海事行政定位思考

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《最高人民法院關于海事法院受理案件范圍的若干規定》（法釋〔2001〕27號）規定了海事法院的收案范圍包括“第40條、海事行政案件。第41條、海事行政賠償案件”。由于對海事行政案件的范圍和管轄存在爭議，最近，最高人民法院辦公廳《關于海事行政案件管轄問題的通知》（法辦[2003]253號）規定：海事等專門人民法院不審理行政案件、行政賠償案件以及不審查和執行行政機關申請執行其具體行政行為的案件。至此，有關海事行政的案件也劃歸各級人民法院行政庭審理。即使在各級人民法院審理，那么海事行政及其賠償案件的具體范圍又有哪些呢？目前還沒有具體的司法解釋，筆者試圖做一些初探。

海事行政是指對海域和通海水域的民商事活動、安全、環境行使行政管理監督權力的行政主管機關依法進行的行政行為①。由此可見，海事行政的主體是指有“權”的行政主管機關，包括海事行政機關、海洋行政機關、漁業行政機關、環境保護行政機關等。海事行政的領域是海域和通海水域。海事行政的客體是民商事活動、安全和環境。主體、領域和客體是組成海事行政的三要素，三者缺一都不構成海事行政行為。

一、海事行政的主體。

海事行政機關包括國家海事局（隸屬交通部）及其下屬行政執法機構，國家海洋局（隸屬國土資源部）及其下屬行政執法機構，漁政漁港監督局（隸屬農業部）及其下屬行政執法機構，其它對船舶、船員、船載貨物、航運、海洋資源、海洋和通海水域環境保護等負有行政執法權限的國家機關。海事行政機關依照法定職責進行行政行為時才能構成海事行政的主體，并不是海事行政機關做出的所有行政行為都屬于海事行政行為。只有在以下的職責范圍內的行政行為才屬于海事行政行為。

1.國家海洋局及其下屬行政執法機構的主要職責范圍②是：擬定我國海洋基本法律、法規和政策；監督管理海域（包括海岸帶）使用，頒發海域使用許可證，按規定實施海域有償使用制度、管理海底電纜和管道的鋪設，承擔組織海域勘界；組織擬定海洋環境保護與整治規劃、標準和規范，擬定污染物排海標準和總量控制制度；監督管理涉外海洋科學調查研究活動，依法監督涉外的海洋設施建造、海底工程和其他開發活動；管理“中國海監”隊伍，依法實施巡航監視、監督管理，查處違法活動。組織海洋基礎與綜合調查、海洋重大科技攻關和高新技術研究。

2.國家海事局及其下屬行政執法機構的主要職責范圍③是，負責轄區內水上安全管理、海上航標管理、水上安全通信管理、防止船舶污染及其他有關管理工作；按照授權，管理船舶和海上設施檢驗、港口航道測繪工作；負責船舶登記、船舶法定配備的操作性手冊與文書審批、船舶所有人安全管理體系審核與監督和船員培訓、考試發證、船員證件管理工作；負責轄區內水上搜尋救助、污染事故應急處理和重大水上交通事故的調查、處理工作。

3.國家漁政漁港監督管理局（漁業局）及其下屬行政執法機構的主要職責④是：研究擬定漁業發展的技術進步措施，保護和合理開發利用漁業資源；承辦處理重大涉外漁事糾紛、維護國家海洋和淡水管轄水域的漁業權益的工作；組織遠洋漁業開發、漁業電信、漁業水域生態環境及水生野生動植物保護；指導水產品加工、流通和漁業生物制碘；擬定漁船、漁機、網具的建造規范和技術標準并監督實施；監督執行國際漁業公約和雙邊、多邊漁業協定，代表國家行使漁船檢驗和漁政、漁港監督管理權。

4.國家環境保護局的部分職責范圍⑤是：國務院環境保護行政主管部門作為對全國環境保護工作統一監督管理的部門，對全國海洋環境保護工作實施指導、協調和監督，并負責全國防治陸源污染物和海岸工程建設項目對海洋污染損害的環境保護工作。

值得注意的是當地人民政府以自己的名義依法行使海事行政職責，如沿海縣級以上地方人民政府行使海洋環境監督管理權的部門的職責，人民政府可以作為海事行政的主體。另外，水利部門和圍墾部門現在已經不具有海事行政的職能，故他們不可以作為海事行政的主體。

