基礎(chǔ)教育體制改革

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一、按照“公共教育政策取向的不同”來劃分現(xiàn)代學校制度的基本類型

一個國家的公共教育政策取向，會對該國的現(xiàn)代學校制度基本類型的形成產(chǎn)生重大的、根本性的影響。我國最近二十多年來特別是上個世紀90年代中期以來的教育體制的轉(zhuǎn)型，實際上伴隨著公共教育政策的轉(zhuǎn)型。我國公共教育政策的轉(zhuǎn)型，在很大程度上是受經(jīng)濟體制改革、大文化體制改革、新的教育思潮（思想）、現(xiàn)代企業(yè)制度、現(xiàn)代財稅制度、各級人民政府的財政狀況、民間“藏富”情況等因素的影響，目前仍處在比較劇烈的轉(zhuǎn)型期。因此，很難非常準確地總結(jié)出其特點。但是，如果我們冷靜地透過其現(xiàn)象，分析、提煉其特質(zhì)，則可以把這種公共教育政策取向大體上分為三種。與此公共教育政策取向相對應(yīng)，可能會形成三種現(xiàn)代學校制度基本類型。

（一）公平優(yōu)先、效率第二的現(xiàn)代學校制度基本類型

大部分人認為：國民教育特別是國民義務(wù)教育應(yīng)當由政府從公共財政中開支，由政府承擔國民教育特別是國民義務(wù)教育的成本。在公民合法納稅后，公民本人和其孩子在接受義務(wù)教育時，如果再繳納贊助費、學費、擇校費等附加費用，則相當于“二次納稅”，是不合理的。持此觀點的人，不僅包括大批中小學學生家長，也包括一大批在教育行政機構(gòu)工作的國家公務(wù)員等人士。

某一級政府按此取向建構(gòu)該地區(qū)的基本的公共教育政策，則在該地區(qū)會形成以“公平優(yōu)先、效率第二的現(xiàn)代學校制度基本類型”占主流的現(xiàn)代學校制度。其主要特點是：

優(yōu)勢：比較注重區(qū)域性公共教育水平的均衡發(fā)展；會較大程度地照顧不同的社會群體特別是弱勢群體在受教育的機會方面的平等。

弱勢：公共財政負擔過重，廣義的社會福利加重，在公共財政能力較弱的地區(qū)實施時會遇到比較大的困難；基本上不支持教育選擇，家長和學生選擇教育服務(wù)的權(quán)力難以保障；在同一地區(qū)同一學段的學校之間難以形成公平的競爭，會造成許多學校效能的相對低下，出現(xiàn)一系列的惰性現(xiàn)象。

分布的地區(qū)或?qū)W校：主要分布在公共財政能力較強、民間資金支付能力相對于公共財政支付能力來說較弱的地區(qū)。比如北京、上海等地區(qū)。

（二）效率優(yōu)先、公平第二的現(xiàn)代學校制度基本類型

一部分人認為：教育應(yīng)當更多地引入市場因素，讓市場力量更多地介入教育。他們認為：公共財政支撐的公共教育體系雖然在教育機會的供給方面相對比較公平，但這是在“應(yīng)試教育、平庸甚至是在較低水準上的公平”，是一種效率較低甚至是效率失靈、沒有效率、不講效率的基礎(chǔ)上的公平。他們認為：在政府已無力把全部或大部分教育經(jīng)費都承擔下來的情況下，還強調(diào)政府的公共教育方面的經(jīng)濟責任和義務(wù)是沒有意義的，必須面向市場，向市場開放教育領(lǐng)域，讓現(xiàn)金資本和私人管理資本充分進入教育領(lǐng)域。應(yīng)充分尊重學生和學生家長的擇校權(quán)，當選擇優(yōu)質(zhì)教育時，應(yīng)當按照當?shù)厥袌鰞r格繳納贊助費（或者叫擇校費、學費，即“二次納稅”）。他們主張：能夠民營化的公共教育事業(yè)應(yīng)盡量民營化，以提高學校的競爭活力和教育資源的利用效率。他們中的少量人士甚至主張：政府只管辦學（主要指建學校并承擔一部分日常運轉(zhuǎn)經(jīng)費），讓自然人或教育中介組織、社會性的教育管理公司來負責學校的日常管理。持此觀點的人大部分為學者。

