社區公共管理職能及其運作

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一、社區管理的性質

對于社會的理念陳述，德國社會學家斐迪南•滕尼斯早在《共同體和社會》這本書中對“共同體”（社區）進行了精辟的分析，他認為：“共同體的類型主要是建立在自然的基礎上的群體（家庭、宗族）里實現的，此外，它也可能在小的、歷史形成的聯合體（村莊、城市）以及在思想的聯合體（友誼、師徒關系等）里實現。共同體主要是建立在有關人員的本能的中意或習慣制約的適應或者與思想有關的共同的記憶上的”，“共同體是一種持久的真正的共同生活”。社區作為一個組織“共同體”，是由具有共同利益的個人組成的，是一個共同“利益集團”。這種“共同利益”不僅僅限于一個社區中一個個具體的人，它還體現出了一個社區環境中的“公共性”利益。對“共同利益”和“公共利益”的考量發現，社區“共同利益”具有較強的“公共性”，兩者并非是絕對的隔離，因此無論從社區的概念上，還是社區內在的實質關系中，社區及社區管理具有明顯的公共性質。早在1982年，我國根本大法就賦予社區“自治”的地位，“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或村民委員會是基層群眾性自治組織”。雖然時代背景和歷史前進的步伐變換了，但居（村）民委員會是社區居民自我管理、自我教育、自我服務、自我建設的自治組織內涵沒有發生轉變，它是一個成員自治的組織，是一個辦理百姓身邊“公共事務”和“公共事業”的公共組織。社區的公共利益是一個牽涉到社區居民生活方方面面的利益問題，具有社區成員的共享性和一致性，因此為了確保社區公共利益在社區地域內能夠實現、增加公共福利和達到公共分配，就需要用相應的“管理”來引導、協調、控制和監督，以期實現社區自身的良性發展。但社區管理的基本思想是“民主自治”管理，“自治”的核心就是具體社區的居民自我對社區的公共事務進行管理，自我決定社區“公共利益領域”的運行并對社區利益進行相關協調。社區管理的另一個特征是，它自身的管理方式和管理途徑與單純的政府行政管理大相徑庭，社區管理從自身的內在要求“自治”上來看它是遠離政府行政干預的。一言以蔽之，社區管理本質上是屬于公共管理，具有公共性質，它在自身“自治”的內在要求下，進行自我協調發展，“自治”的目的就是達成對社區居民高質、高效的服務，滿足直接發生于居民日常生活的各種需要。

二、社區公共管理的職能優勢和功能發揮

1.社區公共管理的職能優勢與內容

公共管理是以公共組織為依托，運用公共權力，為有效實現公共利益而進行的管理活動，也就是對公共事務進行管理的社會活動。公共管理被分為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理三個層次，社區公共管理就屬于社會公共管理。不僅如此，社區也是基層政府乃至更高級政府公共管理的對象，社區公共管理也就構成了政府公共管理的重要內容，它是在一個社區范圍內，由社區組織及其職能部門引導的，社區內組織、社區居民積極參與的區域性、居民自治的管理，它實際上是政府和社會力量通過面對面的合作方式組成的網絡管理系統。政府在這方面的公共管理必須依托社區組織、合理運用自身的導向優勢，整合資源、合理配置、積極發揮社區組織在政府公共管理理念革新中的優勢作用。社區組織一般包括社區黨組織、社區自治組織以及社區民間組織和中介服務組織，下面還設有安全、經濟管理、環境衛生、物業管理、教育和其他經濟組織等職能部門，它們擁有豐富的資源，可以動員各方面的力量來促進社區的發展，滿足社區成員的需要。一般社區公共管理的具體內容主要有以下幾個方面：

（1）社區組織及行政管理：主要是社區本身的組織機構建設、組織目標及工作職責、工作內容及其績效評價。如組織指導居民的選舉工作，建立居民委員會，并組織建立社區性職能或事務機構，推動社區自我服務和自我管理的工作。

（2）社區黨建管理工作：這是社區公共管理的重要內容和社區組織管理機制。

（3）社區控制及治安管理：采用社區性方法和居民參與的方式，依托社區居民的認同感和歸屬感，調解各種民間糾紛，組織居民開展防火、防盜等安全工作，保證生產和生活秩序的安全穩定。通過治安管理機構和社區治安綜合治理制度，對社區居民進行約束，維護社會秩序。

