民事糾紛調解困境對策思考
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內容提要:
和諧視角下考察現(xiàn)行民事糾紛解決機制，面臨四大困境：一是法院、法官過忙，難于滿足無限的民事糾紛之需求；二是調解、仲裁等機構多休閑，社會資源未得到有效利用；三是百姓多怨言，涉法信訪隊伍不斷膨脹；四是糾紛解決的非規(guī)范渠道不斷滋生。透析困境，排除司法不公、司法不獨立等因素，主要原因在于：一是觀念偏離，“訴訟全能主義”的無限擴張；二是立法偏離，非訴訟解決機制缺乏應有的權威；三是制度偏離，法院主導多元化糾紛解決機制的獎懲機制缺失；四是實踐偏離，法院對純審判事務之外的事務關注不夠。反思偏離，必須對現(xiàn)行民事糾紛多元化解決機制予以重構。重構多元化解決機制，既是多元化社會的渴求，也是克服訴訟解紛機制固有局限性之需求；同時，域外ADR機制優(yōu)點凸現(xiàn)，充分反映了多元化解決機制建立的合理性；此外，我國具有重構多元化糾紛解決機制的歷史與現(xiàn)實基礎。如何重構多元化糾紛解決機制：一要更新理念，摒棄“訴訟全能主義”，樹立多元化解決糾紛的觀念；二要正確把握法院主導地位，實現(xiàn)多元化解紛機制的有機統(tǒng)一；三要完善法規(guī)，樹立各類非訴訟解決機制的應有權威。
這是一個權利覺醒和利益紛爭的年代。[1]隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和公民權利意識的提高，民事糾紛層出不窮。面對不斷增長的民事糾紛，國家的解紛機制卻應對失靈，一方面法院對“訴訟爆炸”無力根本解決；另一方面，傳統(tǒng)的非訴訟解紛機制則逐漸蕭條，喪失應有功能，致使一些民事紛爭難以及時解決，民眾涉法涉訴信訪不斷上升，影響社會和諧。然而放眼世界，眾多國家在充分發(fā)揮訴訟解紛功能基礎上，法院之外的各種非訴訟解決方式被廣泛應用，并與民事訴訟相互配合和銜接，形成多種糾紛解決機制協(xié)調互動的多元化糾紛解決體系。與此關聯(lián)的替代性解決糾紛機制（ADR）[2]研究，自21世紀以來迅速發(fā)展，成為各國法學界研究的重要課題。收回目光，我們遺憾地看到，“風景只是那邊獨好”，不僅在我國現(xiàn)代意義上的ADR及其相關研究可以說是一個陌生課題，而且多元化解決機制尚未確立，實現(xiàn)社會和諧發(fā)展之路倍顯任重道遠。構建以法院為后盾的多元化解決機制，已是緩解司法壓力，更好地解決糾紛，走和諧發(fā)展的必由之路。
一、和諧視角下的考察：現(xiàn)行民事糾紛解決機制之困境
人類社會從其產生的那一天起，便伴隨著各種不同的糾紛和沖突。糾紛意味著不和諧，意味著社會秩序需要維護，否則社會就會處于動蕩不安之中。伴隨著糾紛，其解決辦法隨之應運而生。糾紛的發(fā)生與解決構成了人類社會發(fā)展的一對永恒矛盾，人類社會正是在解決這對矛盾的過程中不斷趨于進步。
民事糾紛是指平等主體之間發(fā)生的以民事權利、義務為內容的法律糾紛。其解決機制包括訴訟、調解、仲裁、行政裁決、和解等多種類型。按是否利用國家司法力量，其解決機制分為訴訟機制與非訴訟機制。訴訟解決機制就是民事訴訟方式，非訴訟解決機制就是糾紛主體依靠自己力量或者通過第三者力量來解決糾紛，其典型方式為調解和仲裁兩種類型。我國民事糾紛解決機制，經(jīng)歷了由非訴訟機制到訴訟機制的發(fā)展過程。在當代中國，這兩種機制相互并存，但發(fā)展不一，地位與作用各異，都不能有效適應日新月異的社會變革，在紛繁復雜的民事糾紛面前，紛紛陷入困境之中。
困境之一：法院、法官過忙，難于滿足無限的民事糾紛之需求。在各種糾紛解決機制中，法院作為糾紛解決者，其地位無疑是最高的。法院運用國家權力并以國家名義對糾紛作出解決,并以其嚴謹、規(guī)范程序作其保障，其結論的權威性、公正性自然不言而喻，百姓信賴、依靠訴訟。因此，自20世紀下半葉以來，大量的案件潮水般地涌進法院，法院成為各國解決民事糾紛的主要場所，世界發(fā)達國家相繼出現(xiàn)了“訴訟爆炸”現(xiàn)象。中國目前是否存在“訴訟爆炸”雖然尚存爭論，但是有關統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，法院收結案數(shù)量逐年攀升卻是不爭的事實（見表一）。而且，一些經(jīng)濟、社會比較發(fā)達地區(qū)的基層法院已深陷“訴訟爆炸”之中，大量案件涌現(xiàn)基層法院，不堪重負的局面始終無法擺脫[3]。
表一：20世紀90年代中期以來全國地方各級法院結案的增長（單位：萬件）