某一級政府按此取向建構(gòu)該地區(qū)的基本的公共教育政策，則在該地區(qū)會形成以“效率優(yōu)先、公平第二的現(xiàn)代學校制度基本類型”占主流的現(xiàn)代學校制度。其主要特點是：

優(yōu)勢：強調(diào)公開、透明、公平的競爭，可以較大幅度地提高學校的競爭活力和教育資源的利用效率；可以吸引民間資本，包括現(xiàn)金資本和管理資本進入教育領(lǐng)域，增加教育供給的總量；可以在較大程度上滿足家長和學生的擇校權(quán)；可以較快地增加教育包括優(yōu)質(zhì)教育的供給總量。

弱勢：如果在吸引民間教育資源的時候，放松了對政府應(yīng)承擔的公共教育責任的強調(diào)，相關(guān)的法制建設(shè)未能跟上，有的地方會出現(xiàn)政府匆忙推卸或借機逃避公共教育責任的情況，政府會把更多的應(yīng)當用于教育的經(jīng)費挪向其他領(lǐng)域，而把更重的教育責任甩給社會和家長；在教育機會的平等方面、弱勢人群的教育方面，出現(xiàn)更多的問題。

分布的地區(qū)：主要分布在民間資本相對較雄厚或者公共財政能力相對于民間資本來說顯得較弱的某些地區(qū)。比如浙江、廣東兩省的一部分地區(qū)。

（三）同等對待公平與效率的現(xiàn)代學校制度基本類型

一部分學者吸收了上述兩大類人士的比較符合實際的正確主張，摒棄了他們某些不符合當時、當?shù)貙嶋H情況的一些主張，提出了兼顧公平與效率的公共教育政策的各種建議與主張。這部分學者認為：

——政府必須加大教育投入的力度；

——在法制建設(shè)方面要能形成對政府的教育投入進行有效的監(jiān)督、對政府的不作為或不充分作為予以問責和追究的機制；

——政府的財政投入應(yīng)優(yōu)先用于基礎(chǔ)教育特別是基礎(chǔ)教育中的義務(wù)教育；

——關(guān)注處境不利的人群，對弱勢群體予以照顧；

——強化教育督導(dǎo)和社會對于教育的監(jiān)督、評估；

——提高教師隊伍整體素質(zhì)，優(yōu)化教師隊伍，盡快提高校長和教師的“人口標準”，加強教師專業(yè)培訓，在一定程度上打破“鐵飯碗”；

——由政府確保公辦學校教師的基本工資和相應(yīng)的福利待遇按時、足額發(fā)放。在該級政府管理的行政區(qū)域內(nèi)，無論是城市還是鄉(xiāng)村，無論是政府財政收入較高的地區(qū)還是較低的地區(qū)，都應(yīng)當實施校長、教職工工資、福利基本相等的政策；

——在校內(nèi)，實施工資（或效益工資）與教師的業(yè)績、成就掛鉤的激勵政策；

——鼓勵自然人、民間組織和境外力量參與公共教育事業(yè)，并創(chuàng)造公開、公正、公平、有序的競爭環(huán)境；

——建立教育基金、“教育券”等制度，改革公共教育經(jīng)費撥款體制，形成有利于學校之間公平競爭的公共教育經(jīng)費撥款制度；

——允許學生、學生家長逐步地、有序地在一定范圍內(nèi)擇校，把對教育服務(wù)的選擇權(quán)逐步地、有序地還給學生和學生家長。比如：允許有某些特長的學生放棄管片里沒有該種教學特色的學校，到附近其他具有該種教學特色的學校就讀；允許年齡較小的孩子到自己的哥哥、姐姐所在的附近學校就讀，以便在上學、放學時得到哥哥、姐姐的照顧；允許年齡較小的孩子到自己的父親或母親上班時順路經(jīng)過的學校或工作地點附近的學校就讀；等等。

