農(nóng)村公共物品供給制度

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內(nèi)容提要：從鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村公共物品供給制度的內(nèi)在關(guān)系上考察了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的公共物品供給制度、時期的公共物品供給制度和家庭責任制下的農(nóng)村公共物品供給制度。通過分析發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的農(nóng)村公共物品制度仍然是傳統(tǒng)經(jīng)濟體制下供給制度的延續(xù)，其特征是制度外供給為主、自上而下的決策體制以及供給主體與受益主體二者的分離等。這些特征表明，農(nóng)村公共物品供給制度與當前鄉(xiāng)村治理模式不能實現(xiàn)有效統(tǒng)一，從而導致了農(nóng)民負擔加重、鄉(xiāng)村政府債務危機和城鄉(xiāng)差距進一步擴大以及農(nóng)村公共物品供需失衡等問題。據(jù)此，提出對鄉(xiāng)村治理模式與農(nóng)村公共物品供給制度進行制度創(chuàng)新的對策建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理公共物品供給制度

一、問題提出

農(nóng)村公共物品是指供由范圍不同的農(nóng)村居民消費、享用的，具有“非排他性”和公益性的各類物質(zhì)或服務產(chǎn)品，涉及農(nóng)村公共設施、公共事業(yè)、公共福利、公共服務等各個領(lǐng)域。農(nóng)村公共物品供給的匱乏不僅成為農(nóng)民收入的增長重大障礙，而且也是農(nóng)村居民消費水平提高的制約因素，并進而影響到我國全面小康目標的實現(xiàn)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。近年來，對農(nóng)村公共物品供給問題的研究日益成為政府部門和理論界關(guān)注的熱點。

從當前的研究文獻看，對這一問題的研究主要從三方面展開：一是從20世紀90年代以來農(nóng)民負擔過重的事實出發(fā)，認為現(xiàn)行農(nóng)村公共物品的供給體制在缺乏監(jiān)督的條件下，各種集資、攤派會逐漸增加以及自上而下的供給決策機制等因素是造成農(nóng)民負擔加重和農(nóng)村公共物品供給不合理的重要原因（葉興慶，1997；張軍，2002；朱鋼，2002）；二是從分稅制尤其稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的財權(quán)與事權(quán)不相稱的角度，認為基層政府承擔了與其財力極不相稱的事權(quán)責任，基層政府沒有能力提供農(nóng)村所需要的公共物品是農(nóng)村公共物品供給匱乏的根本原因（吳理財，2002；周飛舟、趙陽，2003；葉文輝，2004；楊之剛，2004）；三是從公共物品和公共服務供給的城鄉(xiāng)之間差異出發(fā)，認為傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟形成的城鄉(xiāng)“二元”公共物品供給體制是造成農(nóng)村公共物品供給短缺的重要因素（國務院發(fā)展研究中心課題組，2003；李成貴，2003）。

綜觀以上研究文獻，對農(nóng)村公共物品供給具有重大影響的鄉(xiāng)村治理問題并沒有涉及。鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村公共權(quán)威（包括基層政府和民間組織）處理鄉(xiāng)村社會公共事務，保持鄉(xiāng)村社會正常生產(chǎn)和生活秩序的各種活動以及制度安排。從一定意義上說，鄉(xiāng)村治理的本質(zhì)就是為鄉(xiāng)村社會提供所需要的公共物品。從鄉(xiāng)村治理發(fā)展的歷史來看，不同時期鄉(xiāng)村治理的主體、治理客體以及治理模式是不同的，而與其相應的鄉(xiāng)村公共物品供給制度也會存在顯著差別，尤其鄉(xiāng)村治理的組織體制或者治理模式的不同會直接影響其職能的發(fā)揮，并進而影響公共物品的有效供給。因此，可以說，有效的鄉(xiāng)村治理是實現(xiàn)鄉(xiāng)村公共物品合理籌資和有效供給的前提，而有效的鄉(xiāng)村公共物品供給制度又成為實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的有效途徑。本文試圖從鄉(xiāng)村治理視角分析農(nóng)村公共物品供給制度的歷史演進，分析不同時期鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村公共物品供給存在的內(nèi)在聯(lián)系，以揭示當前農(nóng)村公共物品供給匱乏產(chǎn)生的根本原因，并提出對農(nóng)村公共物品供給制度創(chuàng)新的對策建議。