1996年1997年1998年1999年2000年2001年2002年2003年2004年
民事結案308.45324.22336.00351.73341.85367.12398.47453.44430.38
（資料來源：根據(jù)《最高人民法院人大工作報告》1996年至2004年相關數(shù)據(jù)整理）
與受案逐年增加對應的法官卻沒有得到應有增加。一方面因為工作壓力大，經(jīng)濟待遇低，不少年富力強的法官紛紛下海，離開法院；另一方面法院入口難度加大，眾多有志青年通過不了司法考試難以進入法院，通過考試的青年又因種種原因不愿進入法院，致使不少中基層法院法官人數(shù)不增反減，法官人數(shù)不足與審判數(shù)量增加的矛盾更加突出。以筆者所在的宜昌市法院系統(tǒng)為證。自《法官法》實施以來，先后有92名法官離開了法院，而同期進入法院的僅81名，呈負增長狀態(tài)。基層法院的法官為了保證案件得到及時解決，已經(jīng)無法保證一周40小時的工作限量，節(jié)假日加班加點是家常便飯。筆者所在的基層法院為了確保案件在法定時限內結案，自去年七月以來，就開始推行每周六個工作日制，并取消了工休假制度。超量的工作負荷，致使法官難以得到及時休息、療養(yǎng)，不少法官累倒在審判崗位上，甚至英年早逝[4]。
法院受案的劇增與司法資源的有限，帶來的必然是民事糾紛解決的遲延與案件的積壓。如果法官為了維持裁判的質量而精斟細酌，案件處理必然遲延，當事人只能得到“遲來的正義”；如果法官簡化訴訟程序，提高辦案速度，辦案質量必然下降，當事人只能得到“粗糙的正義”。[5]法院正承受著前所未有的壓力和考驗。
困境之二：調解、仲裁等機構多休閑，社會資源未得到有效利用。與法院門庭若市，受案逐年遞增形成鮮明對比的是：民調、仲裁等機構門可羅雀，機構閑置，甚至有些民間調解機制處于半癱瘓狀態(tài)。以被西方國家稱之為“東方一枝花”的人民調解為例[6]，自進入20世紀90年代以后，人民調解的作用出現(xiàn)了明顯的下降。無論是調解組織和調解糾紛的數(shù)量，還是調解所解決的糾紛與訴訟的比例，都呈下降趨勢(見表二)。據(jù)司法部人士介紹：調解與訴訟的比例在20世紀80年代約為10∶1；至2004年已降到1:1。[7]
表二：20世紀90年代以來調解的發(fā)展趨勢（單位：萬個/人/件）
（資料來源：根據(jù)《中國法律年鑒》1996年至2004年相關數(shù)據(jù)整理）
與人民調解相類似的仲裁組織，其資源也未得到充分利用。根據(jù)2004年的一項統(tǒng)計，《仲裁法》實施以來，全國各地仲裁委員會僅受案33600多件，其中受案最多的為2002年，160家仲裁委員會共受理經(jīng)濟類型案件8353件，與法院同期受案數(shù)相比，這實在微不足道。[8]仲裁的作用一直沒得到有效發(fā)揮。
困境之三：百姓多怨言，涉法信訪隊伍不斷膨脹。主要埋怨訴訟解決渠道太困難。“四五”普法期間，筆者曾在轄區(qū)進行了一次有關“打官司”的社會調查，先后向案件當事人、人大代表和信訪單位工作人員、行政機關、企事業(yè)單位的負責人等發(fā)放問卷調查表800份，回收560份。被調查人員中，認為“打官司”難的占65%，比較難的占17%，非常難的占10%，不難的僅占8%。中央有關部門在2005年也將“打官司難”與“看病難”、“上學難”列為社會三大問題。[9]打官司難，首先是法院門檻高立案難，既有立案證據(jù)上的因素，也有訴訟經(jīng)濟成本上的因素。二是訴訟程序嚴格、復雜，及時結案難。“打贏一場官司，累死一頭牛”是不少百姓的認識。三是案結事不了，執(zhí)行難。法院判決往往如一紙空文，被戲稱為“法律白條”，執(zhí)行難一直是困擾法院和社會的一大惡瘤，為此最高人民法院自2006年3月起在全國法院系統(tǒng)開展了聲勢浩大的集中清理執(zhí)行積案活動，目前活動尚在深入之中。
因為種種原因對法院訴訟渠道產生不滿，不少糾紛當事人走上了信訪道路，而且信訪規(guī)模呈上升之勢[10]，信訪形式由個訪、“靜訪”等和諧方式向群訪、纏訪、鬧訴等異常方式發(fā)展。面對日益嚴重的信訪局面，黨中央于自2004年起在全國范圍內開展了為期兩年的集中處理涉法信訪活動。僅2004年，最高人民法院全年共辦理來信來訪147655件人次，地方各級人民法院全年共辦理群眾來信來訪422萬件人次，數(shù)量令人震驚。
