新公共管理的治理理論探析

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一、整體性治理的興起

整體性治理理論對新公共管理的一種修正。新公共管理是從經(jīng)濟和社會的視角看待政府的管理,其背景是全球經(jīng)濟一體化的推進對效率的要求,西方現(xiàn)代工業(yè)社會對公共服務(wù)提出的多元化的要求,以及官僚體制的結(jié)構(gòu)和運作方式由于繁文縟節(jié)和低效率而遭到普遍詬病。因此,新公共管理所采用的治理方式,比如強調(diào)績效、結(jié)果、分權(quán)以及解制、效率、重塑政府等都反映了當時時代的要求。

而整體性治理理論則是以政府內(nèi)部機構(gòu)和部門的整體性運為出發(fā)點的,其背景是信息時代的來臨。20世紀90年代后信息技術(shù)的迅速發(fā)展和普遍應(yīng)用,使新公共管理的一些治理方式被終止或被改革。新公共管理在提升政府解決問題的能力、在服務(wù)提供者的競爭過程中引入多樣性等諸方面取得了不少的成功。但是,新公共管理的市場化、分權(quán)化與解制也使政府機構(gòu)破碎化,極大地增加了決策系統(tǒng)的復(fù)雜性。而信息技術(shù)的發(fā)展要求政府管理從分散走向集中,從部分走向整體,從破碎走向整合。在登力維看來,數(shù)字信息時代的治理的核心在于強調(diào)服務(wù)的重新整合,整體的、協(xié)同的決策方式以及電子行政運作廣泛的數(shù)字化。

此外,與新公共管理要打破官僚制的努力不同,整體性治理是以官僚制作為基礎(chǔ)的,即,整體性治理強調(diào),信息技術(shù)的運做是以官僚制組織為基礎(chǔ)的。正如菲利普·庫珀所言,現(xiàn)代公共管理是在垂直的權(quán)威模式和平行的協(xié)商模式互相交叉的情況下運作的。唐納德·凱特爾在評論斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯著的《網(wǎng)絡(luò)化治理:公共部門的新形態(tài)》一書時曾指出,“戈德史密斯和埃格斯的最深刻的見地是,必須按照傳統(tǒng)的自上而下的層級結(jié)構(gòu)建立縱向的權(quán)力線,并根據(jù)新興的各種網(wǎng)絡(luò)建立橫向的行動線。”[3]

二、整體性治理的組織基礎(chǔ)

新公共管理在實施政府改革時以靈活的組織形式實現(xiàn)分權(quán)化、市場化、解制式的管理理念,其中虛擬化組織是新公共管理的創(chuàng)新組織形式。整體性治理模式的組織基礎(chǔ)是什么呢?

任何理論都有其假設(shè)前提,這個前提決定了理論的方向。按照希克斯的說法,整體性治理理論背后有三個假設(shè)。第一個是如果政府機構(gòu)的文化、結(jié)構(gòu)以及能力是問題取向,而不是有效的管理過程取向的話,那么就更有可能解決一些民眾最擔憂的問題。第二個是公眾有一些需要合作解決的問題,也就是說,政府并不是完全按照它的功能來解決問題的,盡管它是按功能建立起來的。第三個是為了解決一些問題,政府各部門、專業(yè)、層級以及機構(gòu)之間的整合的運作是必要的。[4]整體性治理理論的目標就是如何整合政府的職責功能,以便更有效地處理公眾最關(guān)心的一些問題,而不是在部門和機構(gòu)之間疲于奔命。

在這三個假設(shè)當中,后兩個假設(shè)使我們再次回到馬克斯·韋伯的理想官僚制模式,即一是公民有需要合作才能解決的問題;二是政府存在目的之一就是要解決這些問題。官僚制建立在理性的基礎(chǔ)上,其最大的優(yōu)點是非人格化、專業(yè)化、制度化的特征,這就否定了家長制下的人治現(xiàn)象,促使公共行政由經(jīng)驗管理轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)管理。官僚制組織就是按照縱向的等級層次和橫向的功能結(jié)構(gòu)(通常的形式是部、委等)建立起來的,其縱向結(jié)構(gòu)反映了權(quán)威的模式,而橫向的功能結(jié)構(gòu)則是問題取向的設(shè)置,是社會分工的結(jié)果。比如教育部主管教育問題,公安部解決公共安全問題,這種專業(yè)化是科學(xué)管理的前提,有助于取得預(yù)期結(jié)果。