二、基于鄉(xiāng)村治理視角的農(nóng)村公共物品供給制度歷史演進分析

從鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村公共物品供給制度的內(nèi)在關(guān)系上考察，農(nóng)村公共物品供給制度歷史演進可劃分為三個時期：傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的公共物品供給制度、時期的公共物品供給制度和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下的農(nóng)村公共物品供給制度。

1.傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的公共物品供給制度

從歷史上看，中國漫長的封建社會國家行政權(quán)雖然能夠延伸到社會最基層，但是實際上國家行政機構(gòu)止于縣級，這一點已成為學術(shù)界公認的歷史事實，即中國幾千年的封建社會一直都是“皇權(quán)”不下鄉(xiāng)。國家政權(quán)對鄉(xiāng)村社會控制或治理更多的是與鄉(xiāng)村社會自治權(quán)威結(jié)合在一起。這些自治權(quán)威往往是由鄉(xiāng)村社會的族長、鄉(xiāng)紳和地方名流組成，他們實際上承擔了對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會日常生活管理的責任。因此，很多學者（如杜贊奇、梁漱溟、俞可平等）稱傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會是一種以鄉(xiāng)紳為主導的治理模式。這一治理模式的特點有：（1）長期運行的科舉制為鄉(xiāng)村治理主體提供了精神支持。“家國同構(gòu)”的社會意識形態(tài)顯示了國家意識形態(tài)與社會文化習俗的高度融合。傳統(tǒng)國家政治權(quán)威及對社會的控制與治理就通過這種“無形”的意識形態(tài)網(wǎng)發(fā)揮整合作用，而這種整合作用又依托把經(jīng)典意識形態(tài)作為考核標準的科舉制度。科舉制度不僅提供了鄉(xiāng)紳精英實現(xiàn)讀書做官、光宗耀祖的愿望，而且也使鄉(xiāng)紳從這種文化和意識形態(tài)中獲得鄉(xiāng)村治理的精神支持。（2）“家族”土地所有制為鄉(xiāng)紳治理主體提供了經(jīng)濟支持。歷史研究發(fā)現(xiàn)，在中國南方的某些省份，家族把共有“族田”、“廟田”等，規(guī)定其收益的一個固定部分用于家族范圍的公共事務，這種制度安排成為鄉(xiāng)紳治理主體提供了經(jīng)濟支持。（3）鄉(xiāng)村治理主體的合法性來源于國家政權(quán)與社會權(quán)威的有效結(jié)合。鄉(xiāng)村治理主體的合法性必須首先取得鄉(xiāng)村利益共同體的普遍認可；然后，國家通過政治授權(quán)使鄉(xiāng)紳治理主體獲得名義的合法性。當鄉(xiāng)村共同體利益受到國家政權(quán)或其他外來勢力威脅時，鄉(xiāng)紳治理主體就成為鄉(xiāng)村社會利益共同體的代表，與國家政權(quán)或者外來勢力進行討價還價，維護了鄉(xiāng)村社會共同體的利益，并保證自身合法性權(quán)威的存在。從傳統(tǒng)社會的鄉(xiāng)紳治理模式來看，鄉(xiāng)紳治理主體與被治理的客體——鄉(xiāng)村社會存在內(nèi)在利益的一致性，從而也決定了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會公共物品供給的制度安排。在漫長的農(nóng)業(yè)社會，由于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟本身是一種自給自足的自然經(jīng)濟形態(tài)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)處于一種低技術(shù)壁壘和低生產(chǎn)協(xié)作化形態(tài)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要以個體農(nóng)戶家庭為單位，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出品也主要作為家庭內(nèi)部的消費品。這些自然經(jīng)濟的特點導致鄉(xiāng)村民眾之間社會經(jīng)濟聯(lián)系微弱，公共利益空間窄小；同時，農(nóng)耕社會所形成的血緣關(guān)系紐帶部分滿足或替代了民眾對鄉(xiāng)村公共物品的訴求。因而，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會對鄉(xiāng)村公共物品的需求水平和數(shù)量處于較低層次，其需求內(nèi)容包括養(yǎng)老保障、教育、治安、與農(nóng)業(yè)有關(guān)的較大型水利設施建設、低層次的生態(tài)保護和單個家庭成員難以承擔的公共生活事務。從鄉(xiāng)村公共物品供給來看，鄉(xiāng)村公共物品的供給與組織主體主要由鄉(xiāng)紳治理主體承擔。一方面由于這些鄉(xiāng)紳精英非常注重在鄉(xiāng)村社會的聲譽、威望而不是單純追求經(jīng)濟上的利益；另一方面根據(jù)“智豬博弈”（boxedpigsgame）原理，經(jīng)濟富裕的大戶和鄉(xiāng)紳等社會精英實際上必須承擔起“智豬博弈”中大豬角色，否則，無法避免公共物品供給上的組織困境。顯然，在這里鄉(xiāng)村治理主體、公共物品供給主體以及受益主體（鄉(xiāng)村社會利益共同體）基本上實現(xiàn)了內(nèi)在的統(tǒng)一，從而減少了公共物品供給的外溢效應。因而，從一定意義上來說，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的公共物品供給制度與以鄉(xiāng)紳為主導的治理模式以及自然經(jīng)濟社會形態(tài)是相適應的，其鄉(xiāng)村公共物品供給制度在一定范圍內(nèi)可以說是有效的。但是，這種傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的公共物品供給制度僅能局限于鄉(xiāng)村社會較小的范圍內(nèi)，并且對大型公共物品或公共設施提供往往力不從心，如涉及到大型的水利設施的建設，就會因財力不足和組織成本高昂而陷入困境。因而，歷史上曾多次出現(xiàn)的大江大河治理不善而造成的生態(tài)和社會災難就是最好的證明。