困境之四：糾紛解決的非規(guī)范渠道不斷滋生。由于法院客觀上力不從心，大量民事糾紛游離于法院之外。當大量糾紛未被民事糾紛解決機制及時容納和消除時，非規(guī)范的渠道隨之滋生。如私人討債公司、黑惡勢力收債，甚至公安也介入到民事糾紛中。這種民事糾紛的非規(guī)范渠道的解決以至畸形解決，使得人們怨聲載道，更使社會累積了更大的怨恨和不平，易釀成新的糾紛。糾紛導致社會危機四伏，如果不予消除，累積到一定程度，就會從社會各個層面噴涌而出，形成“管涌”，社會和諧從何處說起？
二、困境背后的透析：現(xiàn)行民事糾紛解決機制之偏離
上述困境的產生，是社會多種因素發(fā)展的結果，排除司法不公、司法不獨立等因素外，單從民事糾紛解決機制看，觀念、制度、實踐等層面與各類機制設立的初衷發(fā)生偏離是其主要原因。
（一）觀念偏離：“訴訟全能主義”的無限擴張
盡管通過訴訟機制解決糾紛并非人類社會最早的或唯一的解決方式，但隨著法治的發(fā)展，傳統(tǒng)非訴訟思想受到清算，媒體、法學界不斷向民眾灌輸訴訟萬能，訴訟全能主義已悄然形成。“運用法律武器維護自己的權益”成為一句時髦的口號。非訴訟的糾紛解決被視為法盲行為，作為法治的反面教材受到批判。訴訟全能主義無限擴張，導致現(xiàn)實生活中出現(xiàn)一種強調法律對社會生活進行全面干預的趨勢[11]。
從社會角度看，社會中各類糾紛，國家機關、社會團體以及新聞媒體往往都眾口一詞，呼吁通過司法程序解決，似乎一旦訴諸司法，矛盾自然得以解決，而對訴訟的可操作性以及運作成本則不作任何論證。甚至一些擔負糾紛解決職責的行政部門，對于民事糾紛也以用法律徹底解決為由，把糾紛推向了法院。如公安交警部門，自新的道路交通法實施后，對一般交通肇事案件，不再作行政調解工作，直接要求當事人向法院訴訟；勞動仲裁部門對勞動爭議，特別是對困難企業(yè)的勞動爭議案件，往往并不作仲裁，也直接推向法院受理。法院成為糾紛解決的第一道“防火墻”。
院角度看，在社會走向法治化過程中，法院的地位與作用得到迅速提高。法院一方面積極增編補員，改善法院設施和工作條件；另一方面則努力提高業(yè)績，擴張管轄范圍，以進一步提高法院的權威和社會地位。由于國家司法投入有限，這種提升多以擴大案源，增加收案數(shù)量和收取訴訟費來實現(xiàn)。這種作法是相當有害的，最高人民法院曾對此有過深刻反思[12]，但并沒有引起一些中基層法院的足夠重視。
當訴訟不是被作為糾紛解決的最終途徑，而是被普遍作為第一選擇之時，“訴訟爆炸”也就成為必然，其弊端也在人們的不情愿之中擴大化了，主要是訴訟遲延問題。訴訟遲延是訴訟激增的必然后果。案件潮水般涌入法院，而有限的司法資源的增加難以跟上案件數(shù)量的攀升，加上訴訟固有的局限，不可避免地導致訴訟與審判之間比例失調，積案如山。“遲來的正義非正義”。訴訟遲延不僅對法院是一個危機，而且對于要尋求公道的訴訟當事人來說，對法治來說都是一個危機[13]。
（二）立法偏離：非訴訟解決機制缺乏應有的權威
一個法規(guī)如果缺乏應有的權威，其施行必然是困難重重。現(xiàn)行的非訴訟解決機制就處于這樣的尷尬局面。基于國家對社會生活的全面干預理念，國家對非訴訟糾紛解決機制從立法政策上就予以了抑制。以民間調解為例，我國人民調解所達成的協(xié)議不具有強制執(zhí)行力，調解協(xié)議書常常得不到履行。[14]經(jīng)過辛辛苦苦的調解達成的協(xié)議得不到履行，欲實現(xiàn)權利只能重新訴諸法院，實際上要付出雙倍的成本。長此以往，人們自然對人民調解失去信心。至于仲裁，情況也不容樂觀。主要問題在于仲裁機構不享有執(zhí)行權和其他強制措施權，只能仰法院鼻息生存。而出于對自身利益的考慮，法院對仲裁機構向法院提交的保全申請以及當事人向法院提出的執(zhí)行仲裁裁決的申請持消極態(tài)度。一旦法院以不作為的形式對待仲裁，仲裁就失去生存的保障。[15]總之，非訴訟解決機制缺乏應有的權威是其致命傷。
此外，調解及其它非訴訟程序在程序設計、機構人員素質等方面，也存在諸多問題：非訴訟方式一般都未被作為必經(jīng)程序；當事人對非訴訟程序的功能、程序和優(yōu)點不夠了解，難以利用；國家和社會對非訴訟程序投入不夠等，都在很大程度上影響了其功能發(fā)揮。
（三）制度偏離：法院主導多元化糾紛解決機制的獎懲機制缺失
