公共管理社會保障私有化分析
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把政府的職能概括為提供“公共品(publicgoods)”幾乎成為當代西方經濟學家的共識。公共選擇學派的奠基者布坎南把公共物品界定為“任何由集體或社會集團決定的,為了任何原因,通過集體組織提供的物品或服務。”薩謬爾森認為:“公共品是這樣一類商品:將該商品的效用擴展于他人的成本為零,因而也無法排除他人共享。”〔2〕由于私人提供公共品普遍不足,政府必須介入以鼓勵公共品生產。社會保障制度由于其所具有的公共性當然地成為公共管理的職能之一。社會保障不同于國防、基礎設施等其它類型公共物品,其公共性產生于信息的不對稱、不確定性和政府特有的穩定社會的職能。由于逆向選擇和道德風險使得商業保險市場極易產生市場失靈,如人壽保險中無法預測的個人長壽風險,醫療保險中由于被保險人與保險人之間的信息不對稱而導致被保險人的逆向選擇和道德風險行為;同時,由于個人的有限理性所造成的壽命估計偏差和個人“短視”行為等。另一方面,市場并不必然能帶來公平的收入分配,市場經濟可能會產生令人難以接受的收入水平和消費水平的巨大差距,即市場不能保證公平性。社會保障事業的興起與發展正是從解決社會成員的基本生活保障需求的目的出發的。
二、效率性:社會保障制度高效運行的內在要求
社會保障的目的是在一定程度上實現社會公平,但作為管理層面來說,其管理制度目標應是追求效率性。如基金制能否成功運行的關鍵是確保基金投資獲得高于社會平均工資增長率或通貨膨脹率之最高點的收益率,否則個人帳戶養老基金積累將不足以支付未來退休金給付;公共帳戶雖然能實現再分配,但其容易導致個人“搭便車”行為,以及個人繳費激勵不足等問題。因此,社會保障制度的高效運行是實現社會公平的手段。如同市場配置資源存在市場失靈一樣,政府管理也存在政府失靈。政府失靈可能表現為公共決策失誤、官僚機構提供公共品的低效和浪費、尋租與腐敗、內部性與政府擴張等。從公共決策來看,公共決策是一個比私人決策更復雜的過程,由于信息的不對稱、公共議程的偏差、投票人的“近視效應”、沉積成本、先例等因素,政府難以制定和執行好的或合理的公共政策。如在基金投資方面的許多決策要求基金管理人果斷行使,但是公共決策的“時滯”可能使基金錯過投資的良機,甚至導致決策失誤;從政府提供公共品的效率性來看,由于政府部門壟斷了公共品的供給,缺乏競爭機制、政府機構及官員缺乏追求利潤的動機、監管機制的缺陷,政府提供的公共品可能是過剩公共品或者導致成本的增加;從政府干預的邊界來看,尋租是政府干預的副產品,當政府干預市場時,就會形成集中的經濟利益和擴散的經濟費用,那么就會存在有人用較低的賄賂成本獲取較高的收益或超額利潤的行為。如政府管理基金投資可能會導致有人借獲取高收益之名從事不利于基金保值、增值的行為;從內部性與政府擴張來看,公共機構尤其是政府部門及其官員追求自身的組織目標或自身利益而非公共利益或社會福利。如政府機構管理社會保障基金的目標與基金所有人的目標容易出現不一致,同時政府機構的擴張增加社會保障制度的運行成本。
三、管理制度私有化:公平與效率矛盾運動的結果
公平與效率是社會保障的兩難,社會保障私有化之所以成為世界性的改革趨勢在于它提高了效率又不排斥公平。政府不再作為局內人來實施收入再分配政策,而是以局外人的姿態通過強制繳費、比例控制、稅收優惠、嚴格監管、政府擔保和確定最低保障標準來修正市場失靈。公共帳戶轉為個人帳戶、公共供給轉為私人供給是對社會保障是私有性公共品的肯定,是對經濟人理性的尊重,它能防止“公地的悲劇”,實現有效激勵,更能提高經濟運行效率,增進社會福利。社會保障私有化是社會保障制度改革的一種模式,它主要包含兩層意思:一是受益基準制(definedbene-fit)〔3〕下的公共帳戶轉為供款基準制(definedcontribution)〔4〕下的個人帳戶;二是政府公共部門集中壟斷性管理轉為私人基金公司的分散競爭性管理。