持上述觀點的人，不僅包括大批學者，也包括一些教育行政機構(gòu)的公務(wù)員、學生家長、基層一線的校長和教師。

某一級政府按此取向建構(gòu)該地區(qū)的基本的公共教育政策，則在該地區(qū)會形成以“同等對待公平與效率的現(xiàn)代學校制度基本類型”占主流的現(xiàn)代學校制度。

該種類型是比較理想的一種類型，分布的地區(qū)會比較廣泛。二、按照“建設(shè)過程中主導(dǎo)者身份的不同”來劃分現(xiàn)代學校制度的基本類型

在設(shè)計、建設(shè)現(xiàn)代學校制度的過程中，主導(dǎo)者的不同可以導(dǎo)致現(xiàn)代學校制度特點的明顯不同。

（一）政府主導(dǎo)的現(xiàn)代學校制度的基本類型

其主要特點是：在設(shè)計、建設(shè)現(xiàn)代學校制度的過程中，黨政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)處于非常主動的位置上。權(quán)力是下放、平移還是上收，權(quán)力移動的方向、深度、時間（時機），幾乎都由黨政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)說了算。在確立新型政校關(guān)系、建立學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、推動學校融入社區(qū)等方面，很大程度上取決于政府的決策和政策，學校處于比較被動、不得不服從的位置上。

分布的學校：該種類型主要分布在公辦中小學，特別是公辦中小學中的管理水平一般和較差的中小學。

（二）市場主導(dǎo)的現(xiàn)代學校制度的基本類型

其主要特點是：在設(shè)計、建設(shè)現(xiàn)代學校制度的過程中，黨政機構(gòu)、學校的上級主管單位（教育集團、企業(yè)集團等）或?qū)W校自身，必須充分考慮教育市場特別是本市、本市轄區(qū)特別是學校所在社區(qū)的“小教育市場”的各種因素，根據(jù)市場因素，根據(jù)同一地區(qū)同一學段的學校之間的競爭需要，來確定學校的教育理念、教育目標和中長期發(fā)展目標，確定學校內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，形成學校的制度文化。

分布的學校：該種類型主要分布在民辦學校、國有辦學體制改革實驗校（國有轉(zhuǎn)制學校）、混合所有制學校以及允許家長在一定程度上擇校、按照在校學生人數(shù)獲得公共教育經(jīng)費的公有學校。

（三）專家和學術(shù)力量主導(dǎo)的現(xiàn)代學校制度的基本類型

其主要特點是：在學校中長期發(fā)展規(guī)劃、學校文化建設(shè)、學校日常管理以及與上述各方面相對應(yīng)的制度的設(shè)計方面，專家的力量、學術(shù)的力量發(fā)揮著主導(dǎo)作用。在設(shè)計、建設(shè)現(xiàn)代學校制度的過程中，專家的力量、學術(shù)的力量始終處于比較主動的位置上。想確定什么樣的教育理念、教育目標，建立什么樣的學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，形成什么樣的學校制度文化，在較大程度上取決于學校自身的決定，取決于專家的力量、學術(shù)的力量。該類學校主要是在一部分經(jīng)費和一部分優(yōu)惠政策方面需要政府的支持，而在學校發(fā)展規(guī)劃、學校文化建設(shè)、學校的日常管理、教職工專業(yè)發(fā)展等方面，對政府的依附性相對較小，“獨立性”相對較強。

分布的學校：一般分布于政府比較開明、社會發(fā)育程度較高的社區(qū)中管理水平很高的學校。比如北京師范大學附屬實驗中學、中國人民大學附屬中學、北京市西城區(qū)第二實驗小學、景山學校等。其中一大批學校都是精英學校。校領(lǐng)導(dǎo)班子的主要組成人員往往是該學段知名度較高的專家。在這些學校，由“專家和學術(shù)力量主導(dǎo)的現(xiàn)代學校制度的基本類型”目前已露出了端倪。