一項制度，應圍繞特定的目標來設計。法院審判運行方面的制度設計，應與法院在多元化糾紛解決機制的主導作用相匹配，要用制度激勵、引導法院朝著這個方向努力。但從現(xiàn)有一些中基層法院審判運行尤其是崗位考核指標看，法院審判業(yè)務考核指標主要集中在案件質量、效率考核方面。除案件調解率等少數(shù)指標外，沒有策應法院主導多元化糾紛解決機制這一重要職能轉化，規(guī)定相應的考核辦法和獎懲機制。如法院指導人民調解開展工作，既是《人民法院組織法》賦予法院的一項重要職責，也是法院參與多元化糾紛解決機制的一項重要內容。但這項職能具體落實到法院崗位目標考核上，往往只是一般性倡導，缺乏硬性要求，缺乏獎懲措施。制度設計的缺失，必然引起政策導向上的迷惘。法院是否指導、如何指導以及指導成效如何，從基層法院的崗位考核的角度看，并無顯得重要。相反，當庭宣判率等考評指標的設立，體現(xiàn)了追求當庭宣判率最大化的政策導向，與法院強調注重矛盾調處的司法傳統(tǒng)以及社會對法院的實際需求形成制度與現(xiàn)實的沖突，在很大程度上制約了法院參與多元化糾紛解決機制的職能發(fā)揮。
（四）實踐偏離：法院對純審判事務之外的事務關注不夠
多元化糾紛解決機制應是一個主體聯(lián)系緊密、功能互補、程序銜接的運作體系。在這個體系中，法院通過功能的銜接與整合，對非訴糾紛解決主體予以必要的指導與監(jiān)督，實現(xiàn)引導中的指導和支持中的監(jiān)督。但由于觀念和制度上的偏離，反映到實踐層面上，法院表現(xiàn)出諸多與多元化糾紛解決機制不相適應的地方。
一是與非訴訟糾紛解決主體聯(lián)絡不暢、范圍不廣。與基層民調、行政機關等非訴糾紛解決主體缺乏正常的聯(lián)系溝通渠道，工作聯(lián)系的緊密程度往往取決于彼此間熟悉程度。彼此雙方熟悉的多聯(lián)系，彼此不熟的少聯(lián)系或不聯(lián)系。即使有聯(lián)系，也多局限于個案的接觸上，關系凸現(xiàn)明顯的非正式性和不規(guī)范性。
二是把審案斷案作為法院的唯一職責，對非訴糾紛的處理參與不夠或被動參與。少數(shù)法院不顧及基層實際需求，片面理解法院職能，對訴訟案件之外的糾紛表現(xiàn)出不關心的態(tài)度，這與基層組織在調處矛盾中急需法院指導、幫助、配合的現(xiàn)狀形成強烈的反差。
三是聯(lián)動非訴訟糾紛解決主體解決糾紛的能力不強。在糾紛解決過程中，習慣于單面作戰(zhàn)，不善于借助訴外力量開展訴訟調解。特別是在面對重大矛盾糾紛、單獨調解很難奏效的情況下，法院組織、協(xié)調、主持多個糾紛解決主體共同調處矛盾的意識不強，措施不力，多元機制的主導地位難以體現(xiàn)。[16]
三、修正中的探索：多元化解決機制建立之必然
從糾紛解決機制面臨的困境及存在的種種弊端，不難推導出現(xiàn)行民事解決機制已無法滿足社會發(fā)展的需要，亟待修正，重構我國多元化糾紛解決機制勢在必行。
（一）時代背景：多元化社會的渴求
我國目前正處在一個有史以來最為多元化的狀態(tài)之中，社會中各種利益和需求的多元性，糾紛主體的多元化，以及社會價值的多元化，都需要多元化糾紛解決機制。
首先，各種利益和需求的多元化。伴隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，我國社會結構發(fā)生重大變化，逐漸形成了多元化的社會階層與社會利益。利益本身是多元化的，應對多元化的利益沖突時，理應有一個多元化的思路，不僅要制定相對公正的法律，也需要在糾紛解決時兼顧不同群體的特殊利益，更好地進行協(xié)調，而不是簡單地作出非此即彼的判斷，應建立一種具有包容性和靈活性的糾紛解決機制。
其次，糾紛主體的多元化。毋庸置疑，現(xiàn)實生活中的糾紛主體是多元化的。糾紛不僅發(fā)生在公民之間，而且發(fā)生在公民與法人、非法人團體和組織及其相互之間。糾紛主體由于特定的身份和關系不同，在解決糾紛中的側重點和適宜的方式也必然不同。一般而言，當事人之間的關系越近，往往越不適合用對抗性的訴訟方式。如婚姻家庭糾紛更需要注重情理的調解，人民調解往往更能發(fā)揮積極作用。而一些環(huán)境污染、消費者侵害、醫(yī)療糾紛產品等現(xiàn)代型民事糾紛的解決，往往須借助于有關方面的專家介入才能解決。隨著人類社會的發(fā)展，根據(jù)糾紛的類型來設定專門的糾紛解決方式的情況越來越普遍，獨立的、專門的糾紛解決程序將越來越多。[17]
第三，社會價值的多元化。即使在近現(xiàn)代國家，當司法和訴訟已成為社會公認的最具權威性的解紛方式之后，其他糾紛解決方式也并未因此失去存在的價值。因為多元化的糾紛解決方式可以滿足不同主體的不同價值需求，作出自己偏愛的選擇。而且，民事糾紛作為一種私法性質的糾紛，在解決機制上應體現(xiàn)出尊重沖突主體意思自治的原則，即當事人可以根據(jù)利益權衡選擇不同的處理機制，只要這種選擇不損害社會利益和他人利益，就應當允許采用。因此，從社會價值角度講，建立多元化的解決機制，讓當事人選擇以不同的方式解決糾紛，會讓糾紛得到合理、有效的解決，從而給社會帶來和諧[18]。