2.時期的農(nóng)村公共物品供給制度

中國共產(chǎn)黨自1949年上臺執(zhí)政以來，對鄉(xiāng)村社會的治理和各種資源的整合是史無前例的，它有力地推動了鄉(xiāng)村社會的制度變遷，同時也使不少還處于近似奴隸社會甚至原始社會的區(qū)域社會實現(xiàn)了迅速轉(zhuǎn)型（葉文輝，2005）。在當時特定的政治、經(jīng)濟和文化目標追求下，新中國在原有農(nóng)村合作化運動基礎(chǔ)上，迅速完成了化改造，在全國范圍內(nèi)建立了以“”為組織載體的國家主導型集權(quán)治理模式。這一治理模式的特征有：（1）鄉(xiāng)村社會的治理主體——，既是一個組織管理社會生活和政治生活的農(nóng)村基層政權(quán)，又是一個組織管理經(jīng)濟生活的集體經(jīng)濟組織，實現(xiàn)了國家行政權(quán)力體制和鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟組織體制合二為一，即“政社合一”。（2）推行“三級管理制度”。（3）是鄉(xiāng)村社會唯一的合法性治理主體。它繼承了鄉(xiāng)村社會內(nèi)部社會輿論和社會壓力所形成的非正式控制手段，又獲得了國家所認可的對鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟進行合法操縱的正式控制手段，從而為鄉(xiāng)村公共物品的制度外供給提供了充分的物質(zhì)和組織保證。

