政府效益審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

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一、效益審計(jì)概念

效益審計(jì)是對(duì)一個(gè)組織利用資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行的評(píng)價(jià)。經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性三要素是一個(gè)有機(jī)的整體。經(jīng)濟(jì)性是指最低的資源消耗，也就是節(jié)約的程度；而效率性主要指投入與產(chǎn)出的關(guān)系，即在投入一定的情況下，使產(chǎn)出最大；效果性是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的產(chǎn)出結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)的比較。經(jīng)濟(jì)性、效率性都應(yīng)與效果性相一致。

二、我國(guó)政府效益審計(jì)現(xiàn)狀

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立后，企業(yè)和政府的運(yùn)行方式都發(fā)生了很大的變化，政府審計(jì)工作也要隨之改變。

《審計(jì)署2006～2010年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中指出，“全面推進(jìn)效益審計(jì)，促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，提高財(cái)政資金使用效益和資源利用效率、效果，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)。”并提出堅(jiān)持兩個(gè)并重，堅(jiān)持財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法審計(jì)與效益審計(jì)并重，以專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查為主要方式，以揭露嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)或效益低下和國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題為重點(diǎn)，以促進(jìn)提高財(cái)政資金使用效益和管理水平為主要目標(biāo)，全面推進(jìn)效益審計(jì)，到2010年初步建立起適合中國(guó)國(guó)情的效益審計(jì)方法體系。

三、我國(guó)政府效益審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)及原因分析

政府審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)是政府審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審單位進(jìn)行審計(jì)后，由于所提出的審計(jì)意見(jiàn)或作出的審計(jì)決定不恰當(dāng)或不正確，而給政府審計(jì)機(jī)關(guān)帶來(lái)某種損失的可能性。政府效益審計(jì)與一般的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)并無(wú)本質(zhì)上的區(qū)別，仍保留了一般審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)所具有的共性。但因政府效益審計(jì)的獨(dú)特性，決定了其產(chǎn)生審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的原因或可能性有所不同。結(jié)合效益審計(jì)自身的特點(diǎn)，大致可以從以下幾個(gè)方面對(duì)政府效益審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析。

（一）審計(jì)對(duì)象效益的滯后性帶來(lái)的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

政府效益審計(jì)是以公共部門的管理、公共資金的使用為審計(jì)對(duì)象的，而公共部門本身的管理業(yè)績(jī),以及公共資金的使用效果可能需要幾個(gè)月甚至多年才能體現(xiàn)出來(lái),效益審計(jì)人員可能僅憑借現(xiàn)有的數(shù)據(jù)推斷以后的績(jī)效情況。

（二）審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的多樣性帶來(lái)的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織認(rèn)為效益審計(jì)有三種標(biāo)準(zhǔn)。然而這并不能概括出效益審計(jì)的本質(zhì)，也無(wú)法包容所有審計(jì)對(duì)象的豐富內(nèi)涵。

（三）審計(jì)證據(jù)的復(fù)雜性帶來(lái)的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

效益審計(jì)的一個(gè)重大難題恰恰在于審計(jì)證據(jù)難以收集。這是因?yàn)樾б鎸徲?jì)的主要職能是“評(píng)價(jià)”和“建議”，所需要的審計(jì)證據(jù)不僅局限于報(bào)表、賬簿財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)等,還要獲取有關(guān)項(xiàng)目效益狀況的證據(jù)。

（四）行政型國(guó)家審計(jì)體制帶來(lái)的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

1、審計(jì)機(jī)關(guān)缺乏獨(dú)立性導(dǎo)致的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

行政型審計(jì)體制最大的缺陷就是審計(jì)獨(dú)立性差。審計(jì)獨(dú)立性要求審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立于被審計(jì)機(jī)構(gòu)之外,而我國(guó)審計(jì)署隸屬于國(guó)務(wù)院,國(guó)務(wù)院是最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān),也是最高的行政機(jī)關(guān)。

2、政府效益審計(jì)的行政屬性導(dǎo)致的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)審計(jì)署隸屬于國(guó)家行政系列，審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)中享有許多行政權(quán),可以對(duì)違反法律法規(guī)的行為采取一些強(qiáng)制措施,甚至可以給予處罰，在超出其處理權(quán)限的情況下審計(jì)機(jī)關(guān)要將案件移送至其他有關(guān)部門。

（五）無(wú)準(zhǔn)則可供遵循導(dǎo)致的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)家審計(jì)署自1989年開(kāi)始著手制定政府審計(jì)準(zhǔn)則。但這些主要是針對(duì)財(cái)務(wù)審計(jì)，還沒(méi)有專門針對(duì)政府效益審計(jì)的規(guī)范或準(zhǔn)則。1999年以后，財(cái)政部等有關(guān)部門陸續(xù)印發(fā)了《國(guó)有資本金效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)規(guī)則》、《國(guó)有資本金效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)操作細(xì)則》、《企業(yè)效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》、《企業(yè)效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)操作細(xì)則》等，為企業(yè)效益評(píng)價(jià)工作的深入開(kāi)展、規(guī)范企業(yè)效益評(píng)價(jià)行為、增強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀公證性提供了有利條件。（六）審計(jì)人員素質(zhì)和能力單一導(dǎo)致的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

