農(nóng)業(yè)保險困境及對策

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一、我國農(nóng)業(yè)保險面對的困境

1•賠付率極高,虧損嚴重

從1982年中國人民保險公司推出農(nóng)業(yè)保險業(yè)務至今,雖然業(yè)務發(fā)展較快,全國的農(nóng)險保費收入已從最初的20多萬元增加到目前的幾億元,但賠付率一直居高不降,如,人保在1982年至2001年之間農(nóng)業(yè)保險的保費總收入為70億元,總賠付額就高達62億元,平均賠付率為88•6%,加上15%—20%的經(jīng)營費用,人保經(jīng)營農(nóng)險在近20年內(nèi)賠了6個億。此外,新疆兵團財產(chǎn)保險公司的農(nóng)險經(jīng)營狀況也同樣尷尬,在十多年的經(jīng)營過程中,其農(nóng)險的平均賠付率達81•59%,而2001年僅對新疆北疆植棉區(qū)受災農(nóng)戶的一次性賠償金額就接近1億元。人保、兵保尚且如此,其它開辦農(nóng)業(yè)保險的保險公司就可想而知了。鑒于農(nóng)險業(yè)務一路下滑,不少保險公司現(xiàn)已停辦了農(nóng)業(yè)保險業(yè)務。

2•費率標準偏高,投保比率較低,保險覆蓋面狹窄

高昂的賠付率迫使保險公司提高費率標準。如一些地區(qū)的農(nóng)作物險種費率就高達8%—10%,如此高的費率往往讓那些尋求保險的農(nóng)戶望而卻步,形成高費率導致低投保率、低投保率又引發(fā)高費率的情況。同時,我國地域廣闊,各地農(nóng)業(yè)條件和面對的風險差異很大,在災害較多的地區(qū),農(nóng)戶投保熱情較高,而低風險地區(qū)的農(nóng)戶僥幸心理很強,不愿意承擔高額保費而參加保險。這樣一來,風險分擔機制就難以很好的發(fā)揮作用,從全國來看,只有很小一部分農(nóng)業(yè)財產(chǎn)能夠得到保險保障,絕大部分暴露在風險之中,即使在1993年全國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展勢頭最好的時候,全國也只有4•88%的糧食作物、6•98%的經(jīng)濟作物和1%的養(yǎng)殖業(yè)投了保,農(nóng)業(yè)總承保率不超過5%。

3•商業(yè)化農(nóng)險模式不適應我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的形勢

中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的特點是規(guī)模小、分散經(jīng)營。在這樣一個市場化、規(guī)模化和企業(yè)化程度都不高的產(chǎn)業(yè)中,由商業(yè)保險機構來承保巨大的農(nóng)業(yè)經(jīng)營風險,必然發(fā)生商業(yè)利潤動機和實際政策功能的矛盾。一方面,地方政府常把商業(yè)保險公司開辦的農(nóng)險業(yè)務看作是保險公司自己的事,盈虧與其無關。因此,對于農(nóng)險的政策支持力度不強。面對虧多賺少的農(nóng)保業(yè)務,大大挫傷了商業(yè)保險公司承保農(nóng)險的熱情。另一方面,全國能夠提供農(nóng)戶災害損失保險的政策性保險機構數(shù)量不足,即使一些地方設立了合作性質(zhì)的保障機構,也由于缺乏支持、實力單薄、管理水平不高而不具備應付較大風險的能力,對地方農(nóng)業(yè)的保護效果不佳。

4•農(nóng)業(yè)保險人才匱乏,業(yè)務質(zhì)量受限

農(nóng)業(yè)保險缺乏盈利性導致農(nóng)業(yè)保險部門效益不高,人員待遇也較低,許多保險人才不愿意從事農(nóng)業(yè)保險工作。如2000年,全國從事農(nóng)業(yè)保險的專門人才僅為9000余人,平均每個縣只有3人。如此單薄的農(nóng)保人才隊伍要處理好全國每年繁重的農(nóng)保業(yè)務談何容易。特別是展業(yè)、核保、勘察、理賠都是費時耗力的工作,沒有足夠的人手,應對門面工作都有困難,又如何能提高業(yè)務質(zhì)量。而業(yè)務質(zhì)量關系著農(nóng)民利益和農(nóng)險業(yè)務的深入。因此,農(nóng)險人才的匱乏問題若不能得到很好解決,則必然制約農(nóng)業(yè)保險的進一步發(fā)展。