在時期，鄉(xiāng)村公共物品供給主要來自自身的制度外供給，它與當時的鄉(xiāng)村治理模式是緊密結(jié)合、內(nèi)在統(tǒng)一的。（1）從鄉(xiāng)村公共物品供給的組織主體與受益主體來看，二者實現(xiàn)了有效統(tǒng)一。由于政社合一的對單個農(nóng)戶和成員私有財產(chǎn)的剝奪，造成農(nóng)戶個體沒有經(jīng)濟上的獨立權(quán)，從而也喪失了與平等談判的地位，農(nóng)戶或公社成員只是公共物品供給的被動接受者。因而，作為鄉(xiāng)村公共物品獨立需求主體或者直接受益主體仍然是或者生產(chǎn)大隊，而供給主體也主要是，從而較好地解決公共物品供給與需求的信息不對稱問題，使“自上而下”的公共物品供給決策體制較為有效。客觀看待時期的制度外公共物品供給，我們將會發(fā)現(xiàn)這一供給制度在當時城鄉(xiāng)分割的“二元”經(jīng)濟體制下，是一種較為成功的公共物品供給制度，它化解了農(nóng)村公共物品供給的組織困境，提高了鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給水平，緩解了城鄉(xiāng)居民在公共物品受益上的差距。2）從鄉(xiāng)村公共物品供給的籌資方式上看，充分利用了治理的組織權(quán)威，在分配制度框架中預先對公共物品供給所需物質(zhì)和經(jīng)費予以扣除，從而保證了鄉(xiāng)村公共物品供給的經(jīng)濟來源。從下表1中，我們可以看出，時期公共物品供給經(jīng)費的主要來源是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（包括公社及生產(chǎn)大隊），而與經(jīng)費籌集密切相關(guān)的是的分配制度。時期的分配制度是實行工分制，公社成員的名義勞動報酬是以工分來計量的，而實際勞動報酬主要以糧食等物質(zhì)產(chǎn)品的分配來實現(xiàn)。從鄉(xiāng)村公共物品制度外供給成本分攤來看，主要采用兩種方式：一是物質(zhì)成本由公積金和公益金的形式從的勞動成果中預先扣除；二是組織成本和人力成本主要利用組織的治理權(quán)威和增加總工分數(shù)，從而稀釋工分值的方式予以彌補。由于在高度集權(quán)治理模式下，具有充分調(diào)動社會勞動力資源的能力，可以充分利用勞動替代資本的方式增加公共物品供給。因而，學者雷原（1999）認為，時期制度外公共物品供給的最顯著特征是大量使用勞動力，勞動對資本的替代達到了無與倫比的程度。

表1時期公共物品供給與籌資渠道

公共物品供給內(nèi)容籌資主要渠道

1、社隊農(nóng)田水利工程

2、重大水利工程

3、農(nóng)村中小學教育

4、公社衛(wèi)生院

5、農(nóng)村“合作醫(yī)療”

6、大隊衛(wèi)生所

7、公社范圍的農(nóng)技站和獸醫(yī)站

8、公社廣播和文化事業(yè)公社籌資為主，國家財政補助為輔

國家財政投資為主，社隊承擔工程勞務出工

國家預算支出為主，社區(qū)集體支出為輔，個人承擔少部分

實行“社辦公助”，依靠公社集體經(jīng)濟力量

基本醫(yī)療費用主要由社區(qū)集體承擔；財政補助培訓醫(yī)務人員的經(jīng)費

完全依靠集體經(jīng)濟投資維持

國家財政預算內(nèi)經(jīng)費及公社自有資金

公社自有資金為主，國家預算內(nèi)支出適當補助

資料來源：徐小青編著：《中國農(nóng)村公共服務》，中國發(fā)展出版社2002年版，第64頁。（注：作者進行了適當整理）

（3）從決策體制來看，時期公共物品供給是典型的“集權(quán)式”組織體制和“自上而下”的決策體制。在時期，國家充分利用了集權(quán)式鄉(xiāng)村治理模式的優(yōu)勢，把農(nóng)民高度地組織起來舉辦了許多過去無法辦到的公共事業(yè)，極大地提高了鄉(xiāng)村社會公共物品的供給水平。同時，由于廣大公社成員或者農(nóng)戶本身沒有私有財產(chǎn)，具有較高的同質(zhì)性，從而在公共物品的需求上缺乏主動性和需求的差異性，使得自上而下、集中而統(tǒng)一的公共物品供給決策體制變得非常便捷和高效。

3.家庭承包責任制下的公共物品供給制度

體制下的鄉(xiāng)村治理模式是特定社會環(huán)境下政治推動的產(chǎn)物，它充分利用了高度集權(quán)式的組織權(quán)威，對鄉(xiāng)村社會實行超強的政治和經(jīng)濟控制，從而在組織上和經(jīng)濟上為鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的制度外供給提供了重要保證。但是，這種高度集權(quán)、政社合一的計劃體制本身存在很多弊端，如生產(chǎn)上的命令主義、瞎指揮、任意調(diào)撥公社的勞動成果以及分配的平均主義等等，限制了勞動者積極性的發(fā)揮，也破壞社會生產(chǎn)力的發(fā)展。