按照“建設(shè)過程中主導(dǎo)者身份的不同”來劃分將來要形成的現(xiàn)代學校制度的基本類型，除了上述三種主要類型外，會不會形成“教師主導(dǎo)型的現(xiàn)代學校制度基本類型”和“社區(qū)主導(dǎo)型的現(xiàn)代學校制度基本類型”，現(xiàn)在還看得不是很清晰。我們估計，在我國現(xiàn)行的政治體制框架下，要形成該兩種類型會比較困難。

三、按照“學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的不同”來劃分現(xiàn)代學校制度的基本類型

大體上可劃分為下列幾種：

（一）以“學校民主管理委員會（學校管理委員會、學校教職工自治管理委員會、校務(wù)委員會、校務(wù)會議）領(lǐng)導(dǎo)下的校長主持制”為主軸的現(xiàn)代學校制度的基本類型

學校民主管理委員會（學校管理委員會、學校教職工自治管理委員會、校務(wù)委員會、校務(wù)會議）為學校的最高決策、領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，校長只不過是在學校民主管理委員會的領(lǐng)導(dǎo)下負責主持學校的日常工作。校長由學校民主管理委員會任免，或者由學校民主管理委員會通過無記名投票選舉通過后推薦給教育行政機構(gòu)，由教育行政機構(gòu)按照學校民主管理委員會的決議聘任。在學校民主管理委員會為學校的最高決策、領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的框架下，不應(yīng)該使用“校長負責制”的表述方式而應(yīng)該使用“校長主持制”的表述方式。因為應(yīng)當堅持誰領(lǐng)導(dǎo)、誰負責的原則。最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)屬于學校民主管理委員會，則領(lǐng)導(dǎo)責任也應(yīng)當由學校民主管理委員會承擔。校長負責組織教職工去執(zhí)行學校民主管理委員會對學校重大事項所作出的決策，對學校的日常一般事項作出決策并組織力量去執(zhí)行，主持學校的日常工作。校長的責任主要是在執(zhí)行層面，在日常工作層面，而不是在重大事項的決策方面。校長的“主持”特點要濃于“領(lǐng)導(dǎo)”、“負責”特點，故這里用“主持”二字而不用“負責”二字。該種架構(gòu)經(jīng)進一步完善后，就可以形成以“學校民主管理委員會領(lǐng)導(dǎo)下的校長主持制”為主軸的現(xiàn)代學校制度的一種基本類型。

（二）以“校長負責制”為主軸的現(xiàn)代學校制度基本類型

目前，大量的公辦中小學校長與教育行政機構(gòu)簽署了協(xié)議書，由教育行政機構(gòu)授予校長相應(yīng)的責、權(quán)、利，由校長在授權(quán)范圍內(nèi)全面負責學校工作。該類協(xié)議書實際上確認了以“校長負責制”為主軸的該類學校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的主框架。該種架構(gòu)經(jīng)進一步改革、完善后，就可以形成以“校長負責制”為主軸的現(xiàn)代學校制度的一種基本類型。

分布的學校：主要分布在教育行政機構(gòu)授權(quán)的一部分公辦中小學。

（三）以“董事會（理事會）領(lǐng)導(dǎo)下的校長主持制”為主軸的現(xiàn)代學校制度基本類型

其主要特點：董事會為學校的最高領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和學校重大事項的決策機構(gòu)。校長為董事會聘任的學校高層管理人員，是高級雇員之一，是董事會領(lǐng)導(dǎo)下的學校日常工作的主持人。此框架經(jīng)進一步完善后，就會形成以“董事會（理事會）領(lǐng)導(dǎo)下的校長主持制”為主軸的現(xiàn)代學校制度的一種基本類型。

分布的學校：主要分布在設(shè)有學校董事會且董事會為決策機構(gòu)的民辦學校、部分國有轉(zhuǎn)制學校、混合所有制學校等學校。但不包括董事會（理事會）實質(zhì)上為參議機構(gòu)、咨詢機構(gòu)的那些學校，也不包括設(shè)有教育議事會的那些學校。

