審計改制完善發展思考

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審計強制措施的設定必須符合權利與義務相統一的法律原則。任何一種法律關系的主體，都是權利與義務的結合體，行政法律關系也相同。與其他法律關系略有區別的是：行政權利在行政主體上轉化為行政職權，行政義務在行政主體上轉化為行政職責和行政責任。行政法律關系表現為行政職權與行政職責的對應統一關系。即：一個行政機關有多大的行政職權，也應該承擔多大行政職責，反之亦然。法律不應該也不允許存在無行政職權的行政職責。審計法明確了國家審計機關具有對被審計單位財政收支，財務收支真實性、合法性、效益性的監督職責，也同樣應賦予依法履行其職責的權限和法律手段，審計機關的職責與職權同樣應建立在對應統一的前提下。權限大于職責必將導致權利的擴大化和濫用，相反縮小和不必要的限制也難以保證審計機關職責的履行。這應是完善現行審計法律法規中審計職責與審計職權關系的理論依據。

完善審計強制措施的主要方面一、應設定財產查封的強制措施。查封財產，是指對被審計單位違法取得的動產或者不動產就地封存，防止被審計單位進行處分的強制措施。現行審計法律法規中只規定了審計機關對被審計單位違反國家規定的財政收支或財務收支行為可以采取封存賬冊資料的措施。雖然這一措施保證了審計機關在實施審計過程中的監督權，但從審計監督全過程看，僅僅查封賬冊資料并不能有效控制被審計單位非法取得的資產，而審計法實施條例中規定的“登記保存”措施與查封措施的法律含義和法律適用條件完全不同，嚴格意義上講不可相互替代。因此，應明確設定審計機關對被審計單位非法取得財產的查封措施。

二、應明確對被審計單位銀行存款凍結的強制措施。審計實踐表明，一些被審計單位的違法違規行為往往通過銀行賬戶進行。有的被審計單位以正常業務活動為由，混淆、轉移違紀資金，隱瞞違紀違規事實；有的違法違規取得的資產也以銀行存款形式存在。審計中如何對以上問題進行有效的控制仍然是審計機關需要解決的問題。其一，實施部門的含義要明確。雖然審計法規定審計機關對被審計單位正在進行的違反財政收支、財務收支的行為在制止無效時，可以通知財政部門和有關主管部門暫停撥付和暫停使用直接有關款項。但是暫停撥付并不能對已經撥付款項構成實際控制，同時“有關主管部門”的含義也不確切。其二，“暫停使用”的法律概念沒有明確解釋。現行商業銀行法中有查詢、凍結、扣劃的法律概念，而沒有“暫停使用”一詞。針對銀行存款如何實施“暫停使用”這一措施，審計機關難以向商業銀行作出解釋，而除商業銀行以外的“有關主管部門”又沒有控制被審計單位暫停使用存款的措施，審計機關難以實施對被審計單位違法違紀資金的強制措施。因此，審計法律中應明確審計機關對被審計單位違法違紀資金凍結銀行賬戶的強制措施，保證審計機關從資金源頭上制止和查處違法違紀問題。

審計執行階段強制措施的完善行政處罰法對當事人逾期不履行行政處罰決定的行為規定了三種強制執行措施：第一，按日加收百分之三罰款；第二，將查封、扣押的財物拍賣或者將凍結的存款劃撥抵繳罰款；第三，申請人民法院強制執行。行政訴訟法第66條規定：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請法院強制執行，或者依法強制執行。”由此可以得出以下結論：第一，在執行權的劃分上，法律可以規定行政機關自行執行，也可以規定申請人民法院執行或者兩者并行；第二，行政強制執行的形式或措施應符合法律的規定。

現行審計法律法規只在執行權的劃分上，規定了申請人民法院強制執行，而沒有規定審計機關自行執行。實踐表明，這一規定客觀上給審計機關履行職責帶來一定困難，無論在法律理論和法律實踐上都應進一步完善。其一，按行政責權統一的原則。作為經濟監督部門，審計機關對財政收支、財務收支具有再監督職責和依法處理權限。同時，作為審計機關處理、處罰依據的相關法律法規，如稅收、物價等法律法規相應的規定了自行執行權，而具有再監督職責的審計機關卻沒有自行執行權，顯然這是審計法律法規方面存在的缺陷。其二，從審計實踐方面看，一些本由審計機關就可以直接采取強制措施執行的審計決定，由于受到法律規定的制約而只能申請人民法院強制執行，受執行程序方面的限制，執行期限較長，也增加了審計機關的工作量，不利于提高工作效率。因此，在審計決定執行階段應設定審計機關強制執行權及其應有的強制執行措施，對那些逾期不執行審計決定，又不提出行政復議的被審計單位首先由審計機關采取強制措施；對不具備強制執行條件或采取強制執行措施后仍不能完全執行審計決定的被審計單位，再申請人民法院強制執行。

綜上所述，完善審計強制措施是依法審計的客觀要求，但在實際操作過程中，審計機關對審計強制措施的設定應規定嚴格的法律適用條件和明確的法律解釋，真正做到既要保證審計機關依法履行職責，又能夠維護被審計單位應有的合法權益，促進審計法制建設水平的不斷提高。