事業(yè)單位預(yù)算績效管理探思

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摘要：隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，社會管理現(xiàn)代化的要求越來越迫切，人民群眾對享有的社會公共產(chǎn)品與公共服務(wù)水平提出更高的希望，基層行政事業(yè)單位作為實施主體，在實施政府績效管理和預(yù)算績效管理過程中，如何提升財政資金管理效率與效果成為關(guān)注的焦點。本文通過分析基層事業(yè)單位在實施預(yù)算績效管理過程中存在的問題，提出加強財政資金支出管理、強化預(yù)算支出責(zé)任、提升資金效益的管理建議。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；預(yù)算績效管理；思考建議

全面實施預(yù)算績效管理是預(yù)算管理方式的深刻變革，是現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容。加強預(yù)算績效管理需要通過優(yōu)化內(nèi)部應(yīng)用環(huán)境、理順職能職責(zé)、科學(xué)設(shè)定績效目標(biāo)、加強過程控制與考核評價應(yīng)用來實現(xiàn)財政資金效益最大化。在實際工作中，事業(yè)單位在預(yù)算績效管理中還存在儲多問題亟待規(guī)范與解決，因此，需要針對性地分析，結(jié)合實際改進，有效地提升管理水平。

一、預(yù)算績效管理的作用與現(xiàn)實意義

預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是指為優(yōu)化財政資源配置和提升公共服務(wù)水平，在預(yù)算管理中引入績效理念和方法，在關(guān)注預(yù)算投入的同時重視預(yù)算支出，注重支出結(jié)果、講求支出效益，是一種以結(jié)果為導(dǎo)向的管理模式。預(yù)算績效管理打破了傳統(tǒng)財政管理中“重分配、輕管理，重收入、輕支出”的投入管理模型，建立現(xiàn)代財政制度下以提高政府資金配置的經(jīng)濟性、效率性和效益性為目的支出管理模型。2015年頒布的新《預(yù)算法》，正式以立法形式明確各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循“講求績效”的原則，強調(diào)預(yù)算資金的投入效率。預(yù)算績效管理的重要意義在于將預(yù)算投入與產(chǎn)出效益緊密結(jié)合，建立起“規(guī)范透明、標(biāo)準科學(xué)、約束有力”的預(yù)算制度，以效益為導(dǎo)向配置資源，強化事業(yè)單位在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的過程中控制成本、提高質(zhì)量和服務(wù)水平。

二、事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的問題

（一）預(yù)算績效管理機制不健全。一是傳統(tǒng)的預(yù)算模式是典型的“投入型”預(yù)算，財政投入首先保障的是各部門的支出需求，而對于資金績效、有效配置等問題考量不足。各部門為本部門利益，重資金投入，輕投入效益，編報預(yù)算時對本部門事業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃沒有定性和定量的評價標(biāo)準作為投入依據(jù)，且預(yù)算執(zhí)行的效率與效果也沒明確標(biāo)準衡量，導(dǎo)致預(yù)算管理與績效管理聯(lián)動性不強。二是預(yù)算績效評價指標(biāo)體系不完善。實際工作中，因事業(yè)單位所處行業(yè)與提供公益服務(wù)差異較大，影響事業(yè)單位整體或項目績效的因素復(fù)雜多變，導(dǎo)致績效指標(biāo)體系設(shè)置困難。且根據(jù)“誰使用資金，誰設(shè)定績效目標(biāo)”的原則，績效指標(biāo)體系都由預(yù)算單位自行設(shè)立。為完成績效指標(biāo)，大部分事業(yè)單位預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置籠統(tǒng)，預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)置較為粗放，常常選擇便于完成的定性指標(biāo)，而定量指標(biāo)設(shè)置較少且細化量化不足，不能全面真實地反映績效狀況，從而影響績效指標(biāo)與指標(biāo)權(quán)重設(shè)置的先進性與科學(xué)性。

（二）預(yù)算編制彈性不足、預(yù)算執(zhí)行剛性不強。事業(yè)單位基本支出預(yù)算以固定預(yù)算為編制依據(jù)，其定額與定員標(biāo)準未根據(jù)物價變動指數(shù)與通貨膨脹水平浮動，也未區(qū)分各類事業(yè)單位性質(zhì)而一以概之，預(yù)算針對性不強、彈性不足，導(dǎo)致預(yù)算單位實施預(yù)算有難度，單位疲于增收節(jié)支保運轉(zhuǎn)。項目預(yù)算編制更注重制定規(guī)劃，而缺乏實行有效的事中、事后控制機制，預(yù)算在實施過程中頻繁調(diào)整隨意變更，導(dǎo)致預(yù)算效率低下，預(yù)算執(zhí)行剛性不足。

