鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老保障問題分析

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摘要：農(nóng)村養(yǎng)老保障改革是我國社會保障制度改革中的一個瓶頸。傳統(tǒng)觀念的弱化、老齡化的加劇及城鄉(xiāng)差距的存在使原有的“家庭養(yǎng)老”的弊端日顯。筆者認(rèn)為：我國農(nóng)村養(yǎng)老保障問題的解決根本上取決于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快。就目前而言，改革農(nóng)村養(yǎng)老保障制度必須在堅持“家庭養(yǎng)老”為主的同時，充分調(diào)動個人、家庭、政府和社會的力量，做到“四管齊下”、循序漸進(jìn)，逐步形成一條有中國特色的農(nóng)村養(yǎng)老保障之路。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保障；城市化；市場；政府

長期以來，我國農(nóng)村中形成了“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)，并且根深蒂固。隨著改革開放和城市化進(jìn)程的加快以及城市中社會保障改革的推進(jìn)，“養(yǎng)兒防老”的弊端日益暴露，中國農(nóng)村養(yǎng)老保障走向何處，是固守家庭養(yǎng)老的陣地還是走社會化養(yǎng)老之路，可謂見仁見智，討論多年難以形成共識。筆者認(rèn)為，解決這一問題要從我國國情出發(fā)，逐步建立起一條適合我國國情的道路，絕不可一蹴而就。

一、問題的提出

(一)“家庭養(yǎng)老”受到挑戰(zhàn)

由于中國歷史傳統(tǒng)中儒家“孝道”思想的影響，農(nóng)村養(yǎng)老保障在歷史和傳統(tǒng)上是以“家庭”為主。我國目前農(nóng)村養(yǎng)老保障政策中強調(diào)的仍然是“以家庭養(yǎng)老為主體和基礎(chǔ)，輔之以集體供養(yǎng)、群眾幫助和國家救濟(jì)相結(jié)合的養(yǎng)老模式”。但隨著社會的進(jìn)步和時代的發(fā)展，以及現(xiàn)實社會中競爭的加劇、工作壓力增大等原因，“核心家庭”、“空巢家庭”大量涌現(xiàn)。家庭結(jié)構(gòu)小型化、家庭內(nèi)部重幼輕老和子女忙于工作，使家庭中子女全身照料老人的狀況難以維系。況且維系家庭養(yǎng)老傳統(tǒng)文化中的孝道作用在不斷弱化，事實上家庭養(yǎng)老的作用在大大減弱。2001年“國家計劃生育委員會農(nóng)村家庭變化課題組”的調(diào)查資料表明，農(nóng)村60歲以上老年人完全依靠家庭養(yǎng)老的比例僅為50％左右。

(二)老齡化社會的到來

根據(jù)第五次全國人口普查提供的數(shù)據(jù)，我國65歲以上的人口占總?cè)丝诘谋戎貫?．96％，按國際上人口老齡化的標(biāo)準(zhǔn)，我國已進(jìn)入老齡化社會。而且由于人口結(jié)構(gòu)的特殊性，我國社會養(yǎng)老負(fù)擔(dān)特別重，在農(nóng)村尤為突出。2000年底，我國農(nóng)村老年人口約有1億，是世界上農(nóng)村老年人口最多的國家。與世界上人口老齡化國家相比，我國人口老齡化超前于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平。而且，人口老齡化的水平是農(nóng)村明顯高于城市，隨著人口流動的增加，這種趨勢會進(jìn)一步增加。

(三)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障之間存在著巨大的差距

據(jù)新華通訊社2002年7月19El消息，民政部宣布，截止到7月10日，全國有1930．8萬符合低保條件的城市困難居民領(lǐng)到了最低生活保障金。

截止到2001年底，全國農(nóng)民家庭享受到最低生活保障的戶數(shù)約為100萬左右，按每戶4人計算，也僅有400萬人，約占農(nóng)村人口總數(shù)的0．5％。事實上，自20世紀(jì)80年代末開始，我國就已經(jīng)在農(nóng)村積極推行建立農(nóng)村社會化養(yǎng)老保險的探索，但參保人數(shù)卻從1988年的8000多萬減少到2001年的5000多萬。由此可見，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的建立大大滯后于城市的養(yǎng)老保障制度和農(nóng)村老年人口養(yǎng)老保障的需要，農(nóng)村養(yǎng)老保障已成為我國社會保障制度建立的瓶頸問題。

二、問題的解決

人的一生可分為少年、成年、老年三個不同的時期，每個時期獲取經(jīng)濟(jì)成果滿足消費需求的方式截然不同。老年時期主要有三個渠道取得經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)：

