審計監督調研思考

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黨的十六大報告在論述加強對權力的制約和監督時，明確提出要"發揮司法機關和行政監察、審計等職能部門的作用"，這是黨的十六大從深化政治體制改革、強化對權力制約和監督的高度，賦予審計機關的重要職責，對審計工作提出了新的要求。因此，按照"三個代表"重要思想的要求，如何加強審計對權力的制約和監督，今年我們就這一問題進行了調研，現就調研的情況報告如下。

一、當前影響審計對權力制約和監督作用發揮的主要問題及原因

多年來，審計對權力的制約和監督發揮了十分顯著的功效，不僅為我國改革開放的順利進行起到了保駕護航的作用，而且也為審計事業自身贏得了社會廣泛的尊重，確立了重要的地位。但是，在當前新的形勢下，審計對權力制約和監督作用在現有基礎上還有待進一步發揮，究其原因主要有：

（一）雙重管理體制的局限

現行的審計雙重管理體制，在一定程度上使審計對權力的制約和監督難以保持超然的獨立性，影響了審計對權力制約和監督作用的發揮，抑制了審計監督這把利劍的鋒芒。我國《憲法》規定，審計機關作為政府組成部門之一，行政上隸屬于本級政府行政首長的領導，業務上受上級審計機關的領導。各級審計機關領導均由地方政府任免、審計經費由地方財政保障，審計其實相當于地方政府的一個內審部門，如此尷尬的處境怎能有效地制約和監督地方政府部門和領導干部的權力？而權力運行過程中發生的各種經濟腐敗行為，又往往與地方經濟有著千絲萬縷的聯系，當審計涉及有關國家利益與地方利益、全局利益與局部利益問題時，就不得不考慮本級政府的意見，在查處中又難以避免有關政府部門及行政首長的影響和干擾，審計機關很難站在國家利益的高度，對權力腐敗問題依法獨立進行監督和查處。

（二）依法審計環境的缺失

改革開放以來，隨著社會主義市場經濟進程的加快與深入，我國法制建設取得了很大成就，但仍存在著許多缺陷和不足，影響了審計對權力制約和監督作用的發揮。同時，還有一些被審計的權力部門，既是大量政策法規的制定者，又是執行者和解釋者，難以體現審計對權力制約和監督的權威性與嚴肅性。有時甚至對同一個問題，存在著法規政策之間互相矛盾和抵觸，使審計人員在查處評判時感到無所適從，給審計對權力的監督造成了極大的困境。面對被審計單位由于執行領導權力的行政指令所產生的違法違紀問題，審計監督缺乏評判依據與衡量準繩。我國的法制建設又是一個不斷健全與完善的過程，這一過程帶來的是法律法規規定的不斷變化。審計對權力監督的覆蓋跨度大，且目前很多審計事項屬事后監督，往往查實了以前年度發生的違紀違規問題，新出臺的政策法規可能又未予明確；而以前不作為問題的事項，新的法律規章可能恰恰認定屬于違紀違規的。這就容易造成審計與被審計雙方各執一詞，影響審計對權力制約和監督的嚴肅性與客觀性。此外，在對權力的審計監督中，遇到的問題形形色色，目前仍無完善的法律條文來評判，對行使權力應負的經濟責任也無法作出規范的審計評價。這無疑增加了依法審計工作的難度，隱含著極大的審計風險，影響了審計對權力制約和監督作用的充分有效發揮。

（三）技術方法手段的制約

由于審計對權力制約和監督涉及面廣、政策性強，盡管審計機關經過多年實踐也積累了豐富的經驗，但審計方法仍然相對單一，審計技術手段相對滯后。面對眾多復雜的審計對象，尤其是財務管理松懈、會計資料虛假比較普遍的現狀，以及會計電算化、經濟犯罪智能化的趨勢，仍以手工查賬為主、依靠內控制度測評、核對、盤點、函證等手段方法實施審計，其監督力度難免要打折扣。盡管審計方法手段也在實踐中不斷得以突破創新，如采用審計查證與領導干部述職、與調查座談、與爭取有關部門支持配合等等相結合，但就現狀而言，審計權限方法與手段仍然缺乏剛性。對于受領導權力指使，在會計資料中未能反映的"天知地知、你知我知"的賬外權力腐敗行為，審計監督更顯得乏力與無策。同時，隨著信息技術的迅猛發展，大部分被審計單位實現了電子化網絡化，而審計機關的計算機普及運用、軟件開發及網絡建設均相對滯后，與被審計單位極不對稱。審計現代化監督技術手段的落后，導致計算機輔助審計的價值難以體現，對紛繁復雜、錯綜無序的電子經濟活動捉襟見肘。這不僅加大了審計風險，也影響了監督深度和審計效率，削弱了審計對權力制約和監督的效果和質量。