二、解決我國農(nóng)險發(fā)展問題的對策

1•改變現(xiàn)有不適合我國農(nóng)業(yè)保險特點的組織體系和經(jīng)營模式

我國的農(nóng)險承保機構主要是中國人民保險公司和新疆兵團保險公司及其分支機構,一直實施著帶有政策性的商業(yè)經(jīng)營模式。實踐證明,這樣單一的、缺乏層次的組織體系和不符合我國農(nóng)業(yè)保險特征的經(jīng)營模式不利于我國農(nóng)業(yè)保險的長遠發(fā)展。借鑒國外的經(jīng)驗,高效率的農(nóng)業(yè)保險應該是多層次、復合型的,并以政策為導向。具體地講,一是應建立起由政府主辦、政府經(jīng)營的全國性的農(nóng)業(yè)保險公司,并按農(nóng)業(yè)經(jīng)濟區(qū)劃設立下屬分支公司。全國農(nóng)業(yè)保險公司主要負責全國性險種條款和費率的制訂,以及向其他經(jīng)營農(nóng)險的公司提供費用補貼和向農(nóng)民提供保費補貼,并行使農(nóng)業(yè)保險最后再保險的職能。而各級分公司則主要負責向所分管區(qū)域的農(nóng)戶進行風險管理的宣傳教育、推廣現(xiàn)行各項農(nóng)作物保險計劃,開發(fā)新險種,依據(jù)本區(qū)域具體情況調(diào)整保費率和農(nóng)險計劃;二是依據(jù)自愿、互助原則,建立政府支持下的縣鄉(xiāng)兩級互助合作社,作為我國基層農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營主體。合作社既可以依據(jù)本地區(qū)農(nóng)業(yè)風險特征靈活設計承保計劃,又可能促進保險人與被保險人的利益趨向一致,從一定程度上減少道德風險和逆向選擇的可能。但由于資金有限,承保大災的能力不強,因此,需尋求理想的渠道對承保風險辦理再保險,以完善職能;三是應以政府主導下的商業(yè)保險公司作為補充。

2•各級政府應加強對農(nóng)業(yè)保險的支持力度

①財政補貼。借鑒國外的一般做法,政府給予農(nóng)險的補貼主要有兩類:一是保費補貼。如美國政府在2000年對農(nóng)業(yè)保險投保人的補貼額平均約為純保費的53%,其中,對巨災保險補貼率為100%,對農(nóng)作物保險、收入保險等多種風險的保費補貼率約為40%。我國各級政府可以根據(jù)當?shù)剞r(nóng)業(yè)風險狀況和農(nóng)村經(jīng)濟水平,從財政資金中劃出一定份額,用于投保農(nóng)戶的保費補貼,以激發(fā)他們投保的熱情;二是業(yè)務費用補貼。美國的做法是向承辦政府農(nóng)作物保險的私營保險公司提供險額的20%—25%的業(yè)務費用補貼。此外,美國政府還承擔聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司的各項費用,以及農(nóng)作物保險推廣和教育費用。我國農(nóng)險業(yè)務的費用也大約在險額的20%左右,在地方財力允許的情況下,財政亦可以定期或不定期的補貼農(nóng)業(yè)保險機構的費用支出。兩種補貼的實施,將會有效緩解農(nóng)險投保雙方的利益磨擦,推動農(nóng)險業(yè)務的順利開展。②稅收優(yōu)待。我國目前對經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的機構除了免征營業(yè)稅外,并未給予其他稅收優(yōu)惠待遇,這與農(nóng)業(yè)保險風險高、收益低的狀況極不相稱,未能體現(xiàn)出稅收的公平原則和調(diào)節(jié)功能。因此,應在一段時期內(nèi),一是適當減免經(jīng)營農(nóng)險的保險機構的所得稅和其他稅種;二是對農(nóng)戶收入中用于投保農(nóng)險的部分從應繳納的個人所得稅中扣除;三是地方稅務局可以根據(jù)本地具體情況,征收地方農(nóng)業(yè)保險稅,作為政府用于農(nóng)業(yè)補虧抗損的資金。③利用救災援助資金。我國是農(nóng)業(yè)災害繁多的國家,每年政府都會撥付一定數(shù)量的資金用于援助受災地區(qū)。此外,每當有災害發(fā)生時,政府也會通過民政部門組織社會各界進行募捐救助。如果能將這些救災資金的部分劃撥給中國農(nóng)業(yè)保險公司進行統(tǒng)籌規(guī)劃,中國農(nóng)業(yè)保險公司必將得到較好的發(fā)展。

