土地征用論文：鄉(xiāng)村土地征管法律策略探析

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本文作者：許芝萍作者單位：天津市政法管理干部學(xué)院

走節(jié)約集約化用地道路，加強土地整理，合理利用土地

首先，科學(xué)制定土地利用規(guī)劃，加強土地整理。土地利用規(guī)劃是對一定區(qū)域未來利用土地超前性的計劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源分配和合理組織土地利用的綜合技術(shù)經(jīng)濟措施［6］。土地整理是在土地生態(tài)環(huán)境容許的限度內(nèi)增加可利用土地，緩解土地供需失衡，實現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益的統(tǒng)一和土地永續(xù)利用的有效途徑。實踐證明，土地整理是保證土地規(guī)模經(jīng)營、可持續(xù)利用的必由之路。國際上許多發(fā)達國家都經(jīng)歷了這一過程，目前還在不同程度的延續(xù)。只是由于各國的國情不同，其發(fā)展模式有所差異。鑒于此，地方政府在征地中應(yīng)切實遵循“用途合理”、“土地用途管制”的指導(dǎo)思想，對土地合理開發(fā)利用使稀缺的土地資源利用率實現(xiàn)最大化。通過土地利用規(guī)劃和土地整理，復(fù)耕還田，確保耕地不減少，實現(xiàn)土地使用集約化。其次，限制人們對土地的過度占有，促進對土地的節(jié)約集約使用。人多地少是我國的基本國情，保護土地更是關(guān)乎中華民族生存與發(fā)展，關(guān)系廣大人民群眾根本利益的大事。改變傳統(tǒng)用地觀念讓土地利用由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變、由大手大腳用地向厲行節(jié)約用地轉(zhuǎn)變、由寬松優(yōu)惠供地向從嚴從緊供地轉(zhuǎn)變、由約束性不強的管理向依法嚴格管理轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變“高樓大廈就是城鎮(zhèn)化”的認識誤區(qū)。最后，借鑒國外經(jīng)驗通過法律不斷規(guī)范人們在土地取得、保有、使用等方面的行為，汲取一些發(fā)達國家在工業(yè)化、城市化過程中的非理性擴張對自然資源，特別是對土地資源所造成的浪費與破壞的教訓(xùn)，通過合理規(guī)劃，在有限的土地上實現(xiàn)生態(tài)、建設(shè)、居住用地的合理安排和集約利用。提高節(jié)約集約用地水平，使現(xiàn)有的土地資源得到充分合理的利用，發(fā)揮土地的最大潛能。

設(shè)立有效的救濟途徑制約政府行政征收權(quán)

“沒有救濟就沒有權(quán)利”，救濟程序的嚴謹和完備，是權(quán)利實現(xiàn)的主要保障。我國現(xiàn)行法律對被征地農(nóng)民的救濟程序還有很大缺陷，這顯然不利于對弱勢群體的保護。由于救濟程序的缺失，很多失地農(nóng)民無奈走上上訪、信訪之路，這無疑就違背了土地征用目的的初衷。應(yīng)當為失地農(nóng)民設(shè)立并完善行政救濟程序、司法救濟程序，設(shè)立并完善公益訴訟制度。有效的救濟是制約行政權(quán)的最后防線，在政府行使行政征收權(quán)與農(nóng)民私權(quán)發(fā)生爭議時，需要行之有效的救濟途徑來解決糾紛。實踐證明，行之有效的救濟是建立土地征收糾紛的司法救濟機制，司法救濟通常由司法訴訟作出終局裁決，即人民法院接受農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或其成員的訴訟請求，依法定的審判職權(quán)和訴訟程序，審查土地征收行政行為的合法性，裁判土地征收行政爭議，糾正土地征收行政違法，監(jiān)督相關(guān)行政主體依法行使農(nóng)村土地征收權(quán)，實現(xiàn)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員合法土地權(quán)益的司法保護和救濟。目前，我國土地征用只在安置補償部分才涉及對被征用人的救濟，而且一般都是先有行政機關(guān)裁決，對行政裁決不服再申請行政復(fù)議或是提起行政訴訟。土地征用過程中的其它環(huán)節(jié)如:行政規(guī)劃、征用決定等重要行政行為并沒有相應(yīng)的監(jiān)督和救濟方式，這無疑是不完整的也是不徹底的。因而建立完整的救濟途徑能夠監(jiān)督和制約政府的行政征收權(quán)，防止征地過程中對農(nóng)民合法權(quán)益的侵害。