(一)受益基準制下的公共帳戶轉為供款基準制下的個人帳戶
個人帳戶與公共帳戶的區別在于公共性的強弱。個人帳戶的建設把繳費與收益直接掛鉤,實現了個人激勵,但削弱了公共帳戶的再分配功能。對于公共帳戶容易產生“搭便車”行為和扭曲效應,人們早有所認識,并且由于公共帳戶的享受具有一定的時間期限,個人保險基金的產權無法界定,這些都限制了勞動力的自由流動。而個人帳戶則不然,其首先不存在繳費與收益的不對等問題,因而具有非常強的激勵性;其次個人帳戶保險基金的產權易于界定,并可通過統一的社會保障管理制度隨勞動力流動而自由轉移,因而促進勞動資源的優化配置,讓勞動者感受到時刻在為自己工作,激發工作熱情。
(二)政府公共部門集中壟斷性管理轉為私人基金公司的分散競爭性管理。
1.由現收現付制轉為基金積累制有助于防止人口老齡化的沖擊從帕累托效率角度來看,不論是在實際工資增長率和市場利率外生的小型開放經濟,還是實際工資增長率和市場利率外生的封閉型經濟,只要人口增長率和工資增長率之和小于市場利率,現收現付制總能實現帕累托有效〔5〕。但是當現收現付制的理論前提———不存在人口老齡化發生了變化,即出現了人口老齡化,社會保障基金就會出現入不敷出,財政不堪重負,從而宣告現收現付制失敗。基金積累制可以通過將個人工作期的繳費積累起來用于投資以實現養老基金的保值、增值,那么當個人退休時,其個人帳戶上的積累就可以用于支付其退休期間的生活費用支出。這種制度不存在現收現付制中代際再分配問題。但基金積累制的理論前提是基金的投資收益率高于社會平均工資增長率或通貨膨脹率之最大值。從兩者之間的比較可以看出,現收現付制的理論前提是客觀存在的,我們不能通過政策的調整而得以解決,而基金積累制的理論前提可以通過主觀努力得以解決。但是,制度的遷移是有成本的,社會保障制度的改革也不例外。沃爾賓證明〔6〕,在一個小型的開放經濟中,從現收現付制到基金制的轉變不可能是帕累托改進的,一旦選擇了現收現付制的路徑,就不可能在不傷害某代人利益的情況下退出。布里耶爾進一步擴展了沃爾賓的結論〔7〕:當用基金制取代現收現付制時,要想在不使至少一代人的福利變得更壞的情況下就能補償轉軌中的第一代人的福利損失,一般來說是不可能的。但是,這與社會保障基金繼續在現收現付制下運行喪失償付能力相比,根本不成其為問題。
2.政府公共部門集中壟斷性管理轉為私人基金公司的分散競爭性管理有助于提高運營效率以增進社會福利新制度經濟學認為,在貫徹公共選擇的制度結構———官僚機構(bureaucracy)中,官僚在經濟中也與其他任何人一樣,企圖通過利用現存制度實現自身利益最大化。他們的具體的行為目標可能并不是社會福利最大化,至少不是單純的社會福利最大化,而是包括鞏固自己的職位,并力求獲得晉升,更多的薪金,較少的工作負擔等,而在一個等級制的組織中,上述目標都可以通過擴大其下屬的人數來實現;另一方面官僚們還會追求各種特權和更多的附加福利(如健康保險、養老金、以及奢侈的辦公室、旅游式的出差等等),而所有以上這些都取決于官僚機構的預算收入的增加。因此,官僚們的最大化自身效用的行為最終表現為“最大化預算收入”〔8〕。作為“養命錢”的養老基金運營的目的是追求基金收益最大化,以實現基金的保值、增值。因此,政府行為和雇員行為的最大化目標并不是一致的,養老基金經營權交由政府部門運作的直接后果是導致腐敗和低效率。