（四）以“教育集團、企業(yè)集團領(lǐng)導(dǎo)下的校長主持制”為主軸的現(xiàn)代學校制度基本類型

其主要特點：部分教育集團、企業(yè)集團所屬的學校，在學校層面并未設(shè)立董事會，有的只是在教育集團、企業(yè)集團層面設(shè)有董事會。教育集團、企業(yè)集團聘任校長為學校高層雇員之一，負責學校的日常工作。學校的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、重大事項的決策權(quán)屬于教育集團、企業(yè)集團。此框架進一步完善后，就會形成以“教育集團、企業(yè)集團領(lǐng)導(dǎo)下的校長主持制”為主軸的現(xiàn)代學校制度的一種基本類型。

分布的學校：主要分布在教育集團、企業(yè)集團所屬的民辦學校，以“委托管理”的方式委托給教育集團、企業(yè)集團管理的公有學校。

（五）以“黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制”為主軸的現(xiàn)代學校制度基本類型

其主要特點：以中國共產(chǎn)黨在學校中的領(lǐng)導(dǎo)組織（黨委、黨總支部、黨支部）為學校的領(lǐng)導(dǎo)核心，全面領(lǐng)導(dǎo)學校的政治工作，對學校的重大事項作出決策。黨組織實際上是學校的最高領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和學校重大事項的決策機構(gòu)。校長負責組織教職工去執(zhí)行學校黨組織對學校重大事項所作出的決策，對學校的日常性、一般性事項作出決策并組織力量去執(zhí)行，主持學校的日常工作。此框架進一步發(fā)展后，可能會形成以“黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制”為主軸的現(xiàn)代學校制度的一種基本類型。

該種類型的最大問題是：“領(lǐng)導(dǎo)”權(quán)屬于學校黨組織，出了問題則由校長“負責”。領(lǐng)導(dǎo)者不負責，負責者沒有對重大事項的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)。權(quán)、責不統(tǒng)一，未能集中到一個行為主體身上。倘若黨組織在決策方面出了問題，黨組織不承擔責任，而讓校長承擔責任，這合理嗎？

該種類型所分布的中小學會非常少。在民族矛盾比較突出的少數(shù)民族地區(qū)或漢族與少數(shù)民族雜居地區(qū)的中小學，在部隊或國防企業(yè)附屬的中小學，可能有一部分學校會形成該種類型。該種類型是不是現(xiàn)代學校制度的一種類型，目前爭議較大。

本文對于基礎(chǔ)教育階段現(xiàn)代學校制度的基本類型的認識，是我們自2003年以來開展“基礎(chǔ)教育階段現(xiàn)代學校制度的理論與實踐研究”的初步認識。我們將根據(jù)實驗研究過程中的驗證情況，在課題結(jié)束時作必要的修正。

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摘要：我國正在建設(shè)的基礎(chǔ)教育階段現(xiàn)代學校制度，正在逐步形成下列一些基本類型：第一，按照“公共教育政策取向的不同”來劃分，可分為：公平優(yōu)先、效率第二的現(xiàn)代學校制度基本類型；效率優(yōu)先、公平第二的現(xiàn)代學校制度基本類型；同等對待公平與效率的現(xiàn)代學校制度基本類型。第二，按照“建設(shè)過程中主導(dǎo)者身份的不同”來劃分，可分為：政府主導(dǎo)的現(xiàn)代學校制度基本類型；市場主導(dǎo)的現(xiàn)代學校制度基本類型；專家和學術(shù)力量主導(dǎo)的現(xiàn)代學校制度基本類型。第三，按照“學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的不同”來劃分，可分為：以“學校民主管理委員會領(lǐng)導(dǎo)下的校長主持制”為主軸的現(xiàn)代學校制度的基本類型；以“校長負責制”為主軸的現(xiàn)代學校制度基本類型；以“董事會（理事會）領(lǐng)導(dǎo)下的校長主持制”為主軸的現(xiàn)代學校制度基本類型；以“教育集團、企業(yè)集團領(lǐng)導(dǎo)下的校長主持制”為主軸的現(xiàn)代學校制度基本類型；以“黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制”為主軸的現(xiàn)代學校制度基本類型等。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代學校制度；學校制度；現(xiàn)代中小學制度；現(xiàn)代學校制度的基本類型