完善農(nóng)村土地征用程序，保障農(nóng)民在民主決策中的權(quán)利

在征地過程中，農(nóng)民應(yīng)該擁有參與及決策的民主權(quán)利，這一方面體現(xiàn)了憲法賦予公民享有的平等參與全國性和地方性事務(wù)的管理和決策的權(quán)利，另一方面體現(xiàn)了基層民主政治運行過程中的一系列自治性的民主政治權(quán)利。農(nóng)村土地征用涉及到千家萬戶農(nóng)民的利益，因此完善農(nóng)村土地征用程序，保障農(nóng)民在民主決策中的權(quán)利就顯得十分必要。實踐中政府應(yīng)從三個方面完善農(nóng)村土地征用程序:一是加強對農(nóng)村土地征用的審批程序和審批檢查力度，從源頭上抓好城市建設(shè)規(guī)劃審批，劃定永久性農(nóng)田保護區(qū)，全面落實占補平衡要求，尤其是要加強對所謂“公共利益”的審核，嚴格監(jiān)管土地征用過程中出現(xiàn)的濫用行政權(quán)力的問題;二是增加農(nóng)村土地征用的聽證程序，弱化政府的行政職能和主導(dǎo)作用，應(yīng)當考慮設(shè)計專門針對征地目的正當性和必要性的聽證程序，設(shè)計制定補償方案的聽證程序，充分聽取和考慮被征地人的意愿。聽證的具體步驟可以參照《行政訴訟法》規(guī)定的聽證程序舉行，邀請與征地行為本身沒有利害關(guān)系的第三方主持，被征用的主體可以就涉及內(nèi)容提出自己的意見，雙方充分予以交流。若征地主體不能舉證證明其征地目的的正當性或者舉證不充分，征地不應(yīng)得到批準。征地主體不能證明補償方案的可行性，土地征用程序就不能啟動;三是加強農(nóng)村土地征用的民主性，充分尊重土地所有權(quán)人和使用權(quán)人意愿，強化其參與作用。作為集體土地的所有權(quán)人和使用人，農(nóng)民對土地征用這一對其自身有巨大影響的事項的意見應(yīng)被尊重和考慮。同時，建立信息公開制度及時公開土地信息，向社會公開土地征收的有關(guān)情況，公布對土地征收有影響的決策信息、補償?shù)姆秶藴屎蜁r間等資料，讓農(nóng)民知情。然后，讓農(nóng)民可以有效地參與決策、改變失地農(nóng)民“被告知”的角色，這樣就可以提高征用土地的透明度，防止在征用土地過程中的暗箱操作，被征土地的農(nóng)民才能理解征地行為，積極配合政府的征地活動，使我國逐步實現(xiàn)土地征用的民主化和公正性。

健全和完善農(nóng)村土地征用的補償制度，充分保障失地農(nóng)民的利益

農(nóng)村土地征用補償制度的建立，是保障失地農(nóng)民利益的關(guān)鍵所在，也是避免雙方矛盾沖突的有效措施。我國《物權(quán)法》第42條規(guī)定:“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。征收集體所有的土地，應(yīng)當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。”《物權(quán)法》規(guī)定的“足額支付”土地補償費等，體現(xiàn)了“完全補償”的原則①。實踐中真正落實“足額支付”征地補償，應(yīng)該從幾個方面著手:提高補償標準。現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定的按照被征收土地的原用途給予補償，這種補償標準過低、缺乏科學(xué)性，而且根據(jù)級差地租的理論，不僅沒有包含土地增值部分，而且連被征收土地的市場價格都沒有體現(xiàn)［7］，在當今市場經(jīng)濟條件下，只有以土地的市場價格來確定補償?shù)臉藴什泡^為合理，才能讓農(nóng)民支持土地的征用，甚至在土地征用的過程中政府應(yīng)該讓利于民，適當提高征地補償標準，尤其是公路、鐵路等一般性建設(shè)項目，不能隨意以國家重點建設(shè)名義壓低征地價格，侵害農(nóng)民利益。第二，合理地給予安置。應(yīng)該在給予金錢補償?shù)耐瑫r，對他們今后的生活給予安置。建立失地農(nóng)民的社會保障機制是解決失地農(nóng)民今后生活的根本途徑［8］，具體做法是將征地農(nóng)民納入養(yǎng)老保險體系，這里大致有兩種情況:對完全征地的農(nóng)民，應(yīng)及時進行農(nóng)轉(zhuǎn)居，然后加入城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險體系，進“社保”;對部分征地的農(nóng)民，應(yīng)及時加入農(nóng)村養(yǎng)老保險體系，進“農(nóng)保”。第三，擴大補償?shù)姆秶Ｍ恋卣饔冒仓醚a償辦法應(yīng)根據(jù)區(qū)域的地理狀況、經(jīng)濟發(fā)展水平、人均耕地面積、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值等確定片區(qū)綜合價，執(zhí)行同地同價原則，并以承包期30年為一周期，實行分年支付土地補償費，前三年的土地補償費一次性兌現(xiàn)，剩余27年的安置補償費按年支付，每年應(yīng)該按一定比例增長，補償標準根據(jù)物價指數(shù)的變化，每三年調(diào)整一次。這一做法可以解決農(nóng)民拿到一次性補償費后，“坐吃山空”的后患，保障他們老有所依。

完善有關(guān)土地征用的立法

從完善立法角度說，應(yīng)當考慮制定專門的《土地征用法》，以便對土地征用目的的具體流程和審核程序做出法律層面的規(guī)范。同時，筆者認為應(yīng)在借鑒各國立法例的基礎(chǔ)上，制定《土地利用規(guī)劃法》，確立土地利用規(guī)劃法的龍頭法地位，樹立土地利用規(guī)劃的權(quán)威性，厘清土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的關(guān)系，重申土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效制約關(guān)系，以城鄉(xiāng)規(guī)劃服從土地利用規(guī)劃為前提協(xié)調(diào)兩種規(guī)劃的關(guān)系。在完善相關(guān)土地法律法規(guī)的同時，還應(yīng)對土地征用的具體操作流程予以詳盡規(guī)定，并貫穿于土地征用的整個過程，從用地申請、征地前公告、征地聽證，到征地批準后公告、征地公告登記、進入和實際占有土地、征地補償?shù)脑瓌t和標準、征地糾紛的處理等各個方面和環(huán)節(jié)，用法律明確詳盡的條文做出強有力的規(guī)范。這既能保證國家行政權(quán)力的有效行使，也可充分保障土地被征用者的合法權(quán)益。同時，還要加大執(zhí)法監(jiān)察力度，嚴格依法規(guī)范土地征用行為，嚴肅查處各類違法用地現(xiàn)象，提高土地征用的法制化進程。這樣既可以有力保障正當?shù)耐恋卣饔媚軌蝽樌M行，維護公共利益，又能有效保護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵犯，維護社會穩(wěn)定，從而推進我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。