財政專項資金績效審計探討
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財政專項資金是國家財政部門撥付的，為經(jīng)濟建設(shè)和公共服務(wù)等社會事業(yè)專門設(shè)置的國家財政資金，是一種具有事先設(shè)定專門用途的財政資金。財政專項資金績效審計是指國家的審計機關(guān)在核查財政專項資金的真實性和合法性的基礎(chǔ)上，對財政專項資金的社會效益和經(jīng)濟效益進(jìn)行評價和分析，以此來提高財政專項資金的使用效益。長期以來，我國的財政資金的審計主要是依托于過去的財政收支審計的傳統(tǒng)模式，重點針對財政收支的真實性和合法性進(jìn)行審計。這種審計模式僅僅核對收支的真實性，已經(jīng)越來越不能適應(yīng)中國公式公共財政體制的深化轉(zhuǎn)型和發(fā)展。財政專項資金績效審計目標(biāo)主要包括真實性、合法合規(guī)性、經(jīng)濟性、效率性和效果性。真實性是指審計機構(gòu)對財政專項資金使用的實際情況與財政專項資金的規(guī)定用途一致，真實性是績效審計的基礎(chǔ)，沒有了真實性，其他目標(biāo)就沒有了根基；合法合規(guī)性是指財政專項資金的使用符合法律法規(guī)，這是提高財政資金使用效率的重要前提；經(jīng)濟性是指財政資金的使用過程有沒有鋪張浪費、有沒有不合理的支出和資源的利用情況，是為保證其他條件效果不變的前提下財政資金的成本最小化；效率性是指財政專項資金的投入與產(chǎn)出的關(guān)系，對于經(jīng)濟建設(shè)方面特別重要，政府的財政資金也是需要必要的回報率的，不然就是資源的浪費，也就是說最小的投入換取最大的產(chǎn)出；效果性是側(cè)重財政資金的使用效果評價，主要是公共社會事業(yè)完成度和老百姓的滿意度等。
二、當(dāng)前財政專項資金績效審計存在的問題
（一）財政專項資金經(jīng)濟性差
根據(jù)定義我們就可以看到財政專項資金是具有一定具體目標(biāo)的財政資金，但是在資金的實際使用過程中，不少部門或者單位對資金擠占和浪費。財政資金來自于納稅人繳納的稅收，是應(yīng)該取之于民用之于民的資金，也是應(yīng)該充分發(fā)揮經(jīng)濟效益的資金。當(dāng)前，財政專項資金的擠占和浪費現(xiàn)象仍然比較常見。比如，國家審計署對教育專項資金的績效審計，就發(fā)現(xiàn)大量的類似現(xiàn)象。國家撥付的資金并沒有按照經(jīng)濟性的原則進(jìn)行支出，而是大肆鋪張，對經(jīng)費瞞報和多報，比如違規(guī)給教師發(fā)放津貼，甚至通過會計手段對資金進(jìn)行違規(guī)占用，比如私蓋教學(xué)樓，而因為占用而產(chǎn)生的資金缺口繼續(xù)向上級部門申請。由于這類資金往往具有重大社會影響，很多時候會同意申請，在浪費了財政資金的同時，也助長了這類不正之風(fēng)。
（二）財政專項資金效率性低
長期以來，政府官員的晉升主要來自于上級部門對當(dāng)?shù)谿DP的考核，一個擁有更好GDP政績的官員會得到更好的升遷條件。導(dǎo)致各個地方政府對當(dāng)?shù)氐腉DP極為重視，而由于投資是宏觀經(jīng)濟三駕馬車中的地方政府最容易操控的，過度投資或者大興土木搞基礎(chǔ)建設(shè)的現(xiàn)象在全國各地區(qū)都有。地方政府的投資可以直接的為當(dāng)?shù)貛鞧DP、財政收入和就業(yè)率，對于一個地區(qū)而言，是一件不錯的事情，但是從全國來看，那就不再是一件有效益的事情了。而這類型事件導(dǎo)致的直接結(jié)果就是財政專項資金的經(jīng)濟效益低。地方政府對財政專項資金的申請準(zhǔn)備充分，但是資金使用效率情況確實不敢恭維。績效審計的缺失是一個重要的原因。沒有績效審計，就沒有對于地方政府所提供的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的數(shù)據(jù)分析，沒有數(shù)據(jù)分析，財政專項資金就容易被地方政府“忽悠”走。長期的財政專項資金效益低，對國家的經(jīng)濟宏觀調(diào)控具有不利的影響。
（三）財政專項資金效果性差
對于財政專項資金，很多政府部門申請時，列舉出大量的必要性和緊迫性，將財政資金與社會事業(yè)、老百姓的生活緊緊聯(lián)系在一起，但是資金申請來之后的項目實施，則并沒有給予應(yīng)有的重視。重資金申請、輕項目效益的現(xiàn)象比較突出。這主要是由于公共事業(yè)不像企業(yè)經(jīng)濟行為一樣，有很直觀的貨幣報酬，導(dǎo)致績效考核過程并不簡單。比如說，市區(qū)建設(shè)了路燈照明設(shè)施，這一類的公共事業(yè)為夜間的交通和安全做了貢獻(xiàn)，但是這種貢獻(xiàn)有多少呢，如何衡量呢，是一個公共事業(yè)評價的現(xiàn)實難題。在缺乏結(jié)果可以衡量的前提下，如何評價政府部門對于照明設(shè)置的投資呢。長期難以做出恰當(dāng)?shù)牡脑u價，使得政府部門做好和做差并沒有區(qū)別，由于自身的部門利益或者偷懶，時間長了就形成當(dāng)前這種資金效果性差的現(xiàn)象。