（4）社區服務及互助管理：依托社區居民廣泛參與、互助合作的行為模式，建立健全社區社會化互助體系和網絡，開展社區服務，包括便民利民服務、社區福利服務以及社區公益事業等等。

2.社區公共管理的功能發揮

社區組織雖然在公共管理提供社區公共服務方面有“地利”優勢，但僅僅依靠于此并不能完全實現“自治”目的，它還需要社區內存在的各種組織、資源實體之間的“人和”方能達到目標。從目前社區內的組織資源來看，有這三大方面———社區中介組織、基層黨組織、居（村）民委員會。關于社區“自理”、“自治”模式劃分比較多，地域、歷史條件不同其模型運用亦有所差異。筆者認為當前我們應該構建一種以社區居（村）民委員會自身為主導、以社區中介組織為整合、以基層黨組織為輔的、適合我們不同地域范圍的現代管理模式，突破慣有的管理思維定勢。居（村）民委員會是公共管理中最基層的組織，是整個管理系統的“神經末梢”，它是政府和市民之間上通下達的中間紐帶，是政府和社區兩個平衡點的中間“支點”，在社區公共管理中扮演著重要的、不可或缺的作用，起著平衡社會社區穩定的功能。居（村）民委員會深深扎根于居民生于斯、長于斯的社區中，非常了解社區居民的“冷暖”需求，并通過自身的能力直接服務于社區居民。

在居民生活中，它和居民已成為“魚水”不分的關系，居民有問題、有困難都會首先在本社區尋找解決的辦法，直接向居（村）民委員會訴求，在資源整合和公平分配上，社區居委會有比較公正的把握。因此，社區居（村）民委員會在社區公共管理中應當處于主導地位，充分發揮其自身的功能效用，充分實現自身的“自治”，讓居民真正感覺到這個社區組織確實是一個“民主自治”組織。社區中介組織既涉及到人們生活的各個方面，又滲透到政府管理系統和市場所顧及不到的地方，與此同時，它們以不營利為目的并以中立的態度處理政府與社區、社區與社區、社區與居民之間的各種關系，真正擔負起了政府下放的部分職責和市場運轉失靈所造成的缺失等職能，在很大程度上保證了政府和市場的正常運行。社區基層黨組織為輔，并不意味著它自身處于社區的“外圈”中，而是指它在具體事務運作上起著指導性的作用，不是直接對上級黨政部門的命令傳達，或者說只有傳達命令信息的功能。具體而言就是：社區基層黨組織思想導向方面的任務就是通過思想引導，在社區居民中提倡社會責任意識、公益意識、互助意識、奉賢意識、參與意識，促進社區居民和成員的和睦相處；決策上的把關主要體現八個字“統攬全局、協調八方”，在涉及社區性、群眾性、社會性等全局大事時，能集思廣益并能切實負起政治責任；社區黨組織在組織上有所保證就是指用好黨的組織資源深入開展疑聚力“工程”，在“工程”開展的具體過程中要做到理解人、尊重人，并且注意兼顧社區不同主體的不同利益，增強社區基層黨組織的影響力、滲透力以及戰斗力；生活模范表率主要要求基層黨組織能確立大生活的觀念，能在生活的各個層面看到黨的表率形象，要有積極參與社區活動的意識，成為社區居民積極參與各種活動的示范群體。

三、案例分析———上海R街道“社區公共管理”實施狀況

R街道社區內人文資源亦為豐碩，社區內各類住宅建筑風格別具，部分住宅是滬上知名居民住宅小區中的精品。最引人注目的是街道和N個社區居委會的工作在全面實施社區基層“民主”建設以來在其中起著頂梁柱作用。上海市政府早在1999年就開始對市區部分社區中的居委會實行了居民直接選舉居民委員會主任和委員制度，2003年11月中下旬上海整個市區居委會又重新進行了合并、改組和重選，社區公共管理在居民區黨支部的領導下，由居民討論決議本社區內的重大事件，參與社區議事和社區監督、管理，具體事務操作則由社區工作者進行實施。這種制度的實施對社區公共管理的運行起著“酶”的激勵作用。首先，從居委會的工作態度和工作效果來看，當選居委會委員的大多數有光榮感和責任感，認為自己有義務、有責任關心和參與社區管理和建設。他們常常利用工作之外的個人時間了解社區內的居民需求和問題，特別是實施居委會干部屬地化以來，更增加了他們的工作任務。