（二）補偏救弊：克服訴訟方式固有局限性的必由之路
毫無疑問，通過訴訟方式解決民事糾紛存在著一些弊端，存在著系列矛盾。如法律規(guī)則與傳統(tǒng)、道德、習慣和情理等社會規(guī)范的矛盾，程序公正與實體公正的矛盾，法律真實與客觀真實的矛盾，公平與效益的矛盾，程序設計中高度專門化與當事人參與的常識化要求的矛盾，規(guī)則的確定性和程序的僵化與解決特殊個案所需靈活性的矛盾，事件涉及的簡單權利義務關系與糾紛背后的復雜社會關系之間的矛盾等等。這些矛盾的存在，在很大程度上限制了訴訟作為糾紛解決手段的功能和效果。特別是通過訴訟方式解決糾紛具有明顯的不徹底性，難以達到案結事了的和諧狀態(tài)。因為一紙要么全有要么全無的判決，不僅往往與當事人的愿望和期待相距甚遠，而且往往也徹底摧毀了糾紛主體之間維系彼此關系和互諒互讓的美德。在這種情況下，不僅糾紛不能得到徹底解決，有時還會加劇當事人之間的摩擦和不和，從而在新的層面和范圍上又釀成新的或潛在的糾紛。俗語“一場官司十年仇”形象地表明了訴訟解決糾紛的這種不徹底性。克服訴訟方式解決民事糾紛的局限性，必須走多元化解決機制之路。
（三）域外經(jīng)驗借鑒：ADR機制優(yōu)點的凸現(xiàn)
當我們?yōu)楝F(xiàn)行民事糾紛解決感到困難重重之時，放眼世界，就會發(fā)現(xiàn)法院外的ADR利用和發(fā)展，已經(jīng)成為一種方興未艾的時代潮流，成為當代社會中與民事訴訟制度并行不悖、相互補充的重要社會機制。目前各國ADR形式多樣，依據(jù)解決主體不同的分類標準，可分為五種：一是法院附設ADR，這是一種雖然以法院為主持機構、但與訴訟程序截然不同的訴訟外糾紛解決制度，其調解程序不適用民事訴訟法，一般另由特別的程序法加以規(guī)定。二是國家的行政機關或類似行政機關所設的糾紛解決機構，如消費者協(xié)會、勞動仲裁機構等。三是作為民間團體或組織的ADR機構，其中既包括民間成立的糾紛解決機構，也包括由政府或司法機關組織的民間糾紛解決。四是由律師主持的專業(yè)咨詢或法律援助性質的ADR機構，在性質上與民間團體或組織的ADR相近。五是國際組織所設的糾紛解決機構，如WTO（世界貿易組織）根據(jù)其協(xié)定附屬文件《關于糾紛解決的規(guī)則和程序的協(xié)定》，建立了糾紛處理機關[19]。
盡管世界各國的ADR形式各異，但與訴訟方式比較起來，ADR具有以下共同特點:一是當事人具有高度的自主性。當事人在是否選擇方法解決爭議，選擇什么樣的解決爭議的程序規(guī)則都取決于當事人的合意。二是程序快捷，費用低廉。ADR解決機制充分尊重當事人在糾紛解決中的自主性,使得解決糾紛的程序通常比較靈活、快捷，費用比較低廉。三是非對抗性和非公開性。ADR是以妥協(xié)而非對抗的方式來解決糾紛的，和訴訟程序中的那種針鋒相對的對抗方式比較起來，更有利于維護雙方之間的經(jīng)貿交往和人際關系。另外，程序都是非公開的，使得大量涉及當事人隱私和商業(yè)技術秘密的民事糾紛能在不透露給外人的情況下秘密解決。四是結果的非強制性。由于方式是由當事人合意決定，沒有公共權力的參與或公共權力對爭議解決過程影響程度不深,結果通常不具有強制性，因此當機制不能有效解決爭議時，最終仍要通過訴訟解決。但實際上,由于程序完全是在雙方當事人友好協(xié)商、互諒互讓的基礎上達成的,故一般多易于得到雙方當事人的承認和自覺執(zhí)行。[20]
由于ADR具有這樣一些優(yōu)點，因此ADR自上世紀60年代在美國確立以來，在世界各地得到了迅速推廣與運用，顯示了旺盛的生命力，預示著它遠大的前途。有數(shù)據(jù)表明，現(xiàn)在美國95%的民事案件經(jīng)過和解和在法院內附設的強制仲裁或調解等代替訴訟解決糾紛程序中得到解決，只有不到5%的案件進入法庭審理階段。[21]在英國，勞動爭議方面的專業(yè)ADR歷史悠久。專業(yè)的咨詢調解仲裁機構(ACAS)已成為解決勞動糾紛的主要手段。在日本，近代開發(fā)利用ADR較早，制度較完備，特點是傳統(tǒng)調停與現(xiàn)代ADR并存，相得益彰，在法制現(xiàn)代化進程中發(fā)揮了重大作用。即使曾經(jīng)對發(fā)展ADR持消極態(tài)度的德國，近年來也大力發(fā)展ADR，建立起形式各樣頗式特色的ADR體系，希望以此來緩解訴訟壓力，節(jié)約資源[22]。總之，盡管各國社會環(huán)境、文化背景、實踐動機迥異，但ADR已成為世界性的潮流是不容置疑的。面對這一全球范圍內的共同的潮流和趨勢，我們又怎能無動于衷?
