績(jī)效預(yù)算管理體系

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摘要：績(jī)效預(yù)算的推行需要相應(yīng)的管理體系與之配套，從績(jī)效預(yù)算委托的實(shí)質(zhì)看，管理體系需要在權(quán)力機(jī)構(gòu)、政府和行政機(jī)構(gòu)合理設(shè)置權(quán)限。我國(guó)財(cái)政體制和行政體制的獨(dú)特性，要求結(jié)合我國(guó)特點(diǎn)構(gòu)建具有中國(guó)特色的績(jī)效預(yù)算管理體系。

關(guān)鍵詞：績(jī)效預(yù)算；委托；管理體系

所謂的績(jī)效預(yù)算，是借鑒現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)管理和工商管理等理論重塑安排和利用預(yù)算資源的過(guò)程，強(qiáng)調(diào)績(jī)、效引導(dǎo)資源分配、使用、管理。績(jī)效預(yù)算成型于20世紀(jì)70年代，最初在英國(guó)、美國(guó)、德國(guó)等西方國(guó)家起源，繼而推廣到多數(shù)新興工業(yè)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家。縱觀諸多實(shí)施績(jī)效預(yù)算的國(guó)家，此項(xiàng)改革在節(jié)約成本、提高成果、增強(qiáng)政府工作人員責(zé)任心方面已經(jīng)取得了可觀的成績(jī)[1]。

一、績(jī)效預(yù)算的實(shí)質(zhì)——基于委托的分析

1.完善公眾—政府間的委托關(guān)系

公共財(cái)政是社會(huì)公眾將公眾資金委托為政府為自己謀取公共福利的資金使用活動(dòng)，該活動(dòng)具有收入的公共贊同性（非贊同毋納稅）、支出過(guò)程的公共決定性及投向的公共服務(wù)性。整個(gè)活動(dòng)體現(xiàn)出社會(huì)公眾與政府的委托—關(guān)系。績(jī)效預(yù)算以前，這種委托是不健全的。委托人在將公共資金委托給政府以后只是或只能關(guān)心到政府有否將資金投向公眾關(guān)心的領(lǐng)域及是否足額投入；政府在投入資金以后，是否獲取合意結(jié)果，自身也不關(guān)心，而且由于公眾和政府在資金使用上的信息不對(duì)稱，導(dǎo)致公眾難以采取措施確保政府的高效率及自己獲得合意結(jié)果。因此形成的對(duì)政府控制模式僅是投入控制。

績(jī)效預(yù)算的實(shí)施確保了在預(yù)算分配使用之前，公眾預(yù)先得知政府運(yùn)行的具體目標(biāo)和計(jì)劃。加上政府事后就事前計(jì)劃和目標(biāo)達(dá)成情況作明文披露，此種安排成功地解決了雙方的信息問(wèn)題。通過(guò)此項(xiàng)安排推動(dòng)了公眾的委托目標(biāo)和政府的目標(biāo)明晰化，且政府（政治家組織）為了獲取自身利益最大化必然將精力集中于計(jì)劃和目標(biāo)的努力實(shí)現(xiàn)。

2.完善政府—部門(mén)—預(yù)算單位的委托關(guān)系

政府承擔(dān)的公共責(zé)任是通過(guò)其組成體系內(nèi)的各政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)完成的，其中直接向權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的是本級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)人及各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)（在部門(mén)預(yù)算下部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)直接對(duì)本部門(mén)預(yù)算負(fù)責(zé)），其他各級(jí)預(yù)算執(zhí)行單位在政府和本部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)展開(kāi)工作，在這一層面又形成了一種委托關(guān)系，即政府和部門(mén)將承擔(dān)的公共責(zé)任委托給各預(yù)算執(zhí)行單位。績(jī)效預(yù)算以前，政府對(duì)各執(zhí)行單位立足于合規(guī)性控制，但受限于雙方的信息不對(duì)稱和執(zhí)行單位預(yù)算最大化的動(dòng)機(jī)，監(jiān)管資源花費(fèi)較大且成效不高。

績(jī)效預(yù)算的實(shí)施成功地將執(zhí)行單位的預(yù)算最大化動(dòng)機(jī)和政府的動(dòng)機(jī)保持一致，各執(zhí)行單位要想獲得最大的預(yù)算額度，必須很好完成政府和部門(mén)交給的任務(wù)方可。通過(guò)此種安排，有效地激勵(lì)了各執(zhí)行單位。

