我國農業發展的宏觀策略
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一、WTO框架下我國的運作范圍
(一)WTO框架下我國農業的宏觀調控空間
1•市場準入的調控空間首先,加入WTO后,我國將失去所有農產品的非關稅手段,國內市場僅剩關稅這一唯一的保護措施。長期以來,我國農產品進口主要采用非關稅措施進行調控,糧棉油糖等主要農產品均實行配額、許可證等非關稅措施管理,非關稅政策手段的喪失,對我國對市場準入的宏觀調控是不利的。其次,我國還不具有將原有的非關稅措施合法地轉化為關稅的機會。按WTO規則,關稅成為唯一的貿易保護手段后,各國原有的非關稅措施應轉化為相應的關稅值,并納入關稅體系-并實行減讓約束。關稅化的方法是:某種農產品的關稅等值(使用了非關稅)=該產品的國內市場平均價格-該產品或相近產品的國際市場平均價格。由于減讓基期即1986-1988年我國的大部分農產品的價格低于國際市場價格,關稅化后的關稅等值為負值,因此,我國將無法使用貿易規則規定的關稅化手段。非關稅措施關稅化手段的喪失,同樣不利于對我國農業的貿易保護。再次,在不能將原有的非關稅措施合法地轉化成關稅的情況下,只能采用上限約束的辦法自主提出約束關稅,但上限約束關稅必須通過與締約方談判才能確定。我國提出的重點保護農產品的上限約束關稅為80%左右,底線為65%(糧食65%,棉花40%,糖50%),但以美國為首的農產品出口國,不會輕易放棄其對農產品關稅的高要價,將對關稅談判施加壓力。因此,上限約束關稅要保持在65%的底線仍十分困難。相比而言,一些國家由于在關稅化方面處于有利地位,其所獲得的最終關稅約束水平相對較高,如加拿大是小麥出口國,其小麥的最終關稅約束水平是76•5%;泰國是大米出口國,其大米的最終關稅約束水平也達52%;韓國大部分農產品的約束關稅水平都在100%以上;歐共體采用從量稅,按現行的國際價格換算,其關稅水平大部分也都在100%以上。如果考慮到我國還是農產品進口國的事實,我國在主要農產品關稅約束方面的確是很不利的。最后,即使我國自主提出的上線約束關稅目標能夠達到,根據規則的要求,我國關稅減讓的總體輻度也要達到24%。關稅的逐步降低,對我國農業的貿易保護同樣是不利的。
2•國內支持的調控空間
由于我國長期以來一直采行的是農業支持工業發展的產業關系政策,國家宏觀政策是向工業和農產品消費者傾斜,因此,WTO規則的基期1986-1988年,我國對農產品生產的國內支持措施的水平為負值,即國家不僅沒有給農民以價格上的支持,反而通過工農業產品的價格剪刀差,以低于國際市場價格的國家定價,拿走了一部分屬于農民的利益,而對農民損失的補償,大部分都給予了中間環節,農民沒有直接得到應有的好處。負的AMS,固然決定了我國不需要承擔國內支持的減讓義務,但同時也決定了我國今后對農業的支持水平不能超過1986-1988年平均農業生產總值的10%,即約485億元人民幣,按現行匯率僅57億美元,這是發展中國家的最低水平。與發達國家相比,這一水平就更低,如美國在減讓基期國內支持水平有著高達238億美元的基數,其中大部分直接給予農民,即使其按照貿易規則削減20%,今后仍可以使用191億美元的各類支持措施;歐共體削減后國內支持水平仍可達769億美元;日本削減后也還有283億美元。只要在其承諾的水平內,這些國家今后仍可以大量使用對農產品的價格支持,保持其農產品的競爭力。相比之下,我國所能使用的農業國內支持措施的空間就小得多了。今后即使我國經濟發展水平提高具備了大規模反哺農業的能力,485億元人民幣的支持基數留給我國的空間的確是過小了。
3•出口競爭的調控空間
