西方比較公共管理研究分析
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一、比較公共管理研究的內涵
“所謂比較,就是根據一定的標準把彼此之間有著某種聯系的多個事物加以對照,從而確定其間的相同與相異之處,由此對一事物進行初步分類;在分類的基礎上,人們可以認知和把握不同事物的共同或相異的表象特征與本質特征,進而達到對特定事物的理解與解釋。”[1]早在20世紀40年代末,羅伯特·達爾(RobertDahl)就在《公共管理學:三個問題》中旗幟鮮明地提出了人們忽略比較方法對公共管理研究所帶來的負面影響,“只要公共管理研究不是建立在比較研究的基礎上,公共管理的科學性就是空洞的。”據此,他認為,無論是英國的公共管理學,還是法國的公共管理學,都不足以形成一個獨立于各個特定國家背景的一般意義上的公共管理學。[2]
比較公共管理研究或比較行政研究是“指人們綜合運用各種不同的比較方法,對世界各國的行政制度與體制、結構與功能、活動與過程、歷史與現實、理論與實踐、文化與傳統、環境與背景進行對比分析,以期從更深的內容、更高的層次、更廣泛的范圍來揭示行政現象背后的本質和規律。”[3]現代意義上的比較公共管理研究肇始于美國,從產生到現在大概經歷了半個多世紀的時間。按照比較公共管理在美國發展的歷史進路歷程,可將其大致劃分為“萌芽時期”、“發展與興盛時期”、“衰落時期”和“復興時期”四個階段。
(一)比較公共管理研究的萌芽時期(19世紀80年代—20世紀50年代)
伍德羅·威爾遜最早認識到了比較方法在公共管理研究中的重要價值。他在1887年的《公共管理研究》一文中認為:“……在我們一些愛國意識很強的同胞的腦海里,總有一種莫名的恐懼,認為:學習歐洲經驗是否就在承認一些外國的方法要比我們美國的方法好呢?我們理解這種心理……(但是)如果我們只與我們自己相比,我們怎么能夠知道我們到底有哪些東西是好的、優秀的,而哪些東西是不夠好的、不夠優秀的呢?這樣想來,可能還是用一些新的學習方法比較好。”[4]這一時期,囿于各種歷史條件的限制,比較公共管理的研究尚處于萌芽階段,相關論述也大都散見于一般性的討論中。同時,由于缺乏系統、完整的研究方法,學術共同體尚未形成,這一時期鮮有比較公共管理的專門研究成果。
(二)比較公共管理研究的發展與興盛時期(20世紀50年代—20世紀70年代)
第二次世界大戰后,在美國,比較公共管理的研究獲得了快速發展,這種快速發展有著當時深刻的歷史背景。這一時期,發生在美國本土以外的諸多事件也激發了他們比較研究的熱情,如古巴革命、越南戰爭等;而國際委員會則同國際管理科學學會保持著密切的聯系,主要致力于美國本土的公共管理理論與實踐問題。作為美國公共管理協會(ASPA)的兩個會員單位,比較管理組織和國際委員會的共同點在于致力比較公共管理和國際公共管理研究,兩者于1973年合并成立了美國公共管理協會分會———國際與比較公共管理分會(SICPA)。
(三)比較公共行政研究的衰落階段(20世紀70年代—20世紀80年代)
20世紀70年代早期,美國政府以及其他基金會等組織逐漸失去了對比較公共管理研究的贊助和支持,美國的大部分國際性研究組織也把注意力紛紛轉向解決經濟發展等復雜問題。因此,這對于失去了財政與政策支持的美國比較管理組織而言無疑是致命的打擊,這樣的結果對比較公共管理的研究產生了深遠的消極影響。同時,與國際委員會的合并也并沒有對比較公共管理產生太多的正面作用,相反,比較公共管理的研究則日漸式微。正如黑迪(FerryHeady)所擔心的那樣,“對于公共管理制度的研究和國家公共組織的研究,究竟什么是最好的框架”[5]。