由于經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)內(nèi)容廣泛，所需專業(yè)知識(shí)領(lǐng)域各異。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府審計(jì)都以財(cái)務(wù)審計(jì)為主，故審計(jì)人員大都只掌握與此相關(guān)的知識(shí)，素質(zhì)和能力比較單一，專業(yè)知識(shí)有限，不能符合各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)的需求。

四、防范政府效益審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的幾點(diǎn)建議

針對(duì)上述原因?qū)е碌膶徲?jì)風(fēng)險(xiǎn)，提出了如下的幾點(diǎn)建議。

1、加強(qiáng)效益審計(jì)的質(zhì)量控制

根據(jù)效益審計(jì)的特點(diǎn)以及靈活和創(chuàng)造性的原則，設(shè)立“質(zhì)量環(huán)節(jié)”，貫穿于效益審計(jì)全過(guò)程的質(zhì)量控制系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)部具體分為審計(jì)準(zhǔn)備、審計(jì)實(shí)施、審計(jì)報(bào)告、審計(jì)信息和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)五個(gè)“質(zhì)量環(huán)節(jié)”。在每個(gè)“質(zhì)量環(huán)節(jié)”都列出了相關(guān)的問(wèn)題，以及回答該問(wèn)題應(yīng)取得的證據(jù)類型和應(yīng)完成的工作內(nèi)容，審計(jì)人員只有在對(duì)每一環(huán)節(jié)中提出的問(wèn)題全部回答“是”的情況下，才能開(kāi)始下一階段的工作。

2、優(yōu)化審計(jì)人員結(jié)構(gòu),提高審計(jì)人員素質(zhì)

從短期來(lái)看，我國(guó)可以在每年預(yù)算中拿出一定的經(jīng)費(fèi)，作為聘用專家協(xié)助開(kāi)展效益審計(jì)工作的費(fèi)用，來(lái)解決專業(yè)人才不足的問(wèn)題。從長(zhǎng)期來(lái)看，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有審計(jì)人員進(jìn)行職業(yè)再培訓(xùn)，使其知識(shí)結(jié)構(gòu)能跟上效益審計(jì)變化的要求。

3、建立完善的效益審計(jì)的準(zhǔn)則

我國(guó)應(yīng)在大力開(kāi)展效益審計(jì)的同時(shí)，結(jié)合效益審計(jì)的特點(diǎn)加強(qiáng)效益審計(jì)準(zhǔn)則的建設(shè)，尤其是效益審計(jì)的審計(jì)目標(biāo)，審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)工作準(zhǔn)則、審計(jì)報(bào)告準(zhǔn)則方面。

4、嘗試國(guó)家審計(jì)體制改革

關(guān)于國(guó)家審計(jì)體制改革，本文認(rèn)為在我國(guó)目前的政治制度、法制環(huán)境和社會(huì)環(huán)境的條件下，本文建議對(duì)我國(guó)國(guó)家審計(jì)體制實(shí)行“雙軌制”改革，即在人大和政府分別建立履行不同審計(jì)職責(zé)的審計(jì)組織：人大所屬的審計(jì)組織主要從事預(yù)算審計(jì)監(jiān)督，政府所屬的審計(jì)組織主要承擔(dān)除預(yù)算審計(jì)以外的政府經(jīng)濟(jì)監(jiān)管所需要的各項(xiàng)審計(jì)監(jiān)督任務(wù)。這一體制改革既擴(kuò)展了人大在預(yù)算監(jiān)督上的新途徑，同時(shí)又繼續(xù)保持了政府為履行經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職能所必需的審計(jì)監(jiān)督體系；既可從整體上提高審計(jì)獨(dú)立性，又有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)可能性。隸屬于人大的審計(jì)組織，可以避開(kāi)政府行政隸屬關(guān)系上的弊端，有效防范由于國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在進(jìn)行效益審計(jì)時(shí)缺乏獨(dú)立性而產(chǎn)生的效益審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

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［6］《中華人民共和國(guó)審計(jì)法（2006修訂）》.2006年修訂版.

［摘要］本文首先介紹了效益審計(jì)及政府效益審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的概念，并從審計(jì)對(duì)象的三個(gè)方面特征對(duì)其進(jìn)行了分析。在此基礎(chǔ)上結(jié)合我國(guó)政府效益審計(jì)現(xiàn)狀，重點(diǎn)從國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)缺乏獨(dú)立性、效益審計(jì)行政屬性、無(wú)準(zhǔn)則可供遵循、審計(jì)人員素質(zhì)能力單一等方面闡述了我國(guó)政府效益審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)及產(chǎn)生的原因。

［關(guān)鍵詞］效益審計(jì)我國(guó)現(xiàn)狀政府效益審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范