新公共管理運動的困境

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一、新公共管理運動

自上世紀70年代末以來,始創于英國繼而在英聯邦國家全面推行的公共管理改革運動成為全球公共管理變革的原動力。90年代初美國政府在此基礎上進行的政府改造,為全球行政改革推波助瀾,乃至形成所謂的新公共管理運動,并在跨國組織如經濟合作與發展組織及世界銀行的支持下,席卷全球。對于新公共管理運動的內涵,我國知名學者丁煌教授認為其源于西方國家在現代行政改革中,“管理主義”與韋伯官僚制理論之爭,以“管理主義”為導向的行政改革實踐逐漸形成相對一致的流派,即新公共管理。此外,英國著名公共管理學家胡德(C.Hood)將新公共管理的特質歸納為:公共部門管理專業化,讓公共管理者承擔管理責任;設定明確的目標和績效測量標準,并嚴格進行績效測量;重視實際成果甚于關注過程或程序的;對公共部門進行拆分與重組,破除部門間藩籬;引入市場競爭機制,降低管理成本,提高服務質量;強調吸收和運用私營部門管理方法和風格;重視資源的有效利用和開發。〔1〕文獻分析顯示,我國學者非常重視國外新公共管理的發展情況,并加以介紹,例如:(1)“新公共管理對中國行政管理改革的借鑒意義”;〔2〕(2)“新公共管理及其對我國行政管理的啟示”;〔3〕(3)“新公共管理理論及其借鑒意義”;〔4〕(4)“新公共管理理論述評及其對我國政府改革的啟示”;〔5〕(5)“新公共管理對水利事業單位改革的借鑒意義”;〔6〕(6)“從新公共管理到新公共服務”;〔7〕(7)“新公共管理的創新與啟示”;〔8〕(8)“從新公共行政學到公共治理理論”。〔9〕這些論文皆以強調新公共管理的重要性和討論我國政府如何借鑒西方行政改革的經驗為主旨。但是,許多學者并沒有意識到新公共管理在國外已經遭到了諸多批判。

二、新公共管理的理論問題

2005年10月,由全國公共管理碩士(MPA)專業學位教育指導委員會在西安舉辦的一次會議上,中國人民大學張成福教授在其大會發言中就指出新公共管理在西方國家日漸式微,并建議我國學者應避免在介紹國外新公共管理改革的經驗上投入過多的關注。張教授的建議很中肯,因為從新公共管理的理論角度來看就不難發現其所具有的矛盾性和局限性。武漢大學丁煌教授在其2005年發表的論文中指出新公共管理理論在西方國家遭到了來自多方面的質疑,例如:“福克斯在《作為后現代符號政治的政府再造》一文中就提出新公共管理理論內在地存在著矛盾;沙赫特在《再造政府還是再造我們自己》一書中也對新公共管理理論所倡導的價值觀提出了異議;還有人提出新公共管理理論所倡導的公共企業家精神以及新管理主義很可能會損害諸如公平、正義、代表制和參與等民主和憲政價值。”〔10〕南京財經大學學術帶頭人朱廣忠教授為學者與實踐者敲起了警鐘,他認為:新公共管理具有根深蒂固的制度取向。我國學術界在引入其理論時一定程度上掩蓋了這一制度取向及其價值理性特征,而彰顯其工具理性特征。新公共管理的制度取向表明公共管理具有極強的政治性,對于社會制度不同的國家,公共管理理論與實踐不具有普適性。〔11〕此外,金太軍老師也指出:新公共管理無視公營、私營部門的根本差別———兩者終極目標各不相同,前者是提供公共服務,后者追求利潤———而盲目采用私營部門的管理方法;新公共管理的經濟學假設傾向于將政府與公眾關系簡單化,殊不知公眾的雙重角色———既是享受政府服務的“顧客”,又是納稅人———就導致其行為的雙重性:一方面要求政府提供更多的服務,另一方面又抱怨自己交稅太多;新公共管理強調精確界定、測量和評估績效目標,但許多政府服務項目的產出、成本以及績效是難以量化,也難以準確測量和評估的;新公共管理主張公營部門私有化,是放棄政府公共服務職能,逃避提供社會福利責任的表現;“新公共管理強調目標管理、績效管理,實際上是一種‘新泰勒主義’”;新公共管理對高級文官實行政治任命,以加強政治控制的主張,既破壞了傳統的文官政治中立原則,又在一定程度上導致政治腐敗。〔12〕