一是個人，依靠成年時期個人儲蓄和老年處于健康時期的個人勞動收人；

二是家庭，主要是子女供養(yǎng)，可視為非正規(guī)的群體行為；

三是社會保障，可視為正規(guī)的群體行為。

農(nóng)村養(yǎng)老保障問題的解決絕非一朝一夕的事，真正解決之，

一要靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這是根本所在；

二要靠個人、家庭和社會的協(xié)調(diào)；

三要靠政府推動。

我們可以從以下幾方面人手：

(一)改變農(nóng)民身份，推動城市化進(jìn)程

世界各國的經(jīng)驗表明：一個龐大的農(nóng)業(yè)人群的存在是現(xiàn)代社會中一個極不穩(wěn)定的因素，因為面對這么多的農(nóng)業(yè)人口，國家?guī)缀醪豢赡芡ㄟ^利益格局的調(diào)整使他們分享到工業(yè)化的成果，唯有使他們離開農(nóng)業(yè)融人到市民生活中去。當(dāng)一大批農(nóng)民變?yōu)槭忻瘢谠黾庸I(yè)品需求的同時，也擴大了農(nóng)產(chǎn)品的需求。如果在這個過程中配以城市化，城市的聚集效應(yīng)又能容納更多的人到第三產(chǎn)業(yè)，由此而形成因農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換進(jìn)而推動國民經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)的機制。據(jù)研究，在我國市民每增加1個百分點，對農(nóng)產(chǎn)品增加的總需求間接折算成糧食需求達(dá)1054萬噸。如果目前有2億農(nóng)民轉(zhuǎn)換為市民，僅此就可創(chuàng)造4000億元以上的農(nóng)產(chǎn)品的需求，剩下的8億農(nóng)民僅從農(nóng)產(chǎn)品出售中就可人均增收400元以上。為此，加快人口的城市化進(jìn)程成為農(nóng)村養(yǎng)老保障制度改革的關(guān)鍵之舉。只有農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和農(nóng)民收人的顯著提高，農(nóng)村養(yǎng)老保障基金的籌集才有可靠的基礎(chǔ)。

實現(xiàn)和加快農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變的途徑是多樣的，可以從以下幾方面努力：

(1)在制度上必須使一批不需要以土地維生者與土地分離，變成農(nóng)產(chǎn)品的純消費者；同時，逐步擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的土地規(guī)模，新的土地政策的目標(biāo)應(yīng)是，讓耕者有其田，不耕者可自動自如地放棄土地。

(2)大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程是促使農(nóng)民分化的一個有效途徑，不管哪種城鎮(zhèn)化的道路都必須伴有一大批農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)農(nóng)村的市民化進(jìn)程，亦工亦農(nóng)不應(yīng)成為城鎮(zhèn)化中的主要就業(yè)模式。

(3)農(nóng)民分化過程中，在堅持以經(jīng)濟(jì)吸引的同時，適當(dāng)增加些壓力是必要的，也是必需的。

(二)維護(hù)以家庭養(yǎng)老為主的非正規(guī)群體行為養(yǎng)老保障體系

中國是一個農(nóng)業(yè)大國，大多數(shù)地區(qū)仍處于比較貧困落后的狀態(tài)，建立一種有效的與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的市場化、社會化的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系是一個相當(dāng)漫長的過程。因此，以家庭養(yǎng)老為主的養(yǎng)老模式在近期必須堅持。這一方面可以確保農(nóng)村大多數(shù)老人老有所養(yǎng)，另一方面為發(fā)展以社會養(yǎng)老為主體的正規(guī)群體養(yǎng)老保障機制贏得時間。面對農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系短期內(nèi)難以建立起來的現(xiàn)實以及OECD國家“從搖籃到墳?zāi)埂别B(yǎng)老體制的種種弊端，以家庭為主的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系應(yīng)當(dāng)繼續(xù)維持，通過法律的、行政的、宣傳的等手段，保證老年人同其他家庭成員一樣，具有共享家庭成果的權(quán)利。通過“以時間換空間”，培育和發(fā)展市場化的社會保障。

(三)積極發(fā)展市場取向的農(nóng)村養(yǎng)老保障事業(yè)

農(nóng)村養(yǎng)老保障市場化是解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的最終所在。我國于20世紀(jì)80年代開始探索在農(nóng)村建立社會養(yǎng)老保險制度，已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗。當(dāng)前的重點是，必須對農(nóng)村養(yǎng)老保險的原則和現(xiàn)行的政策進(jìn)行適當(dāng)?shù)母母锖驼{(diào)整，應(yīng)改變原來農(nóng)村養(yǎng)老保險“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則。國家必須給予一定的投入，實行與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險一樣由“國家、集體、個人共同負(fù)擔(dān)”的原則，以逐步消除或減小城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別，實現(xiàn)資源相對共享，體現(xiàn)合理的社會公平。在比較發(fā)達(dá)的地方，還應(yīng)積極發(fā)展以壽險為主要形式的商業(yè)性養(yǎng)老保險。結(jié)合我國實際，筆者認(rèn)為，應(yīng)在農(nóng)村廣泛推廣“實物換保障”的方式。即根據(jù)不同的對象，以特定的方式將其擁有的土地、農(nóng)產(chǎn)品和股權(quán)等實物轉(zhuǎn)換為保險費，分別設(shè)計切實可行的社會養(yǎng)老保險制度方案：年輕農(nóng)民實行產(chǎn)品換保障；老農(nóng)和失地農(nóng)民實行土地?fù)Q保障；進(jìn)城民工實行產(chǎn)品換保障+土地?fù)Q保障的雙軌制；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工實行股權(quán)換保障+產(chǎn)品換保障+土地?fù)Q保障。

(四)充分發(fā)揮政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障改革中的作用

世界各國社會保障發(fā)展的歷史表明。社會養(yǎng)老保障制度的形成關(guān)鍵在于政府主導(dǎo)，沒有政府的介人，養(yǎng)老保障制度改革難以奏效。就我國而言，政府應(yīng)針對農(nóng)村養(yǎng)老保障的不同組成部分承擔(dān)不同的責(zé)任。首先。政府必須有一定的財政投入，而且這部分投入必須從法律上加以保證；其次，對于較發(fā)達(dá)的地方，需進(jìn)行強制性的養(yǎng)老保障；再次，對基金制的農(nóng)村養(yǎng)老保障，政府要承擔(dān)外部監(jiān)管的責(zé)任；最后，政府還應(yīng)對不同的養(yǎng)老保障計劃進(jìn)行協(xié)調(diào)。充分發(fā)揮其“中間人”的作用。