（四）現(xiàn)實基礎：重構多元化機制的優(yōu)勢重重
建立多元化糾紛解決機制，不僅是時展之所需，而且符合中華民族的文化傳統(tǒng)，我國獨特的歷史文化傳統(tǒng)對重構多元化解決機制非常有利。中國歷史上很早就發(fā)展了各種非訴訟的糾紛解決機制。這些傳統(tǒng)的非訴訟解決方式的共同理論基礎就是儒家的“和為貴”的思想和“息訟”的文化傳統(tǒng)[23]。在新民主主義革命和社會主義建設中，我國將民事糾紛定性為人民內部矛盾。對其調整的方式主要為民間性的人民調解、仲裁等和訴訟程序中的法院調解。雖然隨著法治化進程的推進，人民調解制度的功能有所下降,但它是一種法律確認其合法性，制度和規(guī)章比較完善，具有全國人員配置的非訴訟糾紛解決方式。以它為基礎，結合世界各種ADR程序的優(yōu)點和長處，能對我國目前的非訴訟糾紛解決方式進行改善和制度創(chuàng)新。2004年，黨的十六屆四中全會首次提出了構建社會主義和諧社會的歷史命題。[24]和諧命題的提出，必將對多元化糾紛解決機制的重構產生深遠影響。
重構多元化解決機制除了“和為貴”、“和諧”等理念支撐外，當前我國的糾紛解決機制也出現(xiàn)了一些新的動向，令人鼓舞。法院在注重審判方式改革的同時，重新開始重視調解、提倡和解，并正在加強與民間ADR程序的銜接，人民調解協(xié)議的效力得到了認可[25]。與此同時，我國有關部門和機構正在積極重構現(xiàn)有的ADR機制，司法部制定了《人民調解工作若干規(guī)定》，人民調解等傳統(tǒng)ADR也開始煥發(fā)出生機。[26]此外，許多地方也在重構多元化糾紛解決機制方面進行了一些嘗試和探索，如廈門市人大常委會2005年10月26日以地方立法形式率先在全國制定了《關于完善多元化糾紛解決機制的決定》，在全國產生積極影響。
四、期待中的回位：多元化解決機制之重構
（一）更新理念，摒棄“訴訟全能主義”，樹立多元化解決糾紛的觀念。給民眾提供多元化的機制、讓當事人自由選擇糾紛解決途徑，是法治國家和政府理應盡到的職責，不能僅僅強調國家權力及其一元化和司法的壟斷。可以說，多元化理念應該是建構多元化糾紛解決機制的最重要的價值觀，它不僅要正面支持糾紛解決方式存在的合理性和價值，而且也要主張在現(xiàn)代社會擴大自治和自律的空間，以克服法治的局限性。[27]當然，在摒棄“訴訟全能主義”，樹立多元化解決糾紛的觀念過程中，要正確處理宣揚ADR技術與弘揚法治關系，做到兩者不可偏廢；也要在認識訴訟解決機制弊端的同時，注意認識ADR并非一種完美無缺的機制，其缺點同樣要引起重視。
（二）正確把握法院主導地位，實現(xiàn)多元解紛機制的有機統(tǒng)一。法院的主要功能就是定分止爭，在推進我國法治化進程中，其主導地位無疑不容否定。但必須正確把握，必須建立以訴訟解決糾紛機制為主導，以非訴訟解決糾紛機制為補充并有機統(tǒng)一的多元化機制。
1、建立、健全法院主導多元化糾紛解決機制的獎懲機制，實現(xiàn)單一解決糾紛局面的轉變。要對現(xiàn)行的法院崗位目標量化責任制予以修改完善，要將指導人民調解開展工作、配合司法行政部門培訓人民調解員工作、訴前糾紛調解工作、民調協(xié)議確認執(zhí)行工作等等，作為法官的明確職責，實行量化考核，與法官的獎懲掛鉤。通過制度的設計，促成人民法院積極主導、融入多元化糾紛解決機制之中，實現(xiàn)整體聯(lián)動，功能互補。
2、在訴訟中凸現(xiàn)糾紛解決的協(xié)商性。強調溝通、對話、協(xié)調和合作，是多元化糾紛解決機制的重要特征。因此，法院在訴訟過程中，要堅持“自愿、合法”原則，充分尊重當事人的處分權，促成當事人選擇符合各自利益和價值判斷的和解、調解等協(xié)商性方式解決糾紛，實現(xiàn)案結事了。具體操作中，應注意把握好以下兩個問題：
一是正確適用“事清責明”原則。“查明事實、分清責任”，一直是訴訟調解予以遵循的一項重要原則。但在具體個案中,當事人為了達成和解和調解目的，往往對爭議事實作出讓步，這就決定了調解案件事實與判決案件事實和客觀真實的差距。因此，要從利于糾紛解決的角度出發(fā)，科學理解“事清責明”。如果雙方當事人基于協(xié)商解決的考慮，對某些事實、責任互不追究，并達成了調解協(xié)議，只要不侵犯國家利益、社會利益和他人利益，法院就應允許和認可，不必過分拘泥于這一原則。這完全符合民事訴訟“不告不理”和私權自治的原則，也符合當事人的訴訟目的和價值取向。
二是借助訴外力量引導當事人走向對話。基于多元化糾紛解決機制中的主導地位，法院在實際矛盾調處中，應主動與人民調解、行政仲裁等非訴糾紛解決機制對接，吸納訴訟外力量參與訴訟案件的調處，促成訴訟雙方從對抗走向對話。而且實踐證明，在訴訟中引入多元化的價值理念和多元化的解決方式，將使訴訟解決方式更具活力。