（四）審計力量結構的欠缺

加強審計對權力的制約和監督，是一項非常重要且異常艱辛的工作。審計人員數量不足、知識結構相對單一，與該項審計任務重、要求高、時間緊的矛盾更趨突出。審計要在權力的制約和監督中真正發揮作用，審計人員就必須具備廣博的宏觀復合知識、較高的技能素養、良好的職業道德、豐富的實踐經驗以及較強的綜合分析判斷能力。面對紛繁復雜的審計環境，要求能高屋建瓴把握全局、有理有節辯證判斷，才能圓滿完成艱巨而富有挑戰性的審計任務。然而，審計人員長年忙于審計項目，對各行各業法規的掌握不是很全面系統，加上各種財經法規政策的修訂頻繁，知識更新速度跟不上形勢發展需要。在對權力制約和監督過程中，如果僅憑經驗審計，那么監督力度就很難進一步深化，也難以走出就事論事的套路。

審計范圍涉及時間和空間。一旦發現問題，對領導干部的職責年限在時間上尚可具體追溯，但審計延伸的空間存在較大的隨意性，在審計職責權限上并無統一的規范，延伸幅度主要憑審計人員的敬業精神和工作責任心的高低。一些被審計對象權力覆蓋超乎預料，所在部門系統龐雜，下屬單位數量眾多，其經濟形態各異，層次交錯，而受審計時間、審計人力和審計成本所限，開展全面審計進行詳查顯然是不可能的，只有采取重點抽查，而這樣卻難以審深審透對其權力職責應負的經濟責任，無疑會影響審計對權力制約和監督的廣度與深度。

（五）審計成果運用的滯后

一方面，被審計者對審計查實的權力責任問題整改不力。社會各界對審計在權力制約和監督中的作用，期望值普遍過高，而面對當前管理體制和行業經濟復雜易變的狀況，審計機關限于審計人力、審計經費和審計成本等因素制約，難以對審計對象權力的行使范圍作更廣泛深入的監督與核查，為此很難對領導干部的權力業績和經濟責任作全面評價和界定，有時提出的審計建議缺乏可操作性。還有一些審計報告，由于沒有對查出的問題進行綜合歸納和辯證分析，提出的審計建議過于籠統、涉及面既廣又多，缺少針對性，被審計者不知從何著手整改，因而達不到整改目的，在一定程度上影響了對審計成果的采納和運用。

二、要進一步明確審計在權力制約和監督中的功能定位和內容

審計機關具有制約和監督權力的法定職責。審計監督作為整個權力制約和監督體系中的重要一環,受其職能所限，對權力的制約和監督不可能面面俱到，這就有必要首先明確審計的功能定位。根據當前權力在某些環節仍然失控的狀況和反腐敗斗爭的客觀要求，審計機關應從專業特長、職能優勢和客觀公正、依法獨立性等特征出發，既要對權力行使的主體進行監督，也要對權力運行過程進行監督，確立審計對權力制約和監督的功能定位，從根本上發揮審計預防和治理權力腐敗行為的作用。

1、制約和監督行政權，查處利用干預市場活動謀求私利的行為

我國的市場經濟體制當前正處于轉軌時期，存在著兩種主要的經濟資源配置機制：一種是市場機制，一種是行政機制。我國所實行的"增量改革"或者叫"漸進轉軌"的特點在于，這兩種機制在相當長的時期中是結合在一起的。于是一些手中掌權者就利用兩軌之間的縫隙與漏洞，運用行政機構干預經濟活動的權力謀取自己的私利。在市場化改革還沒有到位的情況下，通過行政權力分配資源的體系和市場分配資源的體系攪在一起，使得權力腐敗變得輕而易舉。一些人想方設法進行"設租"、"造租"的活動，以種種名義加強行政權力對于經濟活動的干預，增加行政審批的項目，以便增加"尋租"的機會，這使權力腐敗活動日益猖獗。

