒并舉的措施，逐步實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律工作的制度化、規(guī)范化和經(jīng)常化。

2.充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在行業(yè)內(nèi)的教育引導(dǎo)作用。企業(yè)信用缺失，既是企業(yè)問(wèn)題，也是行業(yè)問(wèn)題。行業(yè)協(xié)會(huì)在引導(dǎo)行業(yè)內(nèi)企業(yè)提高信用水平方面有著十分重要的作用。企業(yè)信用缺失的重要原因之一是教育缺失。特別是占市場(chǎng)主體總量80%以上的私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體工商戶，由于沒(méi)有主管部門(mén)，長(zhǎng)期以來(lái)，其宣傳教育工作幾乎處于空白狀態(tài)。行業(yè)協(xié)會(huì)可以發(fā)揮其牽頭的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)多種途徑宣傳法律法規(guī)，引導(dǎo)行業(yè)內(nèi)企業(yè)不斷增強(qiáng)法律意識(shí)，逐步營(yíng)造依法經(jīng)營(yíng)、講求信用的良好氛圍。

3.充分發(fā)揮行規(guī)行約在規(guī)范市場(chǎng)行為方面的重要作用。所謂行規(guī)行約，就是社會(huì)組織對(duì)行業(yè)內(nèi)會(huì)員行為的規(guī)范和約束條款。恩格斯在《路德維希•費(fèi)爾巴哈和德國(guó)古典哲學(xué)的終結(jié)》中說(shuō)過(guò)，“每一個(gè)階級(jí)，甚至每一個(gè)行業(yè)，都各有各的道德，而且也破壞這種道德，如果他們能這樣做而不受懲罰的話。”這種道德在市場(chǎng)活動(dòng)中的反映就是行規(guī)。它既代表本行業(yè)內(nèi)大多數(shù)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益，又對(duì)同業(yè)企業(yè)之間良性競(jìng)爭(zhēng)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)定，還對(duì)同業(yè)企業(yè)與他業(yè)企業(yè)之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系如交易行為制定規(guī)則。實(shí)際上，行規(guī)行約是非正式制度在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中法律價(jià)值的體現(xiàn)和表達(dá)。

4.充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在制定行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面的重要作用。行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)規(guī)范市場(chǎng)秩序有著十分重要的作用。2006年6月，中國(guó)家用電器維修協(xié)會(huì)在北京了《房間空氣調(diào)節(jié)器清洗維護(hù)規(guī)范》，這是我國(guó)首個(gè)空調(diào)維修服務(wù)自律性行業(yè)規(guī)范，旨在積極引導(dǎo)空調(diào)清洗維護(hù)服務(wù)走向正軌。近年來(lái)，空調(diào)在家庭消費(fèi)領(lǐng)域的擁有率迅速攀升，一些企業(yè)打著“清洗”的旗號(hào)，但事實(shí)上，不論從清洗原料還是清洗操作過(guò)程都很不規(guī)范，有些甚至借上門(mén)服務(wù)之名，行欺詐、蒙騙之實(shí)。中國(guó)家用電器維修協(xié)會(huì)有針對(duì)性地制定實(shí)施行業(yè)規(guī)范，對(duì)引導(dǎo)企業(yè)積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任起到了積極的作用。以行業(yè)協(xié)會(huì)為主研究制定本行業(yè)的產(chǎn)品與服務(wù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并以這些行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)加強(qiáng)本行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)的規(guī)范化推進(jìn)工作，對(duì)規(guī)范市場(chǎng)秩序能起到行政機(jī)關(guān)難以替代的作用。

5.充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面的積極作用。許多國(guó)家具體的入市資格、退市條件均由相關(guān)的行業(yè)設(shè)計(jì)和制定，行政機(jī)關(guān)只要依據(jù)行業(yè)協(xié)會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)條件予以監(jiān)督即可。我國(guó)也可以借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)，在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，使行政機(jī)關(guān)在維護(hù)市場(chǎng)秩序的工作中處于主導(dǎo)地位，有利于提高行政管理工作效能。

建立行政執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員管理制度，不斷促進(jìn)工商效能建設(shè)

我國(guó)《公務(wù)員法》第十四條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行公務(wù)員職位分類(lèi)制度。公務(wù)員職位類(lèi)別按照公務(wù)員職位的性質(zhì)、特點(diǎn)和管理需要，劃分為綜合管理類(lèi)、專業(yè)技術(shù)類(lèi)和行政執(zhí)法類(lèi)等類(lèi)別。”行政執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員管理制度，是指按照公務(wù)員法的有關(guān)規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)中直接履行監(jiān)管、處罰、稽查等現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法職責(zé)的公務(wù)員，按照符合自身特點(diǎn)的方法進(jìn)行管理的制度。

