新公共管理內部矛盾分析

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(一)節省開支與改善績效之間的沖突

少花錢多辦事,既要節省開支又要提供高質量的公共服務是“新公共管理”改革家經常掛在嘴邊的話。就節省開支而言,它既是一項改革目標(從效率的角度),也是一項具體的改革措施。一般說來,削減的公共開支主要包括兩個方面:一是通過削減公共機構數量和公共管理人員,以減少公共開支,二是直接削減用于社會保障、醫療保險、教育等方面的公共開支。“新公共管理”的批評者認為,無論是削減哪一方面的公共開支都有降低公共服務之虞,因為既節省公共開支又想同時提高公共服務質量必須滿足兩個條件:(1)公共行政機構有大量的脂肪需要剔除,而行政系統還具有很大的能力提升空間;(2)與公共管理相關的新技術不斷取得突破,并能及時的推廣應用①。他們認為,雖然不能排除存在滿足這兩個條件的情景,但更普遍的情況是,公共行政機構經過多次改革,需要削減的“脂肪”并不多,提升行政能力的空檔也不大,再厲行節約的話,改革的手術勢必傷其骨頭,從而反過來會影響公共服務的正常供給。因此,盡管不排除節省開支與提高公共服務質量同時并存的良好局面,但總的說來,這二者產生沖突的情景居多。正如新公共行政學的代表人物,前美國行政學會會長喬治•弗里德里克森(H.GeorgeFrederickson)所說的:“重塑政府(‘新公共管理’運動的另一名稱)或許已經換來一些效率的增進,但是以公共機構和事業行政管理能力的嚴重損耗為代價的。”②著名公共管理學者波立特(C.Pollit)認為,這兩者之間的沖突實際上體現了“新公共管理”兩個理論基礎,即微觀經濟學與一般管理和組織理論之間的矛盾,微觀經濟學集中于技術性的效率(最少的成本,最大的產出);而一般管理組織理論雖然也關心效率,但追求更廣泛的議題,包括適應新環境、引導組織文化變革,滿足消費者期望等廣泛意義上的質量范疇。③

(二)設立眾多單目標的執行局與水平協調之間的沖突

設立眾多單目標的執行局是“新公共管理”運動的一項重要措施,它體現了改革者追求公共組織結構調整的專業化趨勢。專業化在某種程度上意味著要分權,因此組織結構的調整實際上伴隨著權力的重新分配。按照行政組織理論的一般原理,行政機構的專業化、分權化有助于提高公共行政官員的積極性,并能更靈活地適應行政環境。但是專業分工的優勢總會不可避免地陷入協調不力的陷阱,這個兩難問題已在行政學家赫伯特•西蒙《行政格言》一文中作了精彩論述。“新公共管理”改革的擁護者試圖否定或回避這個兩難問題,他們認為,執行局體制是可以避免協調不力問題的,因為在目標和責任線清晰的情況下,中央當局有足夠的能力與手段推動執行局艦隊朝戰略方向前進。而一些學者則認為,“協調”本身是一個非常難以操作的概念,事實上,將執行局系統運作中出現的問題歸之于“協調乏力”帶有先入之見和想當然的主觀臆斷色彩。批評者認為這些“新公共管理”學者對這一問題的看法太過于樂觀,他們認為,即使“新公共管理”的擁護者用“執行局體制”這一個新奇的概念來代替傳統的科層組織結構提法,但由于行政系統內在特質不會改變,專業化與協調二者之間的沖突是不可能解決的,相反,設立數量眾多的執行局更會加大專業分工與水平協調之間的沖突。一些致力于實證研究的學者如伯查爾(Birchall)、普特曼(Putman)、波立特等經過大量的實證調查,確認在醫療、教育和社會福利等領域的政府管理部門,其下屬執行部門過大的獨立性已引起廣泛的協調問題。同樣,行政學家羅德斯(Rhodes)在評論英國下一步計劃的報告中(1997年)、國際經合組織在對瑞典機構改革的調查者評論中(1998)以及巴貝爾(Barbier)和西蒙尼(Simonin)在對歐盟組織基金項目案例的總結報告中各自對設立執行局所引發的協調問題進行了詳細的論述。