盡管我國提交的出口減讓表中的基期金額高達45億元人民幣,與美國的直接出口補貼水平相當,但美國認為,在1986-1990年,我國的農產品國內價格低于國際市場價格,出口應具有競爭力,這些出口補貼可能包括出口公司本身的經營不善,因而對這些補貼是否屬于貿易規則意義下的補貼提出異議,并且強調中方在許多場合宣稱已取消出口補貼,因此,締約方要求我國將出口補貼約束在0水平。如果我國的出口補貼最終果真約束在0水平,這將對今后我國農產品的出口競爭力是不利的。與發達國家即使是削減36%的出口補貼水平相比,我國的處境仍然十分不利。
總之,WTO框架留給我國的農業宏觀調控空間是不樂觀的。我們只有及時調整政策,在WTO框架下開辟新的政策調控空間,才能使我國農業發展免受因政府宏觀調控措施削弱而形成的不利影響。
(二)WTO框架下我國農業的比較優勢格局
在WTO框架下,當關稅被削減和非關稅措施被取消之后,我國農業與國外農業的競爭就只能依靠其自身的比較優勢。農業的比較優勢格局是在WTO框架下設計我國農業發展戰略和對策的重要依據;同時,農業比較優勢的變化,也是加入WTO后我國農業所受影響的具體表現。在WTO框架下,從理論上講,當具有貿易扭曲效應的政府支持政策被取消、常規關稅被削減以后,農業的比較優勢就主要表現為價格優勢。一國農產品的價格水平越低,該國農產品就越具有競爭優勢。而支持價格優勢的又是成本優勢和效率優勢,即是說,一國農業的生產效率越高、生產成本越低,則該國農產品的價格優勢就越強,農業的貿易競爭優勢就越強。從價格優勢分析,我國農業的比較優勢呈現出以下格局:
1•糧食已經喪失了貿易競爭優勢。90年代以前,從總體上講,我國糧食的國內價格水平低于國際市場,糧食產品在價格上具有貿易競爭優勢。但是,由于近10年來,我國糧食生產成本以平均每年10%的速度遞增,國內糧食市場價格上升速度很快,1986-1995年,國內小麥價格由537•2元/噸上升到1662元/噸,玉米價格由450元/噸上升到1556元/噸,大米由778•4元/噸漲至2859元/噸,分別上漲了209%、246%和267%。1995年我國小麥價格已高于國際市場價格28•8%,玉米高71•1%,大米高17•8%,其他糧食的價格水平如大豆、高梁、大麥等也都高于國際市場。因此,我國糧食的價格競爭優勢已經完全消失,糧食作物已不再具備比較優勢。
2•棉花也將喪失貿易競爭優勢。按減讓基期平均價格計算,我國的棉花價格低于國際市場價格,但隨著近年來國內價格的上漲,目前二者已基本持平。現行的流通管理體制,是國家對棉花產量的90%以上實行定價收購,如果考慮種棉比種糧投入多的因素,一旦價格放開,棉花價格會大幅度上漲。因此,在WTO框架下,我國棉花生產也是不具備貿易競爭優勢的。
3•油料生產具有貿易競爭優勢,但受到植物油生產不具備競爭優勢的嚴重制約。我國是世界油料生產大國,長年種植面積近1•7億畝,主要油料品種在世界油料生產中都名列前茅。目前油料的國內價格低于國際市場價格,如果考慮到我國油料生產條件落后、單產低、品質差,油料生產在品種改良和提高單產方面潛力較大和世界市場油料價格將會上揚的事實,我國油料生產本身是具有競爭優勢的,油料生產是我國農業的一個優勢領域。但是,由于我國油料加工業生產工藝落后,設備陳舊,出油率低,成本高,成品油的國內價格高于國際市場,在主要通過許可證控制的情況下,植物油進口沖擊國內生產的現象都時有發生,取消許可證管理后沖擊會更大。國外植物油對國內市場的沖擊,必然使國內油料生產的比較優勢發揮不出來。因此,在WTO框架下,發揮我國油料生產競爭優勢的關鍵,是提高國內榨油業的生產經營水平。沒有榨油業在國際上的競爭優勢,也就不能實現我國油料生產在國際上的競爭優勢。