二、績(jī)效預(yù)算要求管理體系重塑

1.公眾—政府委托層面要求權(quán)力機(jī)關(guān)角色轉(zhuǎn)型

在第一層委托關(guān)系上，為了保證政府所定績(jī)效目標(biāo)符合公共要求，應(yīng)當(dāng)加大權(quán)力機(jī)關(guān)在績(jī)效預(yù)算中的參與力度。包括在績(jī)效制定、績(jī)效檢查、績(jī)效報(bào)告各個(gè)環(huán)節(jié)上。

美國(guó)參議員羅斯認(rèn)為，“來(lái)自國(guó)外以及州和地方政府的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，除非以立法形式保證在撥款前確定績(jī)效目標(biāo)，否則他們永遠(yuǎn)不受重視”，且“國(guó)會(huì)有權(quán)給與指導(dǎo)，闡述機(jī)構(gòu)需要完成的任務(wù)”。從美國(guó)S.20法案對(duì)原法律相關(guān)部分修訂中可以明確看到國(guó)會(huì)在績(jī)效預(yù)算中所處的地位和作用。美國(guó)強(qiáng)調(diào)各部門(mén)在確定績(jī)效目標(biāo)時(shí)必須和國(guó)會(huì)協(xié)商，聽(tīng)取國(guó)會(huì)的意見(jiàn)和建議。預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，各部門(mén)負(fù)責(zé)人需要提交上一年度的績(jī)效報(bào)告。

2.政府—部門(mén)—單位委托層面要求政府角色轉(zhuǎn)型

政府及所屬部門(mén)將受托責(zé)任進(jìn)一步委托給各預(yù)算執(zhí)行單位，確定各執(zhí)行單位的績(jī)效目標(biāo)，以目標(biāo)控制代替原有的投入控制，此種轉(zhuǎn)變并不簡(jiǎn)單代表放松控制，政府在確定委托目標(biāo)時(shí)必須加強(qiáng)對(duì)目標(biāo)的控制，包括對(duì)目標(biāo)制定、管理、報(bào)告的控制。

美國(guó)預(yù)算管理辦公室在績(jī)效預(yù)算中擁有確定績(jī)效評(píng)價(jià)替代方案、審批權(quán)力下放等最終決定權(quán)力，以確保各預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)能朝著政府希望努力的方向前進(jìn)。

3.多層次委托最終要求多層績(jī)效預(yù)算體系

多層次的委托要求多層次的績(jī)效預(yù)算體系與之相匹配，政府和部門(mén)直接向權(quán)力機(jī)關(guān)承擔(dān)報(bào)告義務(wù)，預(yù)算執(zhí)行單位直接向政府預(yù)算部門(mén)承擔(dān)報(bào)告義務(wù)。

美國(guó)現(xiàn)行績(jī)效預(yù)算體系包括總統(tǒng)管理議程（對(duì)各部門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)或各部門(mén)的自我評(píng)價(jià)）、預(yù)算執(zhí)行單位的評(píng)價(jià)和項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)三個(gè)部分，三個(gè)部分彼此相互聯(lián)系，構(gòu)成美國(guó)績(jī)效預(yù)算體系。其中總統(tǒng)管理議程表明了各部門(mén)或政府整體完成受托責(zé)任情況，預(yù)算執(zhí)行單位評(píng)價(jià)表明了各單位完成部門(mén)委托責(zé)任的情況，項(xiàng)目評(píng)價(jià)反映了重大項(xiàng)目取得的效益情況，三層體系共同幫助政府更好地完成受托責(zé)任。為了做好三層之間的聯(lián)系，美國(guó)通過(guò)PART(項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系)對(duì)各部門(mén)和項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)情況進(jìn)行再評(píng)價(jià)，在實(shí)施中，聯(lián)邦預(yù)算管理辦公室按照PART測(cè)定結(jié)果對(duì)下屬部門(mén)績(jī)效預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行指導(dǎo)和建議，保證所屬部門(mén)和項(xiàng)目的績(jī)效實(shí)現(xiàn)和政府自身目標(biāo)具有一致性。