1.建立行政執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員管理制度有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。首先，建立行政執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員管理制度，有利于加強(qiáng)對(duì)一線執(zhí)法公務(wù)員隊(duì)伍的管理和監(jiān)督。根據(jù)一線執(zhí)法公務(wù)員的工作性質(zhì)和工作特點(diǎn)，制定具體的針對(duì)性強(qiáng)的管理制度，有利于進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法崗位職責(zé)，進(jìn)一步嚴(yán)格執(zhí)法崗位的任職資格條件，有利于更好的規(guī)范執(zhí)法行為，更好地落實(shí)執(zhí)法責(zé)任追究制度。其次，建立行政執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員管理制度，有利于提高一線執(zhí)法公務(wù)員隊(duì)伍的專業(yè)化水平。崗位職責(zé)將更加具體規(guī)范，任職資格條件將更加嚴(yán)格，責(zé)任追究制度更易落實(shí)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和專業(yè)化水平成為行政執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員的內(nèi)在要求。再次，建立行政執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員制度，有利于進(jìn)一步激發(fā)基層一線執(zhí)法公務(wù)員的工作積極性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，70%的基層一線執(zhí)法公務(wù)員只有辦事員和科員兩個(gè)職業(yè)發(fā)展臺(tái)階，但是公務(wù)員隊(duì)伍的基數(shù)較其他部門(mén)要大得多，這就導(dǎo)致了一線執(zhí)法公務(wù)員隊(duì)伍的職業(yè)發(fā)展空間狹小，影響了他們的工作積極性。建立行政執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員制度，設(shè)置獨(dú)立的行政執(zhí)法類(lèi)職位序列，有利于為基層一線執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員提供相對(duì)較大的職業(yè)發(fā)展空間，激勵(lì)他們做好行政執(zhí)法工作。

2．建立行政執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員管理制度的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟、條件已經(jīng)具備。首先，《公務(wù)員法》第十四條規(guī)定為建立并實(shí)施行政執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員管理制度提供了法律依據(jù)。其次，上海市工商部門(mén)試行的企業(yè)注冊(cè)官制度為建立并實(shí)施行政執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員管理制度探索了道路，積累了經(jīng)驗(yàn)。早在《公務(wù)員法》實(shí)施之前的2004年，國(guó)家人事部和國(guó)家工商總局聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于在上海市工商行政管理局進(jìn)行企業(yè)注冊(cè)官制度試點(diǎn)的通知》（國(guó)人部發(fā)［2004］66號(hào)），決定在上海市工商局開(kāi)展企業(yè)注冊(cè)官制度試點(diǎn)工作，目的是提高行政效率，為建立公務(wù)員分類(lèi)管理制度探索道路。經(jīng)過(guò)八年的探索，上海工商部門(mén)建立并實(shí)施了完善的企業(yè)注冊(cè)官制度，提高了企業(yè)注冊(cè)工作效率，促進(jìn)了企業(yè)注冊(cè)官隊(duì)伍建設(shè)，為建立并實(shí)施行政執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員管理制度積累了一整套工作經(jīng)驗(yàn)。再次，國(guó)家有關(guān)部門(mén)在深圳試行了公務(wù)員分類(lèi)管理制度，為建立并實(shí)施行政執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員管理制度積累了經(jīng)驗(yàn)。2010年2月4日，深圳市人力資源和社會(huì)保障局公布了深圳市公務(wù)員分類(lèi)管理制度改革內(nèi)容，此次改革的重點(diǎn)就是把大部分從事政策執(zhí)行、一線執(zhí)法、專業(yè)服務(wù)的公務(wù)員從綜合管理類(lèi)中劃分出來(lái)，歸為行政執(zhí)法類(lèi)和專業(yè)技術(shù)類(lèi)。經(jīng)過(guò)兩年的努力，取得了良好的效果，社會(huì)普遍反映，此舉正是破除晉升“天花板”的重要一步。分類(lèi)管理打破了“鐵飯碗”，淡化了“官本位”，在一定程度上解決了公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)上的難題，有利于增強(qiáng)隊(duì)伍活力、提高隊(duì)伍素質(zhì)。

3.建立行政執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員管理制度的重點(diǎn)內(nèi)容及其注意事項(xiàng)。行政執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員管理制度的內(nèi)容主要包括目的、范圍、職務(wù)名稱與序列、職務(wù)與級(jí)別的對(duì)應(yīng)關(guān)系、職務(wù)設(shè)置、職務(wù)晉升、交流、錄用、考核、檢查及培訓(xùn)等等。明確行政執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員管理制度的重點(diǎn)內(nèi)容需要考慮以下幾個(gè)方面的因素：一是依據(jù)公務(wù)員法的有關(guān)規(guī)定，掌握立法主旨和目的，在法律法規(guī)的框架內(nèi)確定重點(diǎn)內(nèi)容。二是與綜合類(lèi)公務(wù)員管理制度相銜接，并注意總體平衡。三是緊密結(jié)合行政執(zhí)法公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)的現(xiàn)狀，增強(qiáng)有關(guān)內(nèi)容的針對(duì)性和有效性，確保建立行政執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員管理制度的實(shí)效。四是以此為契機(jī)，建立健全相關(guān)工作機(jī)制。如科學(xué)合理的準(zhǔn)入機(jī)制、分級(jí)管理的組織機(jī)制、責(zé)任到人的運(yùn)行機(jī)制、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的制約機(jī)制以及能上能下的激勵(lì)機(jī)制等等。