4•糖料生產具有競爭優勢,但受到食糖生產不具備競爭優勢和糖料貿易在世界農產品貿易中所占比例很小的制約。我國可種植甘蔗、甜菜的面積較多,具有發展甘蔗、甜菜生產的自然和經濟優勢。但是食糖加工業生產工藝落后,出糖率低,成本高,品質差,食糖在國際市場的競爭力不高,加之糖料貿易在世界農產品貿易中所占份額較小,直接制約了我國糖料生產優勢的發揮。所以,與油料一樣,在WTO框架下,發揮我國糖料生產競爭優勢的關鍵是提高國內制糖業的生產經營水平。
5•水果生產具有貿易競爭優勢。我國水果資源十分豐富,被譽為世界“園林之母”。80年代以來,由于國家對水果實行了價格放開、多渠道經營的政策,極大地調動了農民種植果樹的積極性,使我國果品生產得到了突飛猛進的發展,我國已成為世界水果生產大國。從價格上看,目前國內主要水果價格大都低于國際市場價格,按統一口徑計算,蘋果比國際市場低41%,鴨梨低79%,柑桔低47%。因此,在WTO框架下,我國水果會保持一定的價格優勢。國內市場開放后,適度引進國際競爭,將有利于我國加快提高水果產品質量,為我國水果擴大國際市場提供有利機會。水果業將成為我國農業的一個優勢產業。
6•羊毛不具有貿易競爭優勢。我國的羊毛生產在現行進口管理體制和稅率上,還遇到來自國際市場的沖擊。如1984年和1988年兩次由于進口羊毛過多,導致國產羊毛積壓2-3年,尤其是1988年的沖擊,嚴重影響了邊疆地區經濟的發展和農牧民生活的提高,1989-1991年內蒙古牧民的年均收入比正常年份減少了201元。如再大幅度降低關稅和取消許可證管理,羊毛生產會受到更大沖擊。因此,在WTO框架下,我國羊毛生產已明顯地不具有比較優勢。
7•奶業已經不具備競爭優勢。奶業在我國是一個新興的產業,但由于奶牛單產低,飼養成本高,在現有奶牛中,產奶量在5噸或5噸以下的中低產奶牛占68%;加工企業規模效益差,加工成本高,在全國760家乳品加工廠中,有57%日處理鮮奶能力在20噸以下,加工能力超過100噸的僅占3%,不能形成規模效益,且設備陳舊,工藝落后,產品單一,能源消耗大,生產效率低,致使國產奶制品價格高于國際市場,奶業缺乏貿易競爭優勢。雖然目前進口奶粉零售價格比國產奶粉高1-2倍,但由于其先進的配方和良好的質量,銷路依然很好,若進入WTO框架,國產奶制品的競爭力會進一步降低。
8•水產品具有一定的競爭優勢。我國是世界上第一漁業大國,綜合生產能力較強,特別是水產養殖和勞動力資源比較豐富。從總體上講,進入WTO框架后,有利于我國水產業吸收國外先進技術和管理經驗,加快水產業的技術進步和發展,同時有利于擴大我國水產品的出口市場,改變出口布局,實現出口市場多元化。但關稅的下調也會使我國水產業的競爭優勢受到影響,比如,對蝦在我國水產品出口中的份額達50%左右,全國直接或間接從事對蝦生產的勞動力約100萬人,近年來因生產成本逐年上升,目前已與東南亞對蝦生產國成本接近或略高,關稅下調顯然會削弱對蝦的貿易競爭力。總之,我國水產業成本和價格低的優勢目前已不是十分明顯。
9•肉類生產具有明顯的競爭優勢。總體來講,進入WTO框架后,我國畜牧業的比較優勢要強于種植業。在畜牧業中,肉類的競爭優勢又十分明顯。我國是世界上肉類生產大國,生產優勢突出;在價格方面,除禽肉外,我國肉類價格均低于國際市場價格,按減讓基期平均水平計算,我國豬肉價格比國際市場低57%,牛肉低84%,羊肉低54%,價格優勢明顯;在市場方面,除港澳地區外,與我國相鄰的日本、獨聯體國家、印尼、以及中東地區國家都有較大的出口市場。所以WTO規則能為我國肉類生產發展和貿易提供有利條件,肉類生產將是我國農業的一個重要優勢領域。
(三)WTO框架對我國農業發展的影響
加入WTO后,我國農業所受到的影響是雙重的,既有有利的影響,也有不利的影響。
1•對我國農業發展的有利方面