2、制約和監督職務權，查處利用調整財產關系巧取利益的行為

轉軌時期是一個所有制結構大變動、利益關系大調整的時期。在計劃經濟條件下，公共財產屬于國家所有，無須也無法對產權屬于任何人作出界定。改革開放以后，繼續保持產權界定不明晰的狀況，就有很大的問題。這是因為，市場關系意味著不同主體之間的產權交換關系。要建立市場經濟，就必須改革原有的產權關系，對產權作出明確的界定。這種產權關系調整的工作多半是由各級官員所掌握。在權力的運用沒有受到嚴密監督和約束的情況下，某些權力擁有者就千方百計利用這種不受約束的公共權力，侵奪公共財產，中飽私囊。

3、制約和監督壟斷權，查處利用市場不規范交易牟取暴利的行為

西方經濟學在考察市場交易活動的時候，首先假定面對的是一個完善的市場。在這樣的市場上，掌握著充分信息的人們進行平等的交易。而在實際的經濟生活中，即使所有者之間平等交易的市場已經初步建立起來，它也從來都是不完善的。市場不完善最重要的原因，是交易雙方掌握的信息不對稱。在信息不對稱的情況下，信息強勢方面能夠利用自己的信息優勢通過損害信息劣勢方面而獲益。在我國市場上，特別是金融證券市場，一些人利用信息壟斷的特權，權力"出租"、勾結舞弊、違法買賣，以達到牟取暴利的目的，此類案件頻頻發生，觸目驚心。

在明確定位的基礎上，堅持貫徹"全面審計、突出重點，注意大案要案線索"的指示精神，著重在以下幾方面內容切入，加強對權力的制約和監督。

1、對行政審批和執法權進行制約和監督

當前，行政審批的事項和環節過多、范圍過廣，行政多頭分散審批，"暗箱操作"，已嚴重阻礙著市場經濟的發展。改革行政審批制度已成為共識。從審計的角度看，行政審批權與行政性收費有著天然的聯系。握有行政審批權的部門往往會利用手中職權，巧立名目，收取各種名目繁多的費用，形成巨大的預算外資金，成就部門利益。同樣，行政執法部門也會利用手中掌握的行政監管、處罰等執法權以權謀私。因此，審計要著眼于維護改革、發展、穩定大局，加強對預算外資金的審計，具體應把握以下幾點：一是收費行為是否合法化，二是收費標準是否公開化，三是資金管理是否國家化，四是票據使用是否單一化。通過以上的審查，來實現依法治費。

2、對國有企業經營決策權進行制約和監督

國有企業作為國民經濟的支柱，為我國的改革、發展和穩定做出了重大貢獻。然而，在社會轉型過程中，國有企業卻遇到了越來越大的挑戰。盡管黨和國家一直把國有企業作為改革攻堅的主要目標，但由于受計劃經濟的影響太大，機制不健全、管理不完善的問題長期難以根本解決。這就給犯罪分子以可乘之機，使國有企業的權力失控現象日益成為一個突出問題，成為國有資產大量流失的一個重要原因。并且，因權力失控而導致國有企業的違法違紀案件，無論是在數量上，還是在嚴重程度上，都呈上升趨勢。

當前，審計要加強對國有企業領導人的權力制約和監督，避免其權力失控，應重點把握以下幾點：借承包經營之機，用國家資金經營，賺錢歸個人所有，賠錢由企業承擔；利用企業資金炒股，將股息據為已有；乘企業資產重組、股份制改造之機，合伙私分國有資產或故意低價評估國有資產從中牟利；利用組建股份制企業或股份制改造之機，用公款為個人購買法人股，非法占有企業股份。