4.財(cái)政分權(quán)化和績(jī)效預(yù)算體系的統(tǒng)一性

財(cái)政分權(quán)化程度的不同，績(jī)效預(yù)算的體系也不同。當(dāng)前西方國(guó)家推行績(jī)效預(yù)算，多是各級(jí)地方政府分別展開(kāi)。美國(guó)聯(lián)邦政府是在借鑒了地方政府和外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)獨(dú)自開(kāi)展的，聯(lián)邦政府績(jī)效預(yù)算體系和地方政府績(jī)效預(yù)算體系各自獨(dú)立。聯(lián)邦政府的績(jī)效預(yù)算涉及本級(jí)政府各部門(mén)、單位和聯(lián)邦政府撥款項(xiàng)目，并不干預(yù)地方政府績(jī)效預(yù)算情況，地方政府僅向本級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，聯(lián)邦政府也是如此。對(duì)同時(shí)牽涉到聯(lián)邦政府和地方政府的部分（主要是聯(lián)邦政府撥款、地方政府負(fù)責(zé)執(zhí)行的項(xiàng)目），聯(lián)邦政府通過(guò)加強(qiáng)政府間合作方案單獨(dú)規(guī)定。

三、構(gòu)建我國(guó)績(jī)效預(yù)算管理體系的改革對(duì)策

1.加大我國(guó)各級(jí)人大會(huì)對(duì)本級(jí)政府預(yù)算事務(wù)的最終決定權(quán)力。我國(guó)的公共財(cái)政體制改革界定了權(quán)力機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)在預(yù)算事務(wù)中的權(quán)責(zé)，但是長(zhǎng)期以來(lái)，權(quán)力機(jī)構(gòu)的預(yù)算地位較行政機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，是弱化的。由于預(yù)算要求弱化及預(yù)算中雙方信息的不對(duì)稱性等原因，權(quán)力機(jī)構(gòu)沒(méi)有辦法發(fā)揮最終決定作用。多年來(lái)，立法機(jī)關(guān)在預(yù)算事務(wù)中發(fā)揮的作用不過(guò)是“橡皮圖章“的作用。要想推行績(jī)效預(yù)算，加強(qiáng)政府對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)委托責(zé)任的負(fù)責(zé)程度，必須加強(qiáng)其地位和作用。

廣東省在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算試點(diǎn)改革中，出現(xiàn)所謂“只問(wèn)花錢(qián)不看效果”的預(yù)算管理及績(jī)效考核機(jī)制。很多財(cái)政撥款用不完，卻花不到其他需要的地方去，須全部上繳。“你一用，就違反了規(guī)定。相關(guān)部門(mén)也不管你用錢(qián)的效果如何，就看最后究竟有沒(méi)有花光錢(qián)。市里曾撥款給我們區(qū)整治一條河，區(qū)里只花了其中部分錢(qián)，就已達(dá)到預(yù)期效果。結(jié)果將余錢(qián)上交市財(cái)政時(shí)，人家卻說(shuō)‘績(jī)效不好！怎么還剩1000多萬(wàn)啊？’”廣東省十一屆人大一次會(huì)議代表指出，此類(lèi)問(wèn)題實(shí)際上不僅僅是“省錢(qián)”，而是關(guān)系到如何制定出適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的、嚴(yán)格的預(yù)算管理和嚴(yán)格的績(jī)效考核機(jī)制。廣東省正試圖通過(guò)一系列的預(yù)算審查制度創(chuàng)新加大權(quán)力機(jī)構(gòu)的作用。

我國(guó)目前已經(jīng)逐步展開(kāi)對(duì)此類(lèi)問(wèn)題的改革。2006年財(cái)政部起草預(yù)算法初步修訂草案，涉及部門(mén)預(yù)算的法律地位、立法機(jī)關(guān)與行政部門(mén)在預(yù)算事務(wù)中的具體職責(zé)及相互關(guān)系的界定等。此外，為加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)對(duì)政府工作和預(yù)算事務(wù)的監(jiān)督，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議于2006年8月27日通過(guò)了《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，自2007年1月1日起施行。《監(jiān)督法》對(duì)立法機(jī)關(guān)在預(yù)算與支出審查中的職責(zé)、作用以及履行職責(zé)的方式和方法，作了較為詳細(xì)的規(guī)定[2]。