(1)有利于加快我國的經濟體制從計劃經濟向社會主義市場經濟轉變。WTO是一個以市場經濟為基礎,主張利用市場手段合理配置經濟資源的國際貿易組織。這與我國建立社會主義市場經濟的改革方向和目標是完全一致的。當前,我們正處在建立社會主義市場經濟的起步階段,加入WTO,意味著向市場經濟和自由貿易制度靠攏,這樣使我國的經貿體制融合于世界經濟結構的大框架中,將有利于加快引進國外市場經濟機制,推動農業和農村深層次改革,改變我國農業生產管理體制,實現我國農業由計劃經濟向社會主義市場經濟的轉變。
(2)有利于促進我國農業增長方式的轉變。加入WTO后,通過加強國內生產與世界農產品市場的結合,可以廣泛引入競爭機制,為我國農業生產提供外部壓力,從而促進國內調整農業產業結構,提高農業現代化水平,實現從粗放經營向集約經營的轉變。
(3)有利于為我國創造穩定的國際貿易環境。通過利用WTO的多邊談判機制,聯合有關發展中國家,提出我們在農產品貿易方面的立場、觀點,反對發達國家設置的貿易壁壘,維護發展中國家的利益,為擴大我國農產品特別是農產品加工品的出口創造有利條件。
(4)有利于我國農產品出口市場的多元化。目前我國的出口市場還沒有做到多元化,出口市場主要集中在少數幾個國家和地區,這種出口市場單一化的后果是很危險的。加入WTO后,意味著我國真正回到一個開放的多邊貿易體系,可以享受無條件的100多個締約國的多邊最惠國待遇,經過努力還可以得到主要發達國家所給予的普惠制待遇,這為我國出口市場的多元化創造了必要的條件,從而改變目前我國出口對某些國家市場依賴過大的局面。
(5)有利于我國分享WTO的經濟貿易信息資料,從而有利于我國制定符合國際經濟格局和現實的宏觀經濟政策。
(6)有利于利用外資、引進技術,發展我國農業。WTO已不限于對商品進出口貿易的調節,而開始著手于其他無形貿易的調節,如在知識產權、投資等方面制定的一些規則。我國農業基礎設施落后,現代化程度較低,為了改變這種局面,需要對農業加大投資。為此,除了增加國家對農業的投資,鼓勵農業內部的自我積累和投資外,還要利用外資,盡量爭取更多的貸款,尤其是條件比較優惠的貸款。雖然我們在這方面已經做了大量的工作,但潛力仍然很大。進入WTO框架后,隨著國民待遇和最惠國待遇等一系列問題的解決,可以排除許多限制壁壘,進一步加快利用外資、引進技術和管理、發展我國農業的步伐。
2•對我國農業發展的不利影響
雖然加入WTO對我國農業發展有許多有利因素,但WTO規則是一把雙刃劍,它在提供利益的同時,也為我國農業發展注入了不利的影響。我國是一個農業大國,主要農產品產量都保持著世界領先地位,但由于受到土地資源的限制,農業生產經營規模小,勞動生產率低,許多農產品的價格,均高于或接近國際市場價格,因而農業缺乏競爭優勢。進入WTO框架后,隨著國內市場的開放,國外質量好、價格優的農產品肯定會對國內生產形成一定沖擊,有些產品所受到的沖擊甚至可能是巨大的,面對公平競爭的原則,我國農業生產將面臨十分嚴峻的考驗。因此,如何巧妙地使用WTO規則,在不違背WTO規則的前提下盡可能地減少我國農業所受到的沖擊,是我國農業宏觀決策要解決的一個重大問題。
二、WTO框架下我國農業發展的宏觀政策選擇
進入WTO框架后,農業宏觀調控和管理的核心,就是適應WTO規則的要求,設計和運行一套富有效率的農業發展政策,用政策推動我國農業在WTO框架下的健康順利發展。WTO框架下我國農業宏觀政策的選擇應突出以下方面:
(一)要把糧食作為貿易保護的重點