整體性治理理論的第一個假設(shè)提到的問題涉及到多功能的問題,也就是需要多部門協(xié)同解決的問題。按照這種問題建立組織是可能的,如一些旨在解決這些問題的臨時性的協(xié)作機構(gòu)或團體擔負的就是這種職能。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)在某種程度上可以說是這樣的一種結(jié)構(gòu)形式,但問題是,這種結(jié)構(gòu)形式至少在今天還不能替代主流的、相對穩(wěn)定的官僚制組織。因為“網(wǎng)絡(luò)化治理很難,真的相當難。有無數(shù)條道兒都可能會使你誤入歧途”。“網(wǎng)絡(luò)化治理一個巨大的障礙是:政府的組織、管理和人事制度是為等級制政府模式而不是為網(wǎng)絡(luò)化政府模式設(shè)計的,因此,兩種管理模式在實際運行中經(jīng)常會發(fā)生沖突。應(yīng)該說,管理一大堆供應(yīng)商網(wǎng)絡(luò)與管理政府雇員的方式肯定不一樣,它要求一種完全不同于政府及其公民已經(jīng)習慣了上百年的公共管理模式”。[5]

在20世紀,韋伯的科層官僚制是用來提供公共服務(wù)和實現(xiàn)公共政策目標的主要組織模式。官員在等級體制里用命令下屬的方式完成日常政務(wù)。但是,這種靠命令與控制程序、嚴格的規(guī)章制度、非人格化的組織文化維系的官僚體制,已經(jīng)完全不能適應(yīng)21世紀這一復(fù)雜而快速變革的時代的要求。當權(quán)力分散、組織界限越來越不固定的時候,各種問題也變得越來越全球化,越來越地方化。傳統(tǒng)的官僚制組織已經(jīng)不能很好地處理那些超越組織界限的責任問題,如在國防安全領(lǐng)域,無論是國防部還是公安部,都不可能單獨有效地阻止恐怖分子。這些機構(gòu)需要嚴格跨政府部門和層級的信息平臺給予協(xié)助,因為他們需要各種溝通系統(tǒng),以過去不可能的速度、成本和水平跨越各種公共組織和私人組織進行情報收集、分析、轉(zhuǎn)化和行動。同理,災(zāi)難控制和預(yù)防中心也無法只靠傳統(tǒng)組織完成自己的職能要求。

因此,某種程度上,整體性治理理論是建立在官僚制組織基礎(chǔ)上的理論,但它是超越了官僚制和新公共管理的范式。臺灣學(xué)者彭錦鵬在論及整體性治理時,將整體性治理與傳統(tǒng)官僚制和新公共管理做了如下的比較。

三、整體性治理的主要特征及內(nèi)容

整體性治理是以公眾的需要為基礎(chǔ)的,這讓整體性治理遠遠超越了公眾參與治理過程的傳統(tǒng)范圍。與新公共管理強調(diào)企業(yè)過程管理不同,整體性治理把“重點放在真正以公民需要為基礎(chǔ)、以服務(wù)為基礎(chǔ)上。它的含義遍及所有相關(guān)的公共部門網(wǎng)絡(luò)————確定新的宏觀結(jié)構(gòu),組織重組,過程重新評價以及管理方式和信息系統(tǒng)的根本變革,對新問題靈活反應(yīng)的新模式”。[6]