2.持續(xù)推進(jìn)預(yù)算相關(guān)改革，加強(qiáng)政府對(duì)下屬部門(mén)和單位的控制能力，并逐步轉(zhuǎn)到績(jī)效目標(biāo)要求上。我國(guó)開(kāi)展的一系列預(yù)算相關(guān)改革，包括集中預(yù)算分配權(quán)、要求編制部門(mén)預(yù)算、編制綜合預(yù)算、政府采購(gòu)等措施，加強(qiáng)了政府財(cái)政部門(mén)對(duì)所屬部門(mén)和單位財(cái)政信息的掌控能力，但仍存在不足之處，下面仍應(yīng)加深改革，逐步推進(jìn)改變政府會(huì)計(jì)制度、完善政府財(cái)政信息系統(tǒng)建設(shè)等方面的改革。要逐步做到政府及所屬部門(mén)和單位之間的信息對(duì)稱與完全。對(duì)一些信息披露情況和習(xí)慣良好的，政府應(yīng)逐步轉(zhuǎn)移到對(duì)績(jī)效目標(biāo)的要求。

我國(guó)目前由地方政府主導(dǎo)的面向績(jī)效的改革探索,在改革的立足點(diǎn)和改革長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃方面均存在其局限性,短期內(nèi)可能能夠產(chǎn)生明顯的財(cái)政資金上的節(jié)約和改善,但對(duì)財(cái)政管理其他配套制度的不觸及,只是人為地降低了短期內(nèi)的改革難度,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,許多無(wú)法回避的問(wèn)題仍使改革的推進(jìn)終將面臨窘境。比如隨著試點(diǎn)項(xiàng)目改革的成熟,如果要進(jìn)一步推廣改革的對(duì)象,對(duì)部門(mén)績(jī)效的評(píng)估不可避免地要面對(duì)部門(mén)占有公共資源的核算、對(duì)公共服務(wù)成本的核算等問(wèn)題,配套制度的不完善將使績(jī)效預(yù)算改革無(wú)法進(jìn)行[3]。

3.逐步構(gòu)建完善的政府績(jī)效預(yù)算體系，形成不同層面的績(jī)效預(yù)算制度。我國(guó)現(xiàn)行的績(jī)效評(píng)價(jià)，作為績(jī)效預(yù)算基礎(chǔ)，已經(jīng)拓展到項(xiàng)目評(píng)價(jià)、部門(mén)評(píng)價(jià)，此類(lèi)評(píng)價(jià)是從上至下推行的，是政府自身展開(kāi)的對(duì)自身的評(píng)價(jià)，中間缺乏權(quán)力機(jī)構(gòu)希望看到政府績(jī)效的評(píng)價(jià)層次，在缺乏權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)政府預(yù)算的強(qiáng)力約束情況，此類(lèi)評(píng)價(jià)的作用必須審慎評(píng)價(jià)。

4.結(jié)合我國(guó)的財(cái)政體制和行政體制建立有中國(guó)特色的績(jī)效預(yù)算管理體系。我國(guó)預(yù)算法規(guī)定各級(jí)人代會(huì)常委會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)本級(jí)人民政府和下一級(jí)人代會(huì)關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)決定；各級(jí)政府有權(quán)改變和撤銷(xiāo)本級(jí)各部門(mén)和下級(jí)政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)決定。構(gòu)建績(jī)效預(yù)算管理體系時(shí)必須符合財(cái)政體制和行政體制的要求。由于財(cái)政體制和行政體制的相對(duì)集權(quán)，在推行績(jī)效預(yù)算時(shí)，可由最高權(quán)力機(jī)構(gòu)結(jié)合最高政府制定政府績(jī)效預(yù)算的指導(dǎo)政策，由各級(jí)人代會(huì)結(jié)合本級(jí)政府制定本級(jí)政府的績(jī)效預(yù)算的具體做法，如此，可以保證中央政府的權(quán)威，同時(shí)又照顧到地方政府的具體情況。我國(guó)績(jī)效試點(diǎn)中出現(xiàn)的一個(gè)突出問(wèn)題是地方開(kāi)展的試點(diǎn)活動(dòng)缺乏法律依據(jù)。與已經(jīng)實(shí)施績(jī)效預(yù)算改革的西方發(fā)達(dá)國(guó)家法律先行的鮮明特點(diǎn)相比，我國(guó)在面向績(jī)效的預(yù)算改革方面剛剛起步，相關(guān)的法律建設(shè)還幾近空白。

參考文獻(xiàn)：

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