(三)私有化與政府責任之間的沖突

“新公共管理”的經濟學理論基礎主要由公共選擇理論和新制度經濟學兩大部分構成,這兩個經濟學流派是當代西方新自由主義經濟學的代表。在處理政府與市場、政府與企業的關系問題上,公共選擇理論和新制度經濟學都主張減少政府干預的范圍和力度,提高私有化水平。“新公共管理”改革者接受了這一理論主張,并將其落實為一項重要的改革措施。尤其是在英國、澳大利亞、芬蘭、荷蘭、新西蘭等改革力度大的國家,大量的原國有企業和公共財產被出售、轉讓給私人所有。對于“新公共管理”的這項改革措施,許多公共管理學者頗有微辭。有學者認為,私有化是某種市場基本教義或者說是對市場機能不當崇拜的體現;有些學者的視角則集中在私有化與政府責任的關系。他們認為雖然提高政府對公民需求的回應度和責任心都是“新公共管理”改革追求的目標,但私有化與政府責任之間可能存在沖突。對私有化與政府責任之間沖突的論述又有兩種不同的觀點:一種觀點具有明顯的意識形態傾向,因為其批判私有化以新右派或新保守主義為理論指導,他們認為不再插手生產任何可以一定價格出售的物品,而僅僅成為某種實施課稅和再分配職能的簡單系統的政府,看上去越來越體現出寄生性質,以致于喪失其應承擔的各種公共責任。從這一角度出發,他們強烈抵制私有化政策;而另一種觀點則相對溫和得多,持這一觀點的學者總體上說并不反對私有化政策,他們甚至認為私有化其實可以看作是一種政治的自我否定法則,即政治家和公共官員知道,行政官員繼續充當工業公司和大型服務公司的經理,是得不到信任的,因而對于我們政府來說,最合理的安排是將這些企業變成政府無法插手搞亂它的局面,這就是“負責任”的政府,這與一個酗酒者不在房中飲酒是對他人負責的行為在意義上是相同的。④換句話說,他們用“我們的政府本身對問題更了解,放棄直接管理更有效”的觀點來證明私有化政策的合理性。只不過,他們仍然指出了私有化政策與政府責任之間會發生沖突的特殊情況:即有時候政府可能教條式地堅持將大多數公民強烈希望保持公有的公共產業私有化(英國水資源和鐵路的私有化是一個經常被援引的例子),而有時候一系列的政治挑戰可能在公共利益和私有化之間產生沖突和分歧———政府可能賤賣公共企業或者無法實施有效地管制機制等等。在這里,私有化的原則沒出錯,但實施私有化的方法出了問題。