（三）預(yù)算績效管理約束力不強。目前，對預(yù)算執(zhí)行情況的考核更多依賴于工作完成進度、資金執(zhí)行進度的考核，對資金效益高低、產(chǎn)出成果大小、厲行節(jié)約幅度沒有什么獎懲，對未按預(yù)算編制用途使用資金或不合理使用財政資金也不會帶來直接懲罰，沒有把預(yù)算資金管理效益和預(yù)算撥款直接掛鉤，單位更關(guān)注的是用完錢而不是用好錢，導(dǎo)致預(yù)算績效管理流于形式。

（四）預(yù)算績效管理手段不完善。一是預(yù)算績效管理缺少信息技術(shù)支持，與資產(chǎn)、業(yè)務(wù)等管理系統(tǒng)缺乏互聯(lián)互通，業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)無法通過信息化方法取得，造成信息溝通不暢。二是缺少專業(yè)的預(yù)算績效管理人員，預(yù)算績效管理不僅僅是一項財務(wù)管理工作，更重要的是對業(yè)務(wù)的把握與對產(chǎn)出效益的評價，需要各方面人員的參與配合，而績效評價僅依靠財務(wù)人員實施，對業(yè)務(wù)把控度不高，無法很好地承擔(dān)預(yù)算績效管理這項綜合性的工作，績效評價難以真正實現(xiàn)。

（五）預(yù)算績效審計力度不大。傳統(tǒng)的審計模式是對預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行情況審計，主要以會計資料真實性、經(jīng)濟活動的合規(guī)合法性、預(yù)算進度執(zhí)行情況作為審計目標(biāo)，主要審查是否存在違法亂紀和腐敗現(xiàn)象，忽視了財政資金使用效果的審計，沒有真正的引入以結(jié)果為導(dǎo)向的績效審計理念。審計理念的滯后勢必影響預(yù)算績效管理在預(yù)算單位的問責(zé)與約束力度。

三、預(yù)算績效管理建議

（一）制定切實可行的預(yù)算績效目標(biāo)與關(guān)鍵指標(biāo)。首先，在編制單位整體支出績效目標(biāo)時，要明確年度主要工作任務(wù)，確定單位在年度內(nèi)履職所要達到的工作目標(biāo)與效果，從而確定工作績效目標(biāo)，并從中識別出實現(xiàn)工作績效目標(biāo)的關(guān)鍵驅(qū)動因素，準確確定績效指標(biāo)。其次，事業(yè)單位在設(shè)立為實現(xiàn)事業(yè)發(fā)展所需項目時，必須梳理項目的預(yù)期投入、資金性質(zhì)、工作任務(wù)、支出范圍、受益對象等功能特性，預(yù)計項目投入產(chǎn)出與社會經(jīng)濟效益，確定項目績效目標(biāo)，并進行細化分解，從中識別出實現(xiàn)項目產(chǎn)出效益的關(guān)鍵驅(qū)動因素，以定量和定性方式進行描述，準確確定績效指標(biāo)。最后，在編制預(yù)算時，必須各部門共同配合，以財務(wù)為主導(dǎo)，綜合業(yè)務(wù)與審計部門力量，借鑒企業(yè)績效管理模式，采用關(guān)鍵績效指標(biāo)方法，從業(yè)務(wù)發(fā)展需求入手，緊密結(jié)合單位事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，設(shè)定符合單位發(fā)展現(xiàn)狀的績效目標(biāo)，分析單位組織功能與工作流程，按照價值創(chuàng)造路徑識別關(guān)鍵驅(qū)動因素，設(shè)置關(guān)鍵績效指標(biāo)，規(guī)范預(yù)算申請，保障資金導(dǎo)向科學(xué)合理，而不是無規(guī)劃地申請經(jīng)費，隨意變更。

（二）注重預(yù)算編制的科學(xué)性。一是根據(jù)綜合預(yù)算的原則，將單位所有預(yù)算內(nèi)、外收入全部納入預(yù)算中，優(yōu)先保障維持單位日常運轉(zhuǎn)所需的基本支出經(jīng)費，再按照科學(xué)論證、合理排序的原則安排各項事業(yè)發(fā)展所需的項目經(jīng)費。二是根據(jù)定額管理原則，科學(xué)制定基本支出預(yù)算定額。根據(jù)事業(yè)單位性質(zhì)，分類進行支出績效管理，區(qū)分具備行政職能、純公益類及經(jīng)營類事業(yè)單位分類別設(shè)立預(yù)算基礎(chǔ)，保障事業(yè)單位發(fā)展活力。結(jié)合單位編制、人才計劃和資產(chǎn)占有狀況，設(shè)定適合事業(yè)發(fā)展和物價通脹系數(shù)的定額定員標(biāo)準，建立實物費用定額標(biāo)準，實現(xiàn)資產(chǎn)管理與定額管理相結(jié)合。三是根據(jù)零基預(yù)算編制原則，開展項目預(yù)算前置審查，建立事前績效評估機制。對重大政策和項目開展事前評估，推動關(guān)口前移，建立…“先評審后入庫、先入庫后安排預(yù)算”的預(yù)算管理機制，從源頭上提高項目預(yù)算編制的科學(xué)性和精準性，引導(dǎo)單位樹立總體設(shè)計、提前謀劃、充分論證意識，實現(xiàn)預(yù)算科學(xué)化管理目標(biāo)。