在我們走訪的居委會主任和其他干部當中，都說自己的任務量大，酬勞不高，但他們表示在上級街道和其他領導干部的支持下，有信心把社區建設好，因此，社區居民的生活滿意度也比以前有了較大的提高。其次，從街道層面來看，它是社區建設、公共管理和服務的主導力量，它的工作對象是整個社區居民，由于面廣、工作量大，在居民生活細節上很難進行有效管理和引導。居委會改革后，每個社區都有合適的社工，街道出資聘請他們并受社區居委會的監督，完成社區和街道的各項任務，這樣在街道主導力量方面有了一定的保障，在公共管理的具體運行上有了現實基礎。須要指出的是，目前居委會“群眾性自治組織”的法律定性與“街道派出機構”的現實角色之間的錯位問題仍然比較嚴重。在走訪的幾個社區中部分居委委員反映工作太忙，承擔了許多街道下派的任務，基本忙于開展各項“達標”和“建設”工程，以致沒有時間開展社區自身的活動。

基于此，社區很多公共管理事務無法有效完成，即使實施了亦不能滿足居民的實際需求。R街道N個社區中的“中介組織”資源比較豐富，但有些中介組織自覺無法發揮自身的功能和作用，沒有充分的活動權，很多自身的活動性質夾雜著行政管理理念，致使他們不愿行動，跟社區居委的聯系也不太緊密，他們在促進市民利益社區化方面失去了應有的“光澤”，各種因素造成的后果是：這些中介組織沒有很好地把社區內的資源信息收集起來反饋給社區居民委員會和上級街道，在傳達有關信息時也沒有一個合適的角色地位，不能正當地取得居民的認同和協助，各種公益支持和活動有的也僅僅流于形式。四、結論與討論基于以上的有關闡釋，要真正實施社區公共管理的現代化管理理念，就必須從以下幾個方面著手實施：

1.社區公共管理的“潛政治化”與“非經濟化”。上海市目前在社區管理網絡中實施的“兩級政府、三級管理”措施，從實質上來說，它仍然是行政力量的延伸，其行政力量仍然大量滲透在社區基層組織中。社區公共管理的主要人員還是基本使用的行政力量來統籌、管理社區資源。從長期社區發展目標和市民社會的成長發育狀況來看，這種管理方式和管理力量是不得效的。因此，要力求在社區公共管理上達到潛政治化，使社區組織保持高度的中立性質，在管理具體實施途徑上要做到沒有較大政治傾向，社區組織內各種組織活動要完全公開、平等和開放；與此同時，公共管理雖然關涉社區居民的各種利益，包括經濟利益，但管理本身并不以經濟獲取為目的。社區公共管理組織本事不是一個法人，它不為任何機構承擔任何形式的經濟職責，更不為其他任何機構所操縱成為追求經濟利益的工具。公共管理自身存活的經濟來源應主要由政府提供和社區募捐，政府在為社區公共管理提供經濟資源時不能成為它管控社區各種組織活動的理由，它只能在宏觀政策上給予適當的指導，且注意是“適可而止”。

2.社區公共管理的“非強制化”和“輕型化”。由于社區活動都是自愿性質的活動，所以在公共管理的取向上也要做到管理的非強制化。社區內的管理應真正做到“為民所需、為民所要”，而不是一味追求達標攀比，達標攀比的短期效果可能十分可佳，但長期實施，就會在管理上流于形式，終其結果是社區公共管理發育不良，無法正常開展工作；另外，社區公共管理的成本費用一般來說是比較低的，因為除少數社區工作人員有月薪收入外，絕大多數社區工作者都是義工。因此，社區公共管理的所有開支都應公開透明，相應的開支項目都應該以市場化手段操作，一切運行費用要以費用最節約化原則運作。

3.居委會的“角色定位”要得到糾正。目前居委會“群眾性自治組織”的法律定性與它一般被認為是“街道派出機構”兩者之間的錯位問題仍十分嚴重，需要得到及時的糾正。在我們的調查中，當我們問到居委會的地位和角色時，多數社區居民的回答竟是上級下派的行政機構，根本不知曉它是一個群眾自治性組織，因此，要加大宣傳、說明原由，這樣社區居民才能認識到自身參加社區管理在法律上有其合法性，在自身服務上有其合理性，充分使社區資源服務得到最優化。