稅權劃分法定探討

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所謂稅權，是指稅收的管轄權。廣義上它包括三個方面的內容：一是國家與居民之間的稅權關系；二是國家機構與國家機構之間的稅權關系；三是國家與國家之間的稅權關系。本文所研究的是國家機構之間的稅權劃分問題，即稅收的立法、執法和司法權，在中央與地方以及在同級國家機構之間的合理配置問題。

目前我國稅權劃分存在的問題一、稅權縱向劃分上存在的問題

1、稅權的劃分缺乏一個穩定的規則

在法治化程度較高的國家，稅權的縱向劃分一般在《憲法》

中都有明確的規定，或至少存在一個由最高立法機構通過的基本法律來規范。而我國歷史上，稅權劃分一直沒有一個統一穩定的規則。中央與地方稅權的劃分過程實際上是中央與地方博弈的過程。中央政府在改革中一直充當著“讓利者”的角色，并且中央政府可以從其自身需要出發，隨時改變讓利的大小。

2、中央集權過多，地方越權嚴重

這一點集中體現在稅收立法權的劃分上。按現行規定，除屠宰稅、筵席稅的開征、停征權下放地方以外，其他稅種的開征、停征、稅率、稅目、優惠、減免等完全由中央統一規定。同時，由于中央集權程度的不同，造成地區之間稅權不一致，少數民族地區和沿海經濟特區擁有比其他省市更大的稅權。由于存在地方相對獨立的利益格局，在稅權高度集中的狀況下，直接后果就是各地的越權、濫權。主要表現為地方政府為彌補財政收支缺口濫用收費權；地方領導受地方利益的驅動，以權代法、以言代法的現象大量存在。

3、稅權與事權不相適應

總的來說，我國地方政府的事權范圍相對較大，而財權范圍相對較小。事實上，這也是實行分稅制國家的普遍情況。問題的關鍵在于，首先，對各級政府的事權應有明確的界定；其次，中央可以通過規范的轉移支付制度彌補地方財力不足。我國在這兩方面都很欠缺。

二、稅權橫向劃分上存在的問題

1、稅收立法權

自1984年以來，我國確立了由全國人大及其常委會制定稅法，由國務院制定稅收行政法規，并受全國人大及其常委會委托制定各種稅的暫行條例；由財政部和國家稅務總局根據稅法、稅收暫行條例和行政法規，制定稅收實施細則和規章的中央稅收立法權橫向劃分復合模式。實際上，我國授權立法的比重很大。

在現行稅法體系中，除《個人所得稅法》、《外商投資企業和外國企業所得稅法》、《稅收征管法》和《農業稅條例》是由全國人大及其常委會制定的以外，其余都是國務院根據授權制定的暫行條例。立法機關的稅收立法權處于虛置和弱化地位，不符合稅收法律原則，使得稅收立法層次較低，稅法的權威性和嚴肅性被降低。另外，財稅機關對稅收行政法規和稅收法律作擴大或縮小的解釋，實質上也變相分割了稅收立法權。

2、稅收行政執法權

我國稅收行政執法權劃分的主要問題表現在：其一，國稅、地稅、財政、海關、審計等多頭管稅，致使稅收執法權分散，信息交流不暢；其二，由于相關法律沒有明確規定有關部門在稅收執法中應承擔的法律責任和義務，稅收行政執法缺乏其他經濟管理部門的有效配合，執法力度大打折扣。

3、稅收司法權

稅收司法權配置的不合理主要體現在，司法機關有權無力，稅務機關有力無權，使得稅收司法保衛體系弱化。由于涉稅案件涉及稅務、財會、法律等多方面的內容，專業性和技術性較強，而目前專司稅收案件的司法機關存在不熟悉稅收業務、辦案經費不足和工作重點有限等問題，不能及時有效地辦理稅收違法案件。而相對具有辦理涉稅案件能力的稅務機關，卻因為法律沒有規定其享有司法權，因而影響了稅收執法剛性。

完善我國稅權劃分的建議

一、充實憲法內容，以依法治稅的原則規范稅權劃分

我國現行《憲法》是1982年制定的，其中專門針對稅收的條款很少，只規定“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務”。隨著市場化改革的深入，稅收在國民經濟中的地位和作用日益提高。《憲法》中有關稅收的規定，已不能滿足新時期財稅改革的要求。就規范稅權劃分來看，《憲法》至少應充實以下內容：

明確界定中央和地方各級政府的事權范圍，規定劃分中央與地方事權的標準、原則和內容；

明確規定各級立法機構的稅收立法權限、立法原則和立法程序；

明確規定納稅人的權利與義務。

總之，要為稅權的劃分提供一個基本的、穩定的規則，對政府與納稅人的關系也應有明確的規定。

二、縮小授權立法的范圍，賦予地方必要的稅收立法權

按照稅收法定主義原則和依法治稅的要求，我國應加強立法在稅收立法中的主導地位，逐步縮小授權立法的范圍，提高稅收立法的層次。另外，我國正處于社會主義市場經濟建設的初期，并且地區經濟發展極不平衡，這決定了我國稅收立法權的劃分應以中央立法為主，地方立法為輔。賦予地方必要的稅收立法權，有利于地方因地制宜地運用稅收手段改善地方財政狀況，促進經濟發展，也有利于增強稅收法律的適應性。

三、明確稅收行政執法的主體，加強稅務機關內部及相關部門間的合作

首先，要從法律上明確，只有海關和稅務機關是稅收行政執法的合法機關，其他單位和個人均沒有稅收執法權。其次，應通過法律確立國稅與地稅機關的稅收執法權限，建立起統一領導、相互獨立、相互協調的兩套征管機構。此外，還應以法律的形式明確其他經濟管理部門和司法部門的責任與義務，加強部門協作，建立完善的協稅護稅網絡。

四、賦予稅務機關一定的稅收司法權

稅收司法權應在司法機關和稅務機關之間進行合理的分配。

賦予稅務機關一定的稅收司法權，也就是限于刑事訴訟法規的立案、偵查、預審階段的權力，并沒有分割現在公安機關的偵察權，只是相對縮小了公安機關的受案范圍，其辦案程序按照《刑事訴訟法》的規定執行，并不影響我國當前的司法權力結構和司法體系的完整性。