（三）強化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督與執(zhí)行力度。一是建立預(yù)算執(zhí)行進度與績效目標(biāo)完成情況的雙監(jiān)控模式。預(yù)算績效管理的目的是強化產(chǎn)出結(jié)果與投入效率，而不只是看預(yù)算資金使用完了沒有。故而在預(yù)算執(zhí)行過程中，在關(guān)注資金執(zhí)行進度的同時，重點對照項目績效目標(biāo)，考查執(zhí)行效果，發(fā)現(xiàn)超預(yù)算、無預(yù)算使用資金或項目進展緩慢、資金沉淀等問題，及時糾偏并完善計劃及目標(biāo)，保障財政資金投入效率。二是強化預(yù)算執(zhí)行剛性，建立預(yù)算績效獎懲機制。根據(jù)資金效率導(dǎo)向原則，通過資金執(zhí)行進度與效益評價后，將資金用于效果較好的項目上。將單位預(yù)算績效管理水平作為衡量預(yù)算資金投入依據(jù)，考核事業(yè)單位提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)所耗費的公共資源優(yōu)化率來嚴格控制預(yù)算安排，確保財政資金按照預(yù)算編制用途使用，提高預(yù)算執(zhí)行剛性。將預(yù)算績效管理水平與資金預(yù)算分配直接掛鉤，獎優(yōu)罰劣，促使預(yù)算單位完善制度，改進措施，提高績效管理水平。

（四）完善預(yù)算績效信息化建設(shè)。一是預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)置階段，具備快速檢索往年項目和案例庫參考功能，提供目標(biāo)值測算功能，幫助快速完成績效指標(biāo)值設(shè)定，通過系統(tǒng)控制實現(xiàn)預(yù)算編制的精細化科學(xué)化規(guī)范化管理，確保事前有效監(jiān)管。二是預(yù)算執(zhí)行階段，建立績效監(jiān)督管理的動態(tài)監(jiān)控機制，將部門預(yù)算系統(tǒng)、項目庫系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)有機整合，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享；將績效管理系統(tǒng)與業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)相互映射，強化項目實施進度和資金使用安排的動態(tài)監(jiān)督，跟蹤績效目標(biāo)完成情況，有效實施預(yù)算執(zhí)行事中控制。三是預(yù)算績效評價階段，能夠快速采集績效運行信息和數(shù)據(jù)并進行分類、匯總、整理分析，從依靠“人為判斷”向“數(shù)據(jù)分析”轉(zhuǎn)變。通過信息化手段提高績效管理質(zhì)量和效率。四是實施多方綜合利用。實現(xiàn)財政部門、預(yù)算部門單位、第三方機構(gòu)等績效管理主體間信息互聯(lián)互通，提升預(yù)算績效管理信息化水平，建立“全方位、全過程、全覆蓋”的預(yù)算績效管理體系。

（五）加強績效審計評價。推行財政資金績效審計是加強預(yù)算績效管理的助推劑。在國家治理能力現(xiàn)代化環(huán)境下，審計部門應(yīng)加快適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的新形勢，在審計財政資金使用合法性的同時，將績效審計理念貫穿于審計的全過程，加強對部門在履行職能和公共資源管理和使用過程中能否實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)、達到目標(biāo)程度進行審計，著重分析預(yù)算單位使用財政資金的“經(jīng)濟性、效率性、效果性”，及時向被審計單位反饋績效審計結(jié)果和審計建議，督察審計整改情況，有效地促進單位預(yù)算績效管理水平的提升，更好的建設(shè)服務(wù)型政府。

四、結(jié)束語

預(yù)算績效管理作為現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容是建設(shè)服務(wù)型政府的重要保障，行政事業(yè)單位要充分認識其重要性、科學(xué)性與嚴謹性，在實際工作中，以問題為導(dǎo)向，結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點，探索適合本單位本部門的應(yīng)用環(huán)境，提升事業(yè)單位管理效率，促進事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

參與文獻：

[1]湯美華.財政預(yù)算績效管理存在的問題及對策[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù),2021(02):24-25.

[2]陳凱,行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理難點探討[J].財會學(xué)習(xí),2021(01):96-97.

[3]郭德敏,行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的難點與對策研究[J].中國集體經(jīng)濟,2018(02):140-141.

[4]蘆雪,行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理難點及對策研究[J].商訊,2020(32):144-145.

[5]王紅,財政預(yù)算績效管理存在的問題及對策[J].科技經(jīng)濟導(dǎo)刊,2020(22):224.

作者:劉文健 單位:湖南省衛(wèi)生健康委藥具管理服務(wù)中心