3、對金融資金運作權進行制約和監督

實行市場經濟后，銀行在國家經濟生活中的地位越來越重要，但管理體制和管理方法滯后，監管力度不夠，銀行系統違紀違法案件呈直線上升趨勢，其嚴重程度令人觸目驚心。審計加強對銀行系統的權力制約和監督，應重點把握以下幾點：首先是審貸機制不健全。權力過分集中，導致貸款決策憑個人意志、人情貸款、點貸情況不斷發生，信貸審查制度流于形式，使貸款失去效益性、安全性和流動性保障。甚至置國家信貸政策于不顧，違章貸款，從中收受賄賂，導致銀行不良資產增加。其次是管理機制不完善。銀行經營者利用手中職權違規經營、違規吸儲、用銀行資金炒房地產，流入期貸股市交易，使部分資產偏離正常軌道，失去了正常監控，形成高風險資產。其三是安全防范不到位。金融機構內部有法不依、執法不嚴、違法不究、查處不力，內部控制制度薄弱，給不法分子以可乘之機，鉆政策空子，套取、詐騙銀行資金，使銀行資產遭受損失。

企業的庫存存貨是反映企業生產經營、流動資金運作情況的晴雨表；也往往成為少數人用來調節利潤、偷逃國家稅費基金的調節器。庫存存貨（包括原材料、自制半成品、產成品）量有多少，價值幾何，是經濟責任真實性審計的一個重點問題，是核實企業利潤真實與否的關鍵問題，是前任與后任法人代表爭議的焦點問題，也是審計公證鑒定的一個難點問題。筆者結合審計實踐，就庫存存貨審計談點粗淺認識。

一、對存貨“量、值、質”的認定

1、對存貨庫存量的真實性審定。

（1）通過對庫存實物抽盤，檢查庫存帳、物、卡是否相符，有無短少或弄虛作假現象，有無入庫不入帳，出庫不出帳等問題。確屬盤盈的，應沖減管理費用，計入前任實績；盤虧的，要弄清原因并追究有關人員的責任。

（2）通過對財務部門結轉成本的審計，檢查企業財會部門庫存物品帳與審核調整后的倉庫保管帳，數量上是否一致，有無多轉或少轉生產銷售成本。多轉成本的，應調整計稅利潤；少轉的，應加重對責任人的處罰，并調整有關帳戶。

（3）對離任時間較長的經濟責任，可根據離任后最近的盤點情況進行倒軋推算，經前后任認可后，按以上兩種處理方法處理。

2、對存貨庫存值的合理性認定?？稍谂鍘齑媪康幕A上，用以下幾種方法對“值”進行認定：

（1）成本核對法。對抽樣檢查的物品成本（價）結轉進行核對，查看有無多（少）轉生產耗用原材料成本，多（少）轉生產管理費、車間經費，多（少）轉銷售物品的產成品成本。對未按規定結轉的要查明原因，并按規定調整相應帳戶，追究相關人員的經濟責任。

（2）橫向比較法。把庫存物品與同行業平均價格水平相比較，相同規格、相同質量產品價格相近或較低的，視為合理；明顯高的，高出部分應視為潛虧。

（3）縱向比較法。當期庫存物品，剔除物價上漲因素，與近幾年的庫存物品價格相比較，相近或低于前幾年價格的，可視為合理；高出較多的，應作為有問題庫存物品，對高出較多部分應視為潛虧。

（4）保本核算法。對超出正常庫存需要的原材料，應以保證后任在組織生產或銷售時基本不虧損為原則，可先將原材料按定額消耗標準加生產費用和應攤管理費用，套算為產成品價；再將產成品價加銷售費用算出保本銷售價，與市場不含稅價相比較。低于或與市場價相近的視為正常，高出市場價較多的應視為潛虧。

（5）市價倒減法。對因技術改造或產品結構調整而造成積壓的庫存物品，可將這類物品的市場價減去正常的銷售費用后，與庫存價相比較，低于庫存價較多的部分應視為潛虧。

3、對存貨庫存質的可靠性鑒定。對于存放在倉庫時間較長且銷售緩慢或銷量很少的產成品以及長期積壓的原材料，要根據具體情況區別對待。

（1）屬于適銷對路、質量合格又在保質期內的產品，因營銷不力而造成的壓庫，不應認為是潛虧或有問題商品。

（2）屬于滯銷積壓物品，要進行市場分析。通過降價可以銷售的，應按降價后的銷售價減銷售費用與庫存滯銷物品的成本價相比較，低于滯銷物品成本價的部分，可視為潛虧或作為有問題商品處理。

（3）屬于容易發生自然損耗、霉爛變質和超過保質期的積壓物品，經銷售與技術質量監督部門或其他有權部門鑒定后，應視為虧損。