如前所述,我國糧食已經失去了價格優勢。按照比較優勢原則,當糧食生產不再具備價格優勢之后,我國應該放棄糧食生產。確實,近幾年國內外一些學者曾建議甚至鼓勵中國政府這樣做。這樣做的好處的確是顯而易見的,它可以使政府節省大量的補貼,并將有限的土地、資金和技術等稀缺資源投向有比較優勢的產品生產之中。但是,如果我國放棄了糧食生產,將會帶來兩個極難解決的問題:一是中國的糧食供給從何而來,誰能為現在是12億人、未來是16億人長期穩定地提供糧食。設想一下,即使我國放棄50%的糧食生產,那么目前就需要從世界市場進口2•4億噸糧食,未來將進口3億噸以上。世界糧食貿易能力根本不可能滿足這么大的進口需求。
一旦糧食短缺,吃飯問題解決不了,我國的經濟發展和社會穩定就失去了堅實的基礎。鑒于糧食在居民生活、經濟發展和國家穩定方面的特殊重要性,我國絕不可能將自己的糧食安全建立在沒有可靠供給的基礎之上。二是放棄糧食生產后,農村將會有數以千萬計的農民失業,誰能為他們提供再就業的機會。當幾億農民處于失業狀態時,農村的穩定就是一句空話,中國的穩定也就是一句空話。看來很明顯,現實將迫使我國不能放棄糧食生產,非但如此,我國還要加強糧食生產。因此,在WTO框架下,我國農業宏觀政策選擇的一個重點就是要對糧食生產進行保護。對糧食生產進行重點保護,并不是要完全封閉國內市場。完全封閉市場,不僅不符合WTO規則,而且對我國實現糧食供求平衡也不利。如前所述,我國糧食供求存在缺口是一個長期趨勢,僅僅依靠國內生產資源,無法滿足對糧食的需求,必須從國際市場進口一部分糧食,以進行品種調劑和缺口彌補。因此,我國糧食生產保護的目標是有限目標,即近期內保持95%的糧食自給率,未來的糧食自給率不能低于92%。在既不封閉國內市場又不使外國糧食對國內糧食生產造成沖擊的政策目標下,對糧食生產的保護就要巧妙地使用WTO框架內的貿易保護手段。
首先,在加入WTO的談判過程中,要盡可能地給糧食保留較高的關稅水平,這一點應該成為我國加入WTO談判的一個重要策略和原則。如果糧食關稅要價太低,國內生產的糧食無法與國外糧食競爭,穩定國內糧食生產的目標就難以實現。其次,要主動地調整農產品進口關稅結構,建立合理的農產品關稅體系。目前我國農產品關稅稅率設置很不合理,糧食等大宗商品進口數量很大,但關稅很低,而許多小商品進口數量較少,關稅設置卻很高。因而雖然農產品關稅的平均稅率高達46•1%,但加權平均稅率僅為15%左右。在進入WTO的談判中,在關稅減讓和非關稅措施轉換時,我們應采取“放小保大”原則,即主動地大幅度降低對農業生產影響不大的小商品的稅率,換取糧食等大宗重要商品的高稅率。這也應該成為我國進入WTO談判的一個基本策略和原則。第三,采用關稅配額政策,對配額內的糧食進口征收低關稅基至零關稅,對超過配額的糧食進口征收高關稅。
(二)要把大力發展具有比較優勢的產品作為調整農業產業結構的重點
根據我國的具體情況,除糧食外,其他不具備價格優勢的產品,不可能都對其全部進行保護,也沒有必要都對其全部進行保護。在WTO框架下,我國農業生產結構調整的方向是:除糧食外,其他農產品原則上都應按照比較優勢來進行生產,即適當讓出部分產品的國內市場,把不具備競爭優勢的產品生產減少到最低安全水準,同時將用于這些產品生產的資源轉向有競爭優勢的產品生產上來,大力發展具有比較優勢的產品,以擴大具有競爭優勢產品的國際市場,實現國內有限資源的最佳合理配置,充分利用好國內和國際兩個市場、兩種資源。按照比較優勢原則,調整和優化農業生產結構,是WTO框架下我國農業宏觀政策選擇的另一個重點。依照前述的比較優勢狀況,除糧食外,今后我國農業生產發展的重點是:
1•牛、羊、豬、禽肉等肉類產品。這類產品不僅具有較高的競爭優勢,而且具有較大的出口市場。因此,在宏觀政策安排方面,應把肉類生產作為我國農業發展的一個重要優勢產業。為了不使肉類產品生產對國內糧食供求平衡形成太大的壓力,肉類生產可采取“兩頭在外”的方針,即通過適當進口一部分飼料,在國內轉化成肉產品后再出口到國際市場,以實現資源的有效轉換。肉類生產還應注意保證產品衛生、質量和供貨期,提高貿易信譽度。出口市場除繼續鞏固港澳地區市場外,應擴大與我國相鄰的日本、獨聯體國家、印尼及中東地區國家的出口,同時積極開辟新的市場空間。