3、積極引導非訴糾紛解決機制。首先，要加強對非訴糾紛解決主體的支持和指導。在指導工作中，除開展專題培訓、典型案例分析、個案法律指導等傳統(tǒng)業(yè)務培訓活動外，更應在訴訟程序中鍛煉訴外糾紛解決人員的實戰(zhàn)能力。如邀請訴外糾紛解決人員參與案件庭審前或訴訟活動中的一些輔助性工作，增強其對辦案程序的感性認識；聘任一些公道正派、有經(jīng)驗的人員為人民陪審員，參與法院審判工作，增強其實體處理的理性認識，都是司法實踐中比較好的作法。
其次，要加強與非訴糾紛解決主體的銜接和互動。實現(xiàn)主體間的銜接和互動，除前文涉及的支持指導外，還應作好以下工作：一是推行訴前糾紛調解機制。充分利用法院現(xiàn)有人、財、物資源，聯(lián)合非訴糾紛解決主體對一些簡易民事糾紛進行訴前調解，開展“非訴訟的糾紛解決”，實現(xiàn)來訪當事人與法院及其它非訴糾紛解決主體的有效對接。二是以法院立案為關口，實現(xiàn)立案環(huán)節(jié)的過濾和分流。根據(jù)糾紛的類型和特征，充分履行釋明告知義務，為當事人提供最佳的糾紛解決建議，使得公民面對糾紛的解決有更理性和充分的選擇，避免當事人因不當訴訟遭受損失。三是要開展好協(xié)議司法確認工作。主要是在審理涉及人民調解協(xié)議的案件時，要從依法保護糾紛雙方合法權利出發(fā)，在不違反法律法規(guī)禁止性規(guī)定的前提下，盡可能地確認調解協(xié)議的效力，并及時與非訴糾紛解決主體溝通和反饋案件處理結果，尤其是對調解協(xié)議被判決變更、撤銷或者確認無效的，要以適當?shù)姆绞綄⒉门薪Y果告知民調組織，幫助其提高業(yè)務水平，改進工作。
（三）完善法規(guī)，樹立各類非訴訟解決機制的應有權威。一是重構法院調解制度。建議借鑒國外法院附設ADR制度（如美國的法院ADR制度），建立一套以法院為主持機構，但與訴訟程序截然不同的訴訟外糾紛解決制度，設立特別的糾紛調解程序。二是推動人民調解制度復興。除前文所論及的依法確認調解協(xié)議的效力，實現(xiàn)訴訟與人民調解協(xié)調、銜接外，還要按照《人民調解委員會組織條例》的規(guī)定，建立、健全人民調解機構，落實編制、經(jīng)費，建立一支高素質的人民調解隊伍。同時，積極培養(yǎng)新型民間調解機構，加強其調解能力。三是進一步強化仲裁在民事糾紛解決機構中的作用，特別是法院應加強對仲裁的支持。在仲裁裁決司法審查的具體操作中，嚴格按照法律規(guī)定以程序審查為主，審查內容和范圍除違反公共利益這一點由法院主動認定外，必須是當事人向法院主動提出申請，否則法院不應主動對仲裁裁決實行司法審查。四是完善行政機關在民事糾紛解決中地位和作用。隨著國家的現(xiàn)代化，行政機關已經(jīng)從“全能”政府向“有限”政府轉變，但這并不意味著行政完全從民事糾紛中抽身出來，行政機關完全可以在依法行政的基礎上，調解相關的糾紛（如交通事故調解、治安案件調解），使行政參與民事糾紛解決作為一種補充方式。
五、結束語
訴訟與非訴訟糾紛解決方式唇齒相依。非訴訟糾紛解決方式以強大的司法權威為后盾，法院一旦失守，非訴訟糾紛解決方式就無依無靠。非訴訟糾紛解決方式則可為法院減輕大量的案件負擔，使法院集中精力解決主要矛盾，提高裁判的品質。如果非糾紛解決方式失靈，出現(xiàn)“一口唾沫找到兩級法院，一堆垃圾打了兩年官司”，法院勢將淹沒于訴訟的海洋。[28]我們期待一個包含訴訟與非訴訟解決方式得到有機統(tǒng)一的多元化的糾紛解決機制，越來越得到重視和完善。只有這樣，和諧社會才不是遙遠目標。
注釋：
[1]參見何兵：《在何處為權利而斗爭》，載《北大法律信息網(wǎng)》，下載時間2006年5月17日。
[2]AlternativeDisputeResolution(ADR)概念起源于美國，最初是指20世紀逐步發(fā)展起來的各種訴訟外糾紛解決方式，現(xiàn)已引申對世界和國普遍存在著的、民事訴訟制度以外的非訴訟糾紛解決程序或機制的總稱。這一概念既可以根據(jù)字面意義譯為“替代性”糾紛解決方式，亦可根據(jù)其實質意義譯為“非訴訟糾紛解決程序”。參見范愉：《非訴訟糾紛解決機制研究》，中國人民大學出版社2000年版，第四章。
[3]據(jù)中國法院網(wǎng)，全國收案最多的基層法院北京市朝陽區(qū)法院2005年創(chuàng)下收案4.6萬件的記錄后,今年元至4月,又受理了案件(含舊存)21747件，同比提前25天達到2萬件立案大廳排起長隊的場景屢見不鮮。專家驚嘆中國已進入訴訟爆炸時代。北京市法院十年來一線法官的年均審判案件由1995年的31件上升到1995年的167年件，審判案件數(shù)量激增，已成為制約司法工作發(fā)展的瓶頸。參見《北京朝陽法院遭訴訟爆炸專家呼吁多元解決糾紛》，載中國法院網(wǎng)，下載時間2006年4月25日。
[4]據(jù)新華社報道，在法官人數(shù)不到九十人的湖南省平江縣人民法院，上個世紀九十年代以來，在短短的十余年中，先后有6名法官過早地離開了人世，他們之中年齡最大的53歲，最小的才30歲。引自“法制網(wǎng)”(下載日期：2006年6月22日)。