(四)加強對官僚的政治控制、放手讓管理者進行管理和授權給公共服務消費者三者之間的沖突增強對行政官僚的政治控制、放手讓公共管理者進行管理、授權給公共服務消費者都在“新公共管理”運動的目標清單之內。撒切爾夫人、里根、馬爾羅尼等改革的領導人都曾明確提出要加強對行政官僚的政治控制,這也是一些瑞典政治家和二十世紀80年代澳大利亞工黨政府的立場。至于放手公共管理者,增加其自由度讓其更好地進行管理以及授權給公共服務消費者,在一些國家則被正式的文件和法律所確證。例如,在英國效益工作小組所提交的一份報告中就明確地指出:“目前,在文官隊伍中,使單個管理者更高效、更負責進行管理的自由被極其明確了”。⑤同樣,在一些國家,授權給公共服務消費者也得到了法律的明確支持。例如,在美國“一旦克林頓總統在1993年8月簽署了政府績效和成果法案(GovernmentPerformanceandResunsAct),各種戰略計劃和傾聽‘消費者的聲音’不再只是良好的愿望,它們已經成了法律的要求”。⑥在“新公共管理”改革者看來,這三個目標是能夠并行不悖地同時實現的。他們認為政治家、公共管理者(行政官僚)和公共服務消費者在自己的領域內都能獲得控制權力,因為通過改革,可以達到如下三點:(1)公共管理者被允許擁有配置資源的更大自由,并被要求將其利用任何資源預計實現的目標圖景提供給部長,這些目標包括清晰的產出和結果,部長對目標和結果負責,然后部長與各部門的首席執行官就可測量的產出鑒定一攬子的合同,這樣,部長和行政官員都能同時獲得控制權力;(2)被授權的消費者有更多的機會獲知有關公共服務的質量信息,如果提供的公共服務不能令他們滿意,他們將能夠借助公民憲章的有關規定以及用戶評審團等機制表達他們的偏好和維持他們的權利;(3)公共管理者會努力地滿足消費者需求,這樣既符合消費者主權的原則,公共管理者也因此能獲得更大的安排資源的自由。一些“新公共管理”改革的批評者認為,上述目標的實現是相當困難的,它需要滿足三個條件:“第一,必須限制政治家對管理領域的干涉,應將他們的職能定位為審查結果,只有在結果與目標有差距時采取行動;第二,政治家向公共管理者傳遞的任務和目標必須極為清晰,而且這些任務和目標要與消費者的期望合理地保持一致(否則公共管理者將被迫在兩種不和諧的音調下同時起舞);第三,不同層級的公共部門必須保證在相同的目標下行動(至少以某一相同的程序),否則,管理者有可能從上下級接到相沖突的信息,而消費者在不同的‘公共商店’將遭遇不同的標準。”⑦批評者認為,這三個條件很難同時滿足,現實的情況是,政治家從沒有強烈的動機轉變他們原來喜歡細節性干預的習慣,在許多實證研究中,公共管理者反映在改革以后政治家的“干涉”不是更少而是更多,而由于公共部門工作的特殊性,獲得清晰的目標,并測量其是否與消費者的期望保持一致,難度非常大。至于第三個條件,則受部門之間溝通、協調機制的完善程度限制,情況也不容樂觀。因此,一些學者認為在一個完善的世界中,這三個目標可能是兼容的;而在現實中,這三個目標之間就會演變成赤裸裸的沖突。英國公共管理學家胡德(Hood)道出了問題的本質,他在談到這一問題時指出:不可能每個人都能同時被授權,被授權者與授權者之間存在對抗是一個客觀存在的問題,權力本身是一個固定的量,一方獲取必須以另一方喪失為代價,這樣才能保持權力的均勢。⑧因此,這三者存在沖突是非常正常的。

(五)縮短公務員任期、縮小人員規模與激勵員工、促進文化變革之間的沖突公務員制度改革是“新公共管理”運動的重要組成部分,公務員制度改革的基本趨勢是向非官僚化方向發展。在這一趨勢下,傳統官僚制度(公務員制度)的一些重要原則和核心特征發生了極大的變化。一方面,由于合同制的推廣和采用獨立核算中心不受現有文官法規限制的用人制度,公務員的永業原則已名存實亡,越來越多的國家放棄了“終身制”,簽訂短期或臨時合同的公職人員日益增長。同時,西方國家還熱衷于移植私營機構的管理規則和管理手段,如全面質量管理、績效評估、績效工資、合同管理。對于這些改革措施,西方管理學術界有不同的看法,“新公共管理”改革者認為這些改革措施順應了時代的潮流,并能激勵公務員更積極地工作,從而有助于行政效率的大幅度提高。而一些“新公共管理”的批評者則發出了不同聲音,他們認為公務員制度改革尤其是“永業原則”的放棄破壞了公務員系統正常運轉的基礎,隨意地裁減公務員人員,使公職人員的職業安全感日益減少,這樣導致的結果不是使公務員更積極地工作而是會挫傷他們工作的積極性。他們尖銳地指出,一方面在改革過程中彌漫著這樣的論調:如果我們能更好地利用文官和其他官員的潛能,那么我們就得獲得更好的管理;與此同時,文官的工作安全感和薪酬時刻面臨著開支削減和管理改革的威脅,告訴公務人員他們對組織很重要,另外,他們中的一些人不得不隨時準備“走人”,這具有強烈的諷刺意味。他們還認為,頻繁地裁員會破壞形成優良文化傳統的根基,導致了組織文化的“空洞”、士氣的滑坡和不信任氣氛的彌漫,這必然會削弱政府的競爭力。