2•蘋果、梨等水果類產品。這類產品價格競爭優勢明顯,國際市場潛力很大。目前我國水果類產品的出口水平還很低,鮮果出口量僅占總產量的1%左右,且售價很低,柑桔售價為其他國家的一半左右,蘋果在香港市場的售價不及美國的1/2和日本的1/4,梨在香港市場的售價僅為澳洲啤梨的一半。市場份額也呈下降態勢,60年代我國果品占香港市場份額在40%以上,現在則不到20%。造成我國果品類產品出口萎縮的主要原因是質量問題,具體表現:一是許多傳統的出口水果品種退化,二是栽培管理粗放,三是產后商品化處理和貯運手段落后,四是品種結構不合理,五是不能保證全年供應和均衡上市。因此,加快我國果品業發展的關鍵是提高質量。只要質量提高了,產后商品化處理和貯運手段跟上了,價格競爭優勢才能充分發揮出來,也才能占領更大的國際市場。
3•花生、芝麻等油料類產品。我國油料生產在品種改良和提高單產方面潛力較大,價格上也較有競爭優勢。因此,我國油料生產本身是有競爭力的。但植物油加工業不具有競爭優勢,進入WTO框架后,榨油業如不加快企業經營機制轉換,提高工藝水平,降低成本,將面臨被沖垮的危險,并進而影響到油料生產。所以,把花生、芝麻等油料類產品作為優勢產業發展,必須在宏觀政策上把握兩個重點:一是進一步提高油料生產本身的競爭力,具體措施是:加快建設商品油料生產基地,改善油料生產條件;擴大油料生產規模,實行區域化種植和集約化生產,以降低生產成本;增加科技投入,發展優質油料生產;適當調整油料品種結構,多發展價格較高、效益較好、出口前景好的花生、芝麻生產。二是下大力氣改造榨油業,通過引進國際先進加工技術和設備,改進食用油生產加工工藝,提高榨油業的整體效率和競爭水平。在WTO框架下,榨油業不能再繼續成為我國油料生產優勢產業發展的制約。
4•甜菜、甘蔗等糖料類產品。我國盡管目前人均食糖消費量不及世界平均水平的1/3,但由于人口多,食糖消費總量很大,多年來一直依靠大量進口平衡國內供求,因而成為世界食糖進口大國。國內市場為我國發展糖料生產提供了動力。另一方面,我國糖料生產的自然和經濟條件較好,具有一定的競爭優勢。因此,應該把糖料生產作為我國農業的一個優勢領域來發展。然而,糖料生產優勢的發揮同樣受到國內制糖業的制約。由于國內制糖業技術水平低,加工出來的食糖在國際市場缺乏競爭力,因此,在WTO框架下,國外食糖會沖擊國內制糖業而直接影響國內糖料生產的發展。所以,發展我國糖料生產的關鍵,同樣是一方面繼續提高糖料生產本身的競爭力,另一方面改造制糖業,使制糖業具備競爭力。
5•水產品。我國水產品具有一定競爭優勢。近年來水產品出口貿易發展很快,以沿海地區為重點、以出口創匯為發展方向的外向型漁業正在逐步發展壯大,一些名特優新水產品的生產和加工對國際市場已有較高的依附性。水產品生產作為優勢領域發展的重點是:通過技術改造,提高產品質量,提高產品包裝及營銷手段水平。
(三)充分利用WTO規則內的國內支持空間
盡管WTO規則對農業生產的國內補貼支持作出了明確約束,但在WTO框架內,我國尚有485億元人民幣的活動空間。與發達國家和一些發展中國家相比,雖然這485億元人民幣的支持額度不是很多,但與我國的實際支持水平相比,這個額度還是很可觀的。按減讓基期1986-1988年的平均水平計算,我國包括基礎設施建設、糧食儲備、貧困地區的扶持、自然災害救濟、生產資料的補貼等,3年平均投入水平僅276億元人民幣。485億元與276億元相比,空間擴大了75%,況且276億元的投入中尚有不少內容屬于不受WTO規則約束的“綠盒”政策。因此,我國對農業生產的國內支持空間仍然具有一定的活動余地,仍大有文章可做。農業宏觀政策應該充分利用這一空間,并利用好這一空間。根據我國農業發展的需要,參考國際經驗,今后我國農業生產的國內支持應建立以農產品價格支持尤其是以糧食價格支持為核心的政策體系。這一支持體系的重點是:
1•支持目標:由短期化轉向長期化
目前和今后較長一段時期內,我國農業發展的主要矛盾是供給短缺,農產品的生產量不能完全滿足需求,人口和資源的壓力又是實現農產品供求平衡的主要限制因素。因此,我國農業補貼支持政策的基本目標,就應該是以提高農業生產能力為中心,同時兼顧農民的收入。即通過農業補貼,調動農民增加農產品生產的積極性,促進農業增長向依靠科技進步方面轉化,營造一個持續發展的現代農業。農業補貼支持的所有操作,都要圍繞著這個基本目標來進行。
2•支持方式:由投入補貼轉向產出補貼
投入補貼方式和產出補貼方式相比,產出補貼方式要優于投入補貼方式。這是因為:
第一,投入補貼往往是與農產品的低價格相聯系的。政府從農民手中購買農產品所用的低價格,一方面使農產品價格出現扭曲,并進而使整個產品價格體系都處于扭曲,從而產品市場出現扭曲;另一方面,低價格必然挫傷農民生產的積極性,農民不愿意以較低的價格把產品賣給政府,這樣,政府的農產品采購就必然伴隨著行政控制,必然具有強制性。因此,與投入補貼相聯系的農產品低價格使生產系統缺乏效率。
第二,投入補貼本身也使農業生產資料價格出現扭曲,從而使農業生產資料市場處于扭曲。由于生產資料價格不能反映供求關系,不能反映價格規律,不能反映資源的稀缺程度,農業生產資料的交易實際上只是政府的行政配置。一方面,低價銷售農業生產資料,必然會生成一些尋租行為,降低農業生產資料的分配效率;另一方面,生產資料的低價銷售還使農用工業企業不能根據經濟法則進行自身的經濟活動,不能根據效率原則有效組織生產,不能形成擴大再生產的自我積累和發展,企業缺乏內在的動力和活力,因而農用工業生產系統也缺乏效率。
第三,與產出相比,投入的種類多、環節多,因此,投入補貼操作的難度相對較大,補貼政策運行的自身成本相對較高。正是基于投入補貼方式的這些不足,大多數發達國家在農業補貼的成功實踐中,都采用產出補貼方式,而對農用生產資料的生產、分配與銷售,一般都把價格完全放開,由市場供求形成價格,由市場進行調節,不給予補貼,同時采取措施防止農業生產資料產品的生產或銷售環節形成價格壟斷。由于投入補貼方式所固有的不足,我國農業補貼支持的作用未能充分發揮出來。因此,農業補貼方式調整的基本點在于:由投入補貼支持逐漸轉向產出補貼支持,即隨著我國社會主義市場經濟體制的確立和發展,形成一個完善的農用生產資料市場,完全放開農資產品價格,并采取相應措施防止農資產品市場形成價格壟斷;對農業的財政補貼支持集中于農產品上,以農產品的保護價格為手段,全面實施對農業的補貼支持,最終確立以產出補貼為主體的農業補貼支持方式。
3•支持運行:由隨意性轉向制度化和規范化
即使確立了有效的補貼方式,如果沒有一套規范的制度做保證,農業補貼支持的作用也不能充分表現出來。因此,形成制度化和規范化的補貼支持政策,對于充分發揮農業補貼支持的作用十分重要。從我國的實際情況出發,農業補貼支持政策的設計,一定要把補貼支持運行的制度化和規范化建設作為一個重點。通過制度調整,建立基本的規章制度,使農業補貼支持形成一個基本制度,加強管理,杜絕隨意性,提高農業補貼支持的運行效率。
(四)充分利用WTO規則內的“綠盒”政策措施