二。海事行政的領域是海域和通海水域。

《中華人民共和國海域使用管理法》（2002年1月1日實施）第二條規定“

本法所稱海域，是指中華人民共和國內水、領海的水面、水體、海床和底土。本法所稱內水，是指中華人民共和國領海基線向陸地一側至海岸線的海域“和《中華人民共和國海洋環境保護法》第二條規定”本法適用于中華人民共和國內水、領海、毗連區、專屬經濟區、大陸架以及中華人民共和國管轄的其他海域。在中華人民共和國管轄海域以外，造成中華人民共和國管轄海域污染的，也適用本法“。由此可見，廣義的海域是指內水、領海、毗連區、專屬經濟區、大陸架以及中華人民共和國管轄的其他海域。狹義的海域是指內水、領海。這里討論一下內水，內水是指中華人民共和國領海基線向陸地一側至海岸線的海域。海岸線是指平均大潮高潮時水陸分界的痕跡線，一般可根據當地的海蝕階地、海灘堆積物或海濱植物來確定（國家標準GB12319-1998）。因此，平均大潮高潮線以下的部位因屬于內水，應納入海域使用管理范圍。那么灘涂是否屬于內水？灘涂是我國對淤泥質沉積海岸、湖岸和河岸的習慣性稱謂，并不是國際通用的科學概念。即使在我國最有權威的《辭海》和國家標準中也找不到明確定義。一般在習慣上將海岸灘涂分為三部分：（1）潮上帶灘涂（指平均大潮高潮線以上的淤泥質沉積地帶）；（2）潮間帶灘涂（指平均大潮高潮線與平均低潮線之間，即潮間帶之間的泥質、砂質和巖灘等沉積地帶）；（3）潮下帶灘涂（指平均低潮線以下的淺水區泥砂質沉積地帶）。潮間帶、潮下帶受周期性海洋潮汐影響，屬典型的海洋生態系統，是海洋不可分割的一部分，屬于內水，理應執行海域使用管理制度。但潮上帶灘涂則不屬于內水，應適用土地管理的有關規定。

“通海水域”一詞最高人民法院在《關于海事法院收案范圍的規定》中未作進一步解釋。海商法第一百六十五條使用了“與海相通的可航水域”一詞，作為與海商法相配套的收案范圍的規定，其所規定的“通海水域”，應理解為與海相通的可航水域，即可供海商法意義上船舶航行的、與海相通的水域。這里的船舶，根據海商法第三條規定，是指20噸以上的船舶。

三。海事行政的客體是民商事活動、安全和環境。

海事民商事活動，包括海上運輸活動、貨運活動、船舶活動、海洋資源的勘探、開發、利用活動等。如運輸主管部門對申請經營海上運輸申請的審批等。

海事安全包括：港口安全管理、水平上交通安全管理、船舶安全管理等。海域環境污染包括陸源污染物對海洋環境的污染損害、海岸工程建設項目對海洋環境的污染損害、海洋工程建設項目對海洋環境的污染損害、傾倒廢棄物對海洋環境的污染損害、船舶及有關作業活動對海洋環境的污染損害等。

綜上所述，海事行政及其賠償案件是因上述海事行政引起糾紛而提起的行政訴訟。是指相關人不服海事行政機關的行政處罰或者就海事行政行為（包括不作為）違法且傷害了其合法權益并造成損害向人民法院提起的行政訴訟。

參考資料：

①《關于海事法院受理案件范圍司法解釋的理解和適用》雷旭暉《人民司法》2001.10。

②國務院辦公廳關于印發國家海洋局職能配置內設機構和人員編制規定的通知（1998年6月16日國辦發〔1998〕44號）。

③國務院辦公廳關于印發交通部直屬海事機構設置方案的通知（一九九九年十月二十七日國辦發〔1999〕90號）。

④國務院辦公廳關于印發農業部職能配置內設機構和人員編制規定的通知（1998年6月25日國辦發〔1998〕88號）。

⑤中華人民共和國海洋環境保護法（1982年8月23日第五屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過，1999年12月25日第九屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議修訂）。