三、解決當(dāng)前財政專項資金績效審計存在問題的對策
（一）加強監(jiān)督和設(shè)置財務(wù)指標(biāo)提高財政專項資金經(jīng)濟性
從過去審計署對教育專項資金的審查就可以看到，其實這些財政專項資金的亂用和浪費現(xiàn)象并沒有隱藏很深，是可以通過績效審計來審查出來的。這就要求首先，就是加強上級審計對下一級政府機關(guān)或者事業(yè)單位的審計，對出現(xiàn)的亂用資金和濫用資金的現(xiàn)象予以嚴(yán)格的查處，為財政專項資金的良好使用打下制度基礎(chǔ)。同時，審計機構(gòu)也要深入研究如何發(fā)現(xiàn)和界定浪費這個概念。違規(guī)占用資金在審計實務(wù)中比較好查處，但是浪費這個確實一個很難以界定的概念。對于浪費的界定，應(yīng)該按照不同的項目特點和內(nèi)在聯(lián)系，設(shè)置一系列有內(nèi)在管理的財務(wù)指標(biāo)，通過這些財務(wù)指標(biāo)之間的關(guān)系來核查浪費的現(xiàn)象。
（二）設(shè)定目標(biāo)財務(wù)等指標(biāo)來提高財政專項資金效率性
官員熱衷于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展是一件好事情，但是在沒有約束的條件下，就會在全國層面看到過度投資，財政專項資金效率差現(xiàn)象。因此，在財政資金的使用過程中應(yīng)該設(shè)置評價指標(biāo)來對財政資金使用績效進(jìn)行科學(xué)評價，這樣使得資金使用效率一目了然，也可以從源頭把過度投資現(xiàn)象消滅。具體的指標(biāo)需要針對具體的項目來設(shè)定，比如說在經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域的機場建設(shè)，就不能僅僅因為缺一個機場就申請資金來建設(shè)，應(yīng)該按照市場規(guī)律來進(jìn)行投資，讓市場規(guī)律來約束政府的投資。審計機關(guān)可以利用金融學(xué)中的基本原理，就是計算項目的凈現(xiàn)值和內(nèi)含報酬率，只有當(dāng)項目的凈現(xiàn)值大于零或者說內(nèi)含報酬率大于預(yù)期時，項目可以上馬實施，否則應(yīng)該放棄。為什么要使用內(nèi)涵報酬率呢，或者凈現(xiàn)值呢，是因為政府的投資會擠出社會資本投資。如果政府投資的效率低的同時，擠出高效率的社會資金投資，這樣會更加損害宏觀經(jīng)濟的發(fā)展。政府部門的投資和社會資本投資一樣，都應(yīng)該計算項目的回報率，不能僅僅粗略的看項目不錯，而是應(yīng)該仔細(xì)分析項目的效率性。
（三）積極引入社會中介機構(gòu)評價和聽取百姓意見來提高財政專項資金效果性
對于財政專項資金而言，效果性是最重要的一個目標(biāo)。好的效果，意味著財政資金的使用效率比較高，項目建設(shè)比較成功。為了提高財政專項資金的效果性，審計機關(guān)可以廣開言路，積極聽取百姓意見和社會中介機構(gòu)評價。因為，社會事業(yè)的效果并不是以貨幣為單位計量的，收益也不像經(jīng)濟項目能提供貨幣收益，社會事業(yè)的效果是對老百姓的方便程度和對社會發(fā)展的貢獻(xiàn)程度。而這些信息和指標(biāo)，并不能審計人員能計算出來的。這就需要積極利用社會中介機構(gòu)評價，比如大學(xué)的社會調(diào)查或者具有資質(zhì)的調(diào)查公司，對這些社會事業(yè)進(jìn)行調(diào)查分析，作為績效審計的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。有了這些調(diào)查數(shù)據(jù)，績效審計就不是無水之源了。同時，也要積極聽取老百姓的意見，對于社會反響好的社會事業(yè)應(yīng)該給予鼓勵和獎勵。同時，對于那些調(diào)研結(jié)果比較差的社會事業(yè)工程，應(yīng)該會同財政部門，對其采取必要的懲罰措施。有獎懲才能正本清源，提高財政專項資金的效果性。
作者：楊慶龍 單位：浙江省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)審核中心