三、新公共管理的實踐困境

在公共管理的實踐領域,學者們已覺察出新公共管理運動在美國已陷入重重困境。如(一)美國聯邦政府人事管理總署(OPM)精兵簡政導致了美國政府人力資源管理戰略能力的喪失,〔13〕(二)美國的政府重塑只流于表面安排而無實際效益并引致深層貪污腐敗問題的出現,〔14〕(三)政客采用政治手段限制公共管理者在新公共管理改革的旗幟下進行權力擴張。〔15〕實際上,企業家政府模式與美國政府及其治理模式有著極大偏離,“這些偏離將會引起涉及諸如三權分立體制中的制度關系、法治、制度穩定與整合、分配效應以及富有活力的政治社群的維持等傳統的基本政治問題”〔16〕。美國的實例證明了新公共管理的適用性是有限的。事實上,回想新公共管理之所以在英國獲得如此大的成功,主要是因為上世紀70年代許多的公共服務皆由國有企業來提供,而國企確實處于效率低下和效益不足的困局。

因此,一旦英國政府將公共服務私有化之后,效率和效益的提升自然令人矚目。同樣地,新西蘭在應用企業家政府模式進行的改革上取得的成就也有目共睹,主要因為它是個小國,其治理并不復雜,在許多公共服務領域內交易成本經濟學和委托———理論的應用就顯得輕而易舉。但是,在西方各國改革進行了十年之后,某些改革舉措就開始失效。如,新公共管理運動建議授權與公共管理者掌舵(steer),但權力從政客手中轉移交文官,既是削權,亦威脅到執政黨或掌權人士的領導地位。在這種情況下,不少推行新公共管理的國家一方面削減公務員人數,在另一方面則大量增加政治上可靠的委任政務官員,控制公共管理者,是故政府有“增厚”(thickening)的現象出現。以色列教授毛而(MosheMaor)研究澳洲、新西蘭、美國、英國、加拿大、及奧地利等國家的改革,發現各國普遍出現執政黨在政府加插委任官員的現象。〔17〕除新公共管理在西方國家出現的實踐困境之外,不少學者也對新管理主義在發展中國家應用的問題與啟示提出了自己的真知灼見。近期的經驗研究表明,特殊情景下的因素影響了引入的公共管理創新———如中介化和能力構建舉措———的普適性。哈佛大學教授Grindle關于墨西哥的市政府改造的研究顯示,執政者只會在改革不影響他們現有利益的情況下才推行改革。〔18〕在泰國,建立提供公共服務的制在中央集權的體系中轉化成為單元與多元權利的混合體,而決定改革成效的主要因素是核心領導者傾向以及政客與官員的合作關系。〔19〕愛沙尼亞共和國政府推行的新公共管理制名存實亡。〔20〕Caulfield的研究顯示,非洲國家致力建設提供公共服務的政府改革失敗,主因在于政界領袖與人民群眾對此皆不理解,甚至反對。〔21〕在韓國,由于在建立提供公共服務的組織之初,法律制定方面存在缺陷,導致效能低下且監管困難,以及在地方政府的改革上,如公共物品產出的私有化因為官僚主義而產生大量問題。〔22〕Caulfield的研究也表明,中國地方政府官員在改革過程中進行的權力尋租及貪污腐敗活動,影響了政府改革成效。〔23〕

上述研究結果無疑昭示了一個事實:普適性的經驗是不可行的,或是不可能獲得預期的效果,因為不同的國家具有不同的國情。但在跨國組織如經濟合作與發展組織及世界銀行積極推動新公共管理的影響下,許多發展中國家已在承受著綜合國力削弱之后帶來的嚴重后果。1985年美國以解決拉美債務危機為由,提出“貝克計劃”,要求拉美國家必須對國有企業進行私有化。但國有企業私有化使一些產業向私人資本和外國資本集中,失業問題愈發嚴重,分配不公的問題業已突出。而且,民族企業陷入困境,國家職能明顯削弱,社會協調發展被嚴重忽視,最終導致許多發展中國家的綜合國力下降,引起社會矛盾,金融危機瀕發,如1994年的墨西哥金融危機、1999年巴西貨幣危機和2001年阿根廷債務危機等。〔24〕因而Manning教授指出,新公共管理在發展中國家的直接應用實際上是幾無建樹的,〔25〕而且Terry教授也強調,新公共管理已經導致了發展中國家在行政能力削弱的情況下出現了所謂“空洞化國家”的現象。〔26〕

四、結語

上文的分析顯示,新公共管理存在重大的理論和實踐問題,我國學者和實踐者在尚不清楚新公共管理的內涵與深層問題便借鑒有關理論及方法,獲益甚微,甚至會導致國家職能明顯削弱與綜合國力大幅下降。它山之石,可以攻玉。如何進行合理的批判與借鑒是關鍵———我國學界應該持續深入地批判才能有效地借鑒新公共管理理論及方法,如關注對新公共管理的核心意識形態上的批判,以及要做出我國改革的建議就應該建基于具備何種前提條件下始能進行何類改革的探討等等。