(六)以效益作為工作的標準與管理責任之間的沖突這二者看上去很難捏在一起,而且一般的觀點是提高效益和增強管理責任二者應該是相互兼容的。“新公共管理”的批評者卻認為,當要求公共管理官員集中于效益或效果時,要使他們負責任或保持責任心是相當難的,其原因在于:“(1)以效益或效果作為組織和個體行動的指南是模糊或令人疑惑的;(2)對一些需要很長時期才能測量出效益的公共項目,它們根本不能在年度檢查中過關。因此,一旦以提高效益作為公共管理者行動的指南,那么效益概念的模糊性以及凸顯效益所需要較長時間的特點就很容易成為公共管理者尋找逃脫公共責任的借口,從而會助長公共機構中的官僚主義習氣”。⑨他們認為,要提高公共管理責任,其有效措施是發展以產出為方向的工作標準,即將追求產出最大化作為公職人員行政行為的標準。因為,以產出標準來評價公職人員的工作成績可以沖擊政府機構里官僚主義傾向的主要支柱,也就是但求避免下降而不是求上進的壓力。

在產出最大化標準下,即使“官員們也許并不確知他們干了什么,或者干得怎樣,但是可確信他們干的方法對頭”。⑩這樣,以效益為導向與增強管理責任之間便存在一種相互沖突的境況,在這些學者看來,追求效益可能會喪失個體管理者和他們的組織表達責任感的機會。他們還認為,行政系統將會不可避免地滑向產出這一邊。因為產出控制更具操作性,任務更容易分配,成本也更低。最近一次新西蘭高級公共管理者會議的召開,在某種程度上印證了他們的觀點。在這次會議上,與會的部長們將“專注產出”和忽略效果作為其中一個重要主題。○11除了以上六點之外,“新公共管理”批評者提到的沖突與矛盾還包括:分散管理權威與增強項目協調之間,提高靈活性和創造性與增強公眾對政府的信任感以提高政府的合法性之間,減輕內部審查和聯合文書的負擔與增強管理責任之間的沖突和矛盾等等。但這些沖突與矛盾要么與上面提到的某個沖突與矛盾相重合(如分散管理權威與增強項目協調之間的沖突就類似于前面提到的設立執行局與水平協調之間的沖突),要么沖突產生的條件比較特殊,只適用于特定國家的特定時期,不具有普遍性

。那么,我們應當如何看待“新公共管理”運動中的眾多沖突與矛盾呢?對這些沖突與矛盾的分析的意義又何在呢?首先,這些沖突分析有助于我們全面透視西方“新公共管理”運動。對西方“新公共管理”的引進和評價是現階段我國公共行政學術界研究的熱點,但學者們對“新公共管理”的研究大多局限在探討“新公共管理”是否一種新型的研究范式以及其對我國公共行政學的理論研究與政府治理實踐的借鑒意義上。一般說來,關于“新公共管理”理論成就及其內在缺陷的論述比較多,而對“新公共管理”運動中凸顯的具體沖突分析得比較少。引入西方學者有關“新公共管理”運動的沖突分析無疑有助于我們全面了解這場西方“新公共管理”運動。