(一)重新整合

整合是整體性治理的一個重要概念,整體性治理與整合有聯(lián)系但又有區(qū)別的。Meijers和Stead對合作、協(xié)調(diào)、整合這幾種理念強調(diào)的政府實踐進行了進一步的闡釋和區(qū)分。他們認為,對這幾個概念進行理解主要可以參照兩個變量:(1)互動程度;(2)產(chǎn)出。相比之下,整合是最高目標,協(xié)調(diào)其次,合作的要求最低。整合需要最多的部門間互動,因為達成合作只需要各部門的政策產(chǎn)出更有效,協(xié)調(diào)只需要各部門的政策產(chǎn)出相互一致不沖突,但整合的結(jié)果則意味著一個大的整體性的政策產(chǎn)出。這種區(qū)別又可從目標的不同來解釋,合作是從各個部門的角度出發(fā),通過協(xié)商達成“共贏”的局面。對合作的雙方或幾方而言,只要各自的結(jié)果比以前更好就具備了合作的條件,因此,合作并不一定產(chǎn)生一個沒有沖突的結(jié)果。協(xié)調(diào)是建立在各部門政策目標的基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào),盡管最終的結(jié)果可能是不沖突的,但出發(fā)點和立足點仍是部門的目標,而整合強調(diào)的范疇則超越了部門,它是從全局性的、跨部門的目標出發(fā),對各個部門的決策提出要求,使其政策產(chǎn)出一開始就同整體的目標相一致。

重新整合是一種對新公共管理的反思與修正。重新整合涉及的內(nèi)容包括:(1)逆碎片化和大部門式治理。通過合并,把一些功能相近和雷同的機構(gòu)重新組合成部門化的組織,取消一些準政府機構(gòu),以及重新在以往被鼓勵進行無限制競爭的地方層面建立合作的、以社區(qū)為基礎(chǔ)的結(jié)構(gòu)。(2)重新政府化和加強中央過程。這是對新公共管理碎片化改革產(chǎn)生的重復(fù)的多頭的等級結(jié)構(gòu)的回應(yīng)。由于新公共管理導(dǎo)致的分散的競爭的無政府主義,一些提議開始重新強調(diào)秩序,特別是在信息技術(shù)領(lǐng)域。同時將一些在新公共管理改革在外包給私人部門的公共部門的產(chǎn)品或活動,重新交由公共部門進行。(3)極大地壓縮行政成本。(4)利用新的信息技術(shù),重塑一些具有公務(wù)支撐功能的服務(wù)提供鏈。(5)集中采購和專業(yè)化。(6)以“混合經(jīng)濟模式”為基礎(chǔ)的共享服務(wù)。鼓勵較小的部門和機構(gòu)共同使用一些服務(wù)支撐功能或一些與政策相關(guān)的服務(wù)。以往那種舊式的集中提供模式對下級是強制性的,在運作中反應(yīng)遲鈍和僵化,而共享的服務(wù)提供采用的是一些較靈活的方式。(7)網(wǎng)絡(luò)簡化。現(xiàn)代官僚制的一個突出問題不是官員的預(yù)算最大化,而是為相互高度連接的公共機構(gòu)、準政府和非政府機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)建立復(fù)雜的管制和指導(dǎo)層次。精簡管制檢查以及簡化基礎(chǔ)性的網(wǎng)絡(luò)可以在一些敏感的政策領(lǐng)域制止這種多重管理隊伍的建立。