WTO規則對政府支持農業政策的限制,僅限于能引起貿易扭曲的“黃色”政策(AmberPolicies)。而不引起貿易扭曲的政策,稱“綠色”政策或稱“綠盒”政策,則不在被限制之列。WTO規則內的“綠盒”政策措施具體包括:(1)政府的一般性服務,如科學研究,病蟲害控制,培訓、推廣與咨詢服務,檢驗服務,市場促銷服務,基礎設施服務等;(2)為食品安全而建立的公共儲備;(3)國內食品援助;(4)與生產不掛鉤的直接收入支持;(5)作物保險與收入安全計劃;(6)自然災害救濟;(7)結構調整援助,如生產者退休計劃,資源休作項目及投資援助等;(8)環境計劃;(9)不利地區的援助計劃。“綠盒”政策的存在,實際上為政府支持農業生產開了一個大口子。因此,我國的農業宏觀政策一定要抓住這個有利機會,用足用夠“綠盒”政策,把“綠盒”政策作為實現我國糧食自給率目標的重要手段,把“綠盒”政策做為WTO框架下我國支持農業生產發展的主要手段。
隨著我國經濟綜合實力的提高,經濟反哺農業的能力會不斷增強。由于對農業直接的價格支持和投入補貼受到WTO規則的限制,而“綠盒”政策則不受限制,因此,從策略上講,我們就可以把用于價格和投入直接補貼的財力轉移到“綠盒”政策的合法名目之下,把增加的財力通過“綠盒”政策合法地注入到農業生產中。按照這一策略,今后我國農業支持政策應突出以下重點:
1•增加農業科技投入。加強農業科學技術研究工作,加強農業科技推廣工作,加強對農民的基礎教育和技術培訓工作。通過科技活動,提高我國農產品的科技含量,推動我國農業增長方式的轉變,增強我國農業的整體競爭能力。
2•增加農業基礎設施建設投入。加強以水利建設為核心的農業基礎設施建設工作,為農業生產提供良好的道路交通、郵電通訊、能源、市場信息等方面的服務,以間接減少農民用于生產農產品的成本支出,減緩國內農產品生產成本的上升速度。
3•增強農村環境和生態保護投入。加強農村環境監測、污染治理和環境保護工作,加強農業病蟲害的預測預報和控制工作,加強農村公共衛生工作。
(五)建立農業保險制度和保險體系
農業生產的特點是生產周期長,市場反應能力差,自然風險大,為了增強農業的風險承受能力,保護農業生產穩定發展和維護農民的利益,需要建立農業保險制度和保險體系。在國外,尤其在發達國家,農業保險受到廣泛重視,成為政府支持農業發展的一個重要手段。如美國,政府為所有參加保險的作物提供30%的保險費補貼,投保的農民當年作物收成減產25%以上時,可以取得聯邦作物保險公司的最高賠償金額;日本政府對主要農作物保險給予15%的補貼,遇到災害時給予正常年景10-30%的保險費;加拿大的作物保險范圍幾乎涵蓋了所有的農產品,農民要以自愿參加作物保險,聯邦及各省政府支持50%的保險負擔。作物保險升格成為農民收益保險,取代災害救濟及價格補貼,已是WTO框架下世界農業政策的新走向之一,且這一支持措施并不違背WTO規則,值得我國借鑒。目前,我國農業保險制度還不完善,農業保險水平還很低,農業保險運行遠遠不能適應WTO框架下農業生產發展的需要。因此,農業宏觀政策要高度重視農業保險問題,把農業保險制度和體系建設列入政府農業宏觀政策的議事日程,建立符合我國實際的農業保險制度和體系,充分發揮農業保險在促進農業發展方面的重要作用。
(六)實現農產品的生產與貿易管理一體化
我國目前的管理存在著生產和貿易相互脫節問題,管生產的不了解市場,管貿易的又調控不了生產,這在一定程度上制約了我國農產品出口的發展和農產品在國際市場的競爭力。加入WTO后,我國的農業就與世界市場接軌,相應地我國的農產品外貿管理體制也應該與世界接軌。我們應加快農產品外貿的改革,打破行業部門界限,使農產品的生產與貿易有機地結合起來,實行農產品生產和貿易的一體化管理。這樣不僅可以有效地支持國內農業生產,而且也將大大提高我國農產品對外競爭的整體實力,對加快我國農業在WTO框架下的發展是十分有利的,也是非常必要的。