這一時期,對比較公共管理研究的批評主要集中在以下幾個方面:第一,比較管理的研究是否具有“科學性”或者說該學科是否有明確的學科邊界。亨德森(KeithHenderson)就曾批評到,雖然比較公共管理“有某些主要研究題目(發展中國家、政治系統等),但很難了解其中心議題可能是什么,同樣也很難從中找出任何確定無疑的‘行政的’東西。從表面上看,政治科學的全部范圍、經濟學、社會學、歷史學和其他有關的學科的一些議題都與比較行政相關聯”[6]。第二,用何種方法研究這一領域。更多地批評者認為比較公共管理研究更多地應使用定性而非定量方法,而以往的研究卻忽略了這一點。第三,比較公共管理究竟是理論導向的還是實踐導向的?比較公共管理的研究內核應該在哪里?這兩個問題都沒有明確的定論。過去的學者“花費了太多的時間和精力用于討論比較問題,用于提出一般性的分析框架,用于概述行政環境,以至于使我們無法集中精力研究行政本身”[7]623。第四,公共管理的可比性問題。搜集不同國家、不同地區的不同管理方法或模式進行比較,其前提必須有比較的標準或基礎,這樣才具有可比性。然而“不同的學者有不同的觀點,他們使用不同的方法訪問不同類型的官僚和考察不同的國家的不同問題”[7]625正是基于這些批評,比較公共管理研究不可避免地出現了“身份危機”(IdentityCrisis)。
(四)比較公共管理研究的復蘇階段(20世紀80年代—現今)
經過一段時間的沉寂,20世紀80年代,比較公共管理研究又重新回到了人們的研究視野,逐漸得到了人們的關注,這得益于比較公共政策(Compara-tivePublicPolicy,CPP)和發展行政學(DevelopmentAdministration)在當時的興起,特別是前者起到了關鍵作用。按照海德黑梅爾(Heidenheimer)的說法,比較公共政策“就是對政府政策(governmentpoli-cies)如何開發、為什么開發和產生了什么效果進行跨國研究”。[8]實際上,比較公共政策的興起從一開始就是在克服比較公共管理自身缺陷的一種嘗試。因此,從這個意義上,與其說是比較公共管理的復興,不如說是比較公共管理的轉型或蛻變。由于比較公共管理研究為比較公共政策研究提供了研究的“土壤”與“預設”,因此,比較公共管理研究的復興具有更深的歷史價值。
三、當代西方國家比較公共管理研究的現存問題
以美國為代表的西方發達國家在比較公共管理研究的領域內盡管具有先發優勢,但同樣存在著一些問題,主要表現在兩個方面:其一,比較公共管理的研究雖然已經逐步擺脫了“身份危機”的尷尬局面,但比較公共管理的研究目標和內容卻存在著激烈的爭論。其焦點主要表現為是否尋求具有普適的政策綱領或理論框架,這一爭論的背后實則是西方價值體系和價值觀的普適性問題。由此,受到這樣價值判斷的影響,其研究則往往忽略了不同地緣、不同制度、不同文化的客觀差異,而使比較研究失去了其應有的精神內核和科學精神。其二,西方比較公共管理研究不僅具有值得肯定的批判精神,同時也深深地打上了西方比較公共管理研究的歷史烙印,即主要是以西方國家的視角研究比較公共管理問題,這無疑有一定的局限性。同時,西方比較公共管理學者也大都夸大了模型研究方法價值,忽略了經驗研究的意義。盡管經驗研究耗時費力,但對于比較公共管理的研究則是不可或缺的。“如果忽略甚至放棄了經驗研究,僅僅依靠既定的模型研究方法,就會使學者完全依賴模型而不對研究對象進行經驗研究,從而得出不可靠的研究結論。”[9]
總之,從西方比較公共管理研究的發展歷史進程看,比較公共管理研究無論在理論探索方面,還是在實踐應用方面都取得了較為成功的經驗,促進了比較公共管理研究的縱深發展。隨著全球經濟發展與社會管理的聯動性的不斷增強,隨著更多國際性公共物品的不斷出現,求同存異、相互學習、相互借鑒、相容共生已成為各個國家的基本共識,基于這些共識的比較研究路徑也日漸清晰,這些因素將使比較公共管理的研究視域不斷擴大、研究方法不斷豐富、研究內容不斷充實。