(二)整體性治理

整體性治理主要包含以下方面的內(nèi)容:(1)共享的數(shù)據(jù)庫和互動的信息搜尋和提供。這對于整體性治理來說是最基本的。通常的行政狀況是不同的信息掌握在各不相干的層次、互不適應(yīng)的行政系統(tǒng)中,這使得信息要么常常很難得到運用,要么只用于具體的研究需要。而共享數(shù)據(jù)庫使得有關(guān)福利、稅收和保障領(lǐng)域里每一個案的數(shù)據(jù)都可以得到,使政府機構(gòu)能預(yù)測公民的需要和政策的主要風險。互動的機制(利用信息技術(shù)而不是以紙質(zhì)為基礎(chǔ)的形式)會自動地催促機構(gòu)人員和系統(tǒng)對人民的需要和偏好采取更整體性的看法。(2)以顧客為基礎(chǔ)和以功能為基礎(chǔ)的組織重建。如成立一個大部門,把所有與某類服務(wù)對象相關(guān)的福利集中起來進行提供。(3)一站式服務(wù)提供。即在一個地方提供多種行政服務(wù),或與特定的顧客進行面對面的交往,以及網(wǎng)絡(luò)整合的服務(wù)。(5)重塑從結(jié)果到結(jié)果的服務(wù)。從結(jié)果到結(jié)果的方法確保項目小組著重整個過程,而不人為地去劃分現(xiàn)存機構(gòu)的邊界。(6)靈活的政府過程,旨在使政府決策在與企業(yè)最好的實踐進行競爭中取得速度、靈活性和回應(yīng)性。(7)可持續(xù)性。整體性治理克服了新公共管理只關(guān)注于企業(yè)運作取向,忽略企業(yè)負面的外部效應(yīng)的缺陷,它認真考慮公民和企業(yè)的需要,并使這些需要成為所有公共部門內(nèi)在運作的一部分。

四、整體性治理理論的意義

整體性治理理論的意義是相對于新公共管理理念的缺陷而言的,主要有以下幾個方面:

(一)以公眾為中心,改進了“管理主義”的價值傾向。新公共管理理論是一種以效率為基本價值取向的改革運動,對市場機制、私人部門的管理原則和工具及方法推崇備至,具有“管理主義”的價值傾向,嚴重損害諸如公平與正義、回應(yīng)性、責任性等民主價值。整體治理以公眾需要和公眾服務(wù)為中心,強調(diào)政府的社會管理和公共服務(wù)職能,通過協(xié)調(diào)、合作、整合等方法促使公共服務(wù)各主體緊密合作,為公眾提供無縫隙公共服務(wù),把民主價值和公共利益置于首要位置,具有“憲政”特征。

(二)以整體性為取向,克服了碎片化管理的困境。新公共管理改革通過結(jié)構(gòu)再造形成了一種不同于傳統(tǒng)官僚制的組織結(jié)構(gòu)形式,即扁平化與分散化的組織結(jié)構(gòu)形式,但直接面臨著組織不協(xié)調(diào)的困境。同時,新公共管理通過競爭機制提供高質(zhì)量、多樣化的服務(wù),但組織間“在引入競爭機制的同時,卻忽視了部門之間的合作與協(xié)調(diào),造成碎片化的制度結(jié)構(gòu)。”[8]在整個公共部門中,各部委與執(zhí)行局缺乏合作決策機制,形成碎片化治理的困境。整體治理則借助信息技術(shù)的優(yōu)勢,通過建立一個跨組織的、將整個社會治理機構(gòu)聯(lián)合起來的治理結(jié)構(gòu),既克服了政府組織內(nèi)部的部門主義、各自為政的弊病,又調(diào)整了社會和市場的橫向關(guān)系,并發(fā)揮政府的戰(zhàn)略協(xié)作與統(tǒng)籌服務(wù)的作用,構(gòu)建一種政府與市場和社會通力合作、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的治理網(wǎng)絡(luò)。

(三)以綜合組織為載體,修正了過度分權(quán)帶來的弊端。新公共管理倡導(dǎo)“分權(quán)化政府”,但過度分權(quán)也造成了組織間信息失真和溝通不暢,使地方利益主體為追求各自利益而加大了離心力,降低了政府聚合力量服務(wù)公眾的能力。整體治理修正了新公共管理過度分權(quán)產(chǎn)生的多頭等級結(jié)構(gòu)的弊端,提倡一種橫向的綜合組織結(jié)構(gòu),這種綜合組織建立在官僚制等級基礎(chǔ)之上,強化了中央對政策過程的控制能力,為跨部門聯(lián)系與合作提供了便利。

(四)提供一套全新的治理方式與治理工具。整體治理理論以整體主義為理論基礎(chǔ),以網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為平臺,對不同的信息與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進行整合,推動了政府行政業(yè)務(wù)與流程的透明化,提高了政府整體運作效率和效能,使政府扮演一種整體性服務(wù)供給者的角色。