3•適當調(diào)整農(nóng)業(yè)保險業(yè)務

應重點調(diào)整農(nóng)業(yè)保險的承保范圍、保費費率和投保方式。首先,應適當拓寬承保的風險范圍和地域范圍,不但要承保低風險的類目和低災害發(fā)生率的地區(qū),還要承保部分風險較高的類目和地區(qū),切實體現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險保安全的特點,在農(nóng)戶中樹立起良好的業(yè)務形象。其次,調(diào)整保費費率。堅持的原則是:總體下調(diào),體現(xiàn)差異。保費費率過高會挫傷農(nóng)戶投保意愿,特別是我國農(nóng)戶投保又沒有財政的保費補貼,因此,對于收入本來就少的農(nóng)戶來說,投保農(nóng)險的負擔過重。建立新的農(nóng)保體系后,整體下調(diào)農(nóng)業(yè)保險費率是必要的舉措。但是,考慮到農(nóng)業(yè)風險的多樣性,應區(qū)別不同風險設定差異費率。如,我國南方一些地區(qū)的農(nóng)村大面積種植價值較高的經(jīng)濟作物,一旦發(fā)生災害,這些經(jīng)濟作物受損將導致的賠付率必定很高,農(nóng)險公司就應針對農(nóng)戶投保的這些項目調(diào)低過去偏高的保險費率。另外,改變過去投保農(nóng)業(yè)保險全靠自愿的方式,代之以自愿和強制投保相結合的方式。對于關系國計民生的重要農(nóng)產(chǎn)品,如水稻、棉花、橡膠等應實施強制投保,以保證這些農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和供應的長期穩(wěn)定。對于其他作物,可以由各地政府依據(jù)本地情況決定是否采取強制方式投保。但是,對于參加強制投保的農(nóng)戶應給予保費補貼,以獲取他們對該項政策的支持。

4•加強對農(nóng)業(yè)保險專業(yè)人才的培養(yǎng),建立一支素質(zhì)合格的農(nóng)保隊伍

要建立我國農(nóng)業(yè)保險的人才隊伍,必須解決農(nóng)業(yè)保險人才匱乏的根源問題:一是農(nóng)業(yè)保險從業(yè)人員待遇低,人才流失嚴重;二是農(nóng)險業(yè)務環(huán)境比較艱苦,工作必須深入廣大農(nóng)村;三是高校農(nóng)險課程教育宣傳農(nóng)業(yè)保險的特點不夠,許多學校保險類專業(yè)甚至沒有設置相關課程。因此,針對這些問題,首先,應適當提高農(nóng)業(yè)保險從業(yè)人員的待遇,爭取達到全國保險類企業(yè)職工平均水平。農(nóng)業(yè)保險組織也可以按保費收入的一定比例提留職工工資基金,按月發(fā)放,年末根據(jù)實現(xiàn)的利潤補足差額,若當年虧損或當年利潤不足以補足差額,則可以向財政申請無息或低息貸款。第二,應強化對農(nóng)業(yè)保險從業(yè)人員的思想教育,培養(yǎng)他們立足本職,勇于奉獻的精神。同時,地方政府應對長期在基層工作的農(nóng)保人員給予一定的物質(zhì)補助,并為他們的工作提供便利條件。第三,教育部門應要求開設有保險專業(yè)的各大高校補充農(nóng)業(yè)保險的相關課程并鼓勵畢業(yè)生積極投身于農(nóng)村經(jīng)濟建設。

5•健全我國農(nóng)業(yè)保險法規(guī)

法制建設是農(nóng)業(yè)保險的前提和保障,只有制定了農(nóng)業(yè)保險的法律規(guī)范,農(nóng)業(yè)保險才能依法經(jīng)營。如美國在1938年制訂的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》,日本在1928年通過的《農(nóng)業(yè)保險法》以及1947年出臺的《農(nóng)業(yè)災害補償法》,都對其國家的農(nóng)險發(fā)展起到了推動和保障作用。我國目前還沒有規(guī)范的農(nóng)業(yè)保險法規(guī),農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)得不到界定,農(nóng)業(yè)保險的組織體系、經(jīng)營范圍、基金管理、費率制定、賠付標準等也缺乏法律規(guī)范。在實際工作中,農(nóng)險經(jīng)營機構的行為往往表現(xiàn)出隨意性和盲目性。因此,應盡快制訂適合我國農(nóng)業(yè)保險特點的《農(nóng)業(yè)保險法》,并加快相關配套法規(guī)制度的建設,將整個農(nóng)業(yè)保險活動完全納入法制化軌道,保證農(nóng)業(yè)保險有法可依。