[5]參見：唐瑩瑩《“一元錢訴訟”與糾紛解決機制》，載《法律適用》2004年第2期。
[6]據(jù)有關部門統(tǒng)計，80年代，全國人民調解組織平均每年調解各類糾紛600多萬件，防止自殺案件3萬多起，涉及4萬余人；防止刑事案件6萬多起，涉及14萬余人。為化解社會矛，減少訴訟案件，維護社會秩序，發(fā)揮了重大作用。引自2000年9月24日法制日報第四版。
[7]參見沈恒斌主編：《多元化糾紛解決機制原理與務實》，廈門大學出版社2005年第一版，第11頁。
[8]參見張斌主編：《仲裁法新論》，廈門大學出版社2004年版，第482頁。
[9]對此，筆者不加評價這種認識是否準確，但至少表明了這一問題的嚴重性。
[10]據(jù)最高人民法院相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計：1978年到1982年，全國法院處理民事申訴來信39800件，接待民事申訴來訪43900人次，兩者相加共83700件（人）次。1998年至2004年，全國法院共接待處理群眾來信來訪4224萬件（人）次，增加了500倍。
[11]參見沈恒斌主編：《多元化糾紛解決機制原理與務實》，廈門大學出版社2005年第一版，第395頁。
[12]早在2002年最高人民法院原副院長劉家琛就曾嚴肅指出：“近幾年來，在法院內部也出現(xiàn)了包攬一切矛盾糾紛、解決一切社會問題的傾向。似乎通過訴訟可以解決一切社會矛盾、一切社會紛爭，可以包打天下。一些法院因為自身經(jīng)濟利益的驅動，而愿意主動擴大案源，以多收案、多辦案為榮；一些地方的相關部門為了推卸責任，也把大量應當由其相關部門解決的糾紛也推到了法院。但由于體制等諸多因素的原因，法院事實上又不可能解決所有社會問題。這樣造成的結果是，少數(shù)案件審判質量不高,法院不堪重負，又不可避免地成為社會關注的焦點，司法應有的權威也受到損害”。參見范愉主編：《ADR原理與務實》，廈門大學出版社2002年第一版，第4頁。
[13]參見葉自強：《民事訴訟遲延問題探討》，載于《法律科學》1995年第6期。
[14]《民事訴訟法》第16條規(guī)定：人民調解委員會依照法律規(guī)定，根據(jù)自愿原則進行調解。當事人對調解達成的協(xié)議應當履行；不愿調解、調解不成或者反悔的，可以向人民法院起訴。這一規(guī)定明確肯定了調解協(xié)議可以反悔，把解決糾紛的最后權力收歸法院。
[15]參見沈恒斌主編：《多元化糾紛解決機制原理與務實》，廈門大學出版社2005年第一版，第399頁。
[16]參見沙長河：《人民法庭在多元化糾紛解決機制中的價值及其實現(xiàn)》，載于《中國法院網(wǎng)》下載時間2006年5月18日。
[17]參見中共廈門市委機關報新聞中心城市雜志商業(yè)導刊專副刊：《多元化糾紛解決機制與和諧社會的構建》中共廈門市委機關報新聞中心城市雜志商業(yè)導刊專副刊，下載于2006年5月26日。
[18]參見沈恒斌主編：《多元化糾紛解決機制原理與務實》，廈門大學出版社2005年第一版，第401頁。
[19]參見范愉：《淺談當代非訴訟糾紛解決機制的發(fā)展及其趨勢》，下載于艾希法律博客網(wǎng)站
[20]參見：余妙宏《淺析和諧社會及替代性解決機制在我國的重構》，載于云南大學學報法學版，2005年第6期。
[21]參見章武生等著：《司法現(xiàn)代化與民事訴訟制度的建構》，法律出版社，2000年版，第520頁。
[22]參見范愉著：《非訴訟糾紛解決機制研究》，中國人民大學出版社，2000年6月版，第250-252頁。
[23]中國古代各朝的法令大多規(guī)定：婚姻田土、繼承分家等民事糾紛要由城鄉(xiāng)的閭老、里正等先調解解決，任何糾紛都不得繞過民間調解而直接告官。這是“和為貴”的無訟思想的典型體現(xiàn)。
[24]我們所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。參見：《深刻認識構建和諧社會的重大意義》，載《人民日報》2005年2月20日第一版。
[25]2002年9月16日，最高人民法院公布了《關于審理涉及人民調解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》，正式承認“經(jīng)人民調解委員會調解達成協(xié)議的、有民事權利義務內容，并由雙方當事人簽字或者蓋章的調解協(xié)議，具有民事合同性質”。
[26]參見范愉主編：《ADR原理與務實》，廈門大學出版社2002年第一版，第5頁。
[27]參見范愉主編：《非訴訟糾紛解決機制研究》，中國政法大學出版社2000年第一版，第639頁。
[28]參見何兵：《在何處為權利而斗爭》，載《北大法律信息網(wǎng)》，下載時間2006年5月17日。