其次,筆者認為一些西方學者們將以上列舉的沖突作為“新公共管理”的另一種缺陷性表述值得商榷。其實缺陷與沖突是兩個相關聯但是又有明確區別的概念,它們最大的區別在于,沖突是事物自身的矛盾性,解決的辦法是在沖突的價值之間作取舍,而缺陷一般是可以通過創造條件予以解決的。從以上的沖突分析來看:(1)如果是缺陷分析,批評者應該作價值背離的論述,既“新公共管理”在那些方面違背了那些公共價值。而批評者在羅列可能發生沖突的情境或分析產生沖突的原因后,他們大多承認,這些沖突因為行政系統獨特性質而總是要作為公共管理領域的兩難權衡問題而存在;(2)對于這些沖突的解決,因為同時達到沖突價值的條件總是因各種原因而無法滿足,因此最終無法避免要對沖突做出價值評判和價值取舍。這種對沖突特性以及解決方式的認識明顯不同于學者們曾經指出的各種公共管理缺陷。更何況,即使可以將這些沖突勉強看作是缺陷,但需要指出的是,一些沖突與矛盾在“新公共管理”運動之前就己存在,只不過在“新公共管理”運動中,由于改革者刻意追求某一方面的價值而使得沖突更為明顯罷了。換句話說,這些沖突也并非“新公共管理”運動所獨有。這一點,可能批評者忽視了。○12總而言之,筆者認為,與其將這些沖突納入“新公共管理”的缺陷范疇進行批判,不如看作是“新公共管理”改革者在追求理想的政府治理形態時所面臨的尷尬更為精確。

最后,對“新公共管理”運動中的沖突與矛盾進行分析對我國的政府公共管理實踐以及現階段啟動的政府改革具有啟發與借鑒意義。就我國目前的政府管理實踐而言,基本情況是,和西方國家相比,公共管理的發展相當滯后,而且成為我國經濟文化發展的瓶頸制約,因此為政府尋求一種更先進、更實用的政府管理模式是當前我國公共管理學術界最緊要任務。從大環境來看,我國目前面臨著與西方國家相同的國際背景,都處于經濟全球化、信息化、市場化的大趨勢以及世界性的政府改革浪潮之中,在這種背景下,西方的“新公共管理”改革的效益未免會對我國產生很大的示范效應。同時,我國正處于由計劃向市場的轉軌時期,市場經濟的發展需求建立起一套與之相適應的政府宏觀調控機制,要求政府轉變職能,處理好政府與市場、企業與社會的關系,建立起一個靈活、高效、廉潔的新型政府管理模式。而在眾多可選擇的政府管理模式中,“新公共管理”模式無疑是一種相當有生命力的政府治理模式,這一點已得到大多數學者的論證。但“新公共管理”模式存在許多缺陷也是不爭的事實,因此我們目前面臨的關鍵問題在于:對“新公共管理”模式,我們可以借用多少以及如何借用。這是我國許多公共管理學者正在做的一項工作。筆者認為,對“新公共管理”運動中的沖突與矛盾的分析可以為我們做這項工作提供一個更全面、更細致的思路。因為一旦我們引入西方“新公共管理”模式,我們除了會遇到一個關于外來政府管理模式如何本土化的問題,還必須要做好對其自身存在的問題如何預防與解決的問題。正如馬克思所說的:“工業較發達的國家向工業較不發達的國家所顯示的,只是后者未來的景象”。

也就是說,一旦我們引入“新公共管理”模式,我們很有可能承受它本身的問題,這些問題不僅僅包括它的缺陷,還包括各種沖突與矛盾,因此我們不僅要做缺陷分析,還要做沖突與矛盾分析。如前所述,這些沖突與矛盾由于行政系統本身的特質而成為兩難或權衡問題,通常的處理途徑是政府領導者根據時下得到大多數人認可的價值傾向作價值取舍。但由于政治、經濟、文化各個領域存在差異,各國政府在特定時期所追求的價值也存在很大的差異,尤其是中國與其他其他西方國家相比更是如此。換句話說,西方國家選擇的行政價值可能對他們來說是合理的,而對于我們國家來說卻可能正好相反,因此對于我國的公共管理學者和實際政府官員來說,當前關鍵是要厘清什么是我國政府應當追求的最重要的價值,這樣當我們真的面對改革過程凸顯的沖突時才能以最有效的方式予以處理。