家庭承包責任制在很大程度上改變了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的激勵結(jié)構(gòu)，使農(nóng)戶完成了由生產(chǎn)者向生產(chǎn)經(jīng)營者的根本性轉(zhuǎn)變，由此極大地調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，有力地促進了農(nóng)村經(jīng)濟和社會生產(chǎn)力的發(fā)展。十一屆三中全會后，家庭承包責任制的實施帶動了農(nóng)村政治、經(jīng)濟、文化和社會的變革，使原有的鄉(xiāng)村治理模式失去了存在的根據(jù)，鄉(xiāng)村干部無法利用原有的方式達到治理農(nóng)村的目的，鄉(xiāng)村治理曾暫時出現(xiàn)“權(quán)力真空”（張軍、蔣維，1998）。為適應農(nóng)村經(jīng)濟體制改革（或者家庭承包責任制），國家對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式進行了相應的轉(zhuǎn)變：一是取消體制代之以建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；二是在農(nóng)村取消生產(chǎn)隊體制實行“村民自治”。這樣，“鄉(xiāng)人民政府——村民委員會——村民小組”這一新的治理體制取代了原有的“——生產(chǎn)大隊——生產(chǎn)小隊”三級集權(quán)式治理體制，鄉(xiāng)村治理模式發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。這一治理模式的特征有：（1）鄉(xiāng)村治理主體逐步多元化。鄉(xiāng)村治理主體不再僅限于國家基層政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府），而且村民自治組織（村民委員會）日益在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮重要作用。此外，還存在農(nóng)民自發(fā)形成的民間組織，如農(nóng)村經(jīng)濟組織、“農(nóng)民協(xié)會”以及農(nóng)民個體等也在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮重要的作用。（2）鄉(xiāng)村治理主體——農(nóng)村基層政府（或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）逐漸從農(nóng)村集體經(jīng)濟中退出，蛻變?yōu)橐环N完全的行政組織。（3）鄉(xiāng)村治理主體存在“雙重”的委托關(guān)系。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，其治理合法權(quán)威來自于國家或者上級政府的授權(quán)，從而與上級政府之間構(gòu)成第一層次的委托關(guān)系；另一方面各級政府也是農(nóng)民的人，農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間構(gòu)成第二層次的委托關(guān)系，這種雙重角色往往導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行公共事務角色中發(fā)生沖突。家庭承包制下的鄉(xiāng)村治理模式新特點，反映在鄉(xiāng)村公共物品供給制度必然要求其進行相應變革。但是，中國鄉(xiāng)村公共物品供給制度在改革開放20多年內(nèi)，仍然是時期制度外供給制度的繼承和延伸（張軍、蔣維，1998），從而造成鄉(xiāng)村治理模式與農(nóng)村公共物品供給制度之間不能實現(xiàn)有效統(tǒng)一，表現(xiàn)在：（1）鄉(xiāng)村公共物品組織供給主體與受益主體利益關(guān)系的不一致。從委托理論原理，鄉(xiāng)村治理模式存在的“雙層次”委托關(guān)系，如果缺乏有效監(jiān)督的情況下，就會出現(xiàn)人為了追求自身利益而損害委托人利益行為的發(fā)生。從農(nóng)村公共物品的供求關(guān)系上來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（治理主體）是農(nóng)村公共物品供給或者生產(chǎn)的人，而農(nóng)民是公共物品生產(chǎn)的成本承擔者和需求主體。盡管農(nóng)民是各級政府的委托人，但是由于委托人（農(nóng)民）本身的弱勢地位，如同分散小股東在公司治理的影響相類似，農(nóng)民雖然人數(shù)眾多，但會因居住分散且缺乏組織性，從而很難通過有效的監(jiān)督和激勵機制來約束政府的行為。魏建教授（1998）認為，農(nóng)村基層政府往往會通過“攤派”、“收費”等方式強制性向農(nóng)民提供公共物品。

（2）鄉(xiāng)村公共物品制度外籌資對象和籌資方式發(fā)生了顯著的變化，農(nóng)民負擔直接化、顯性化。一是籌資對象由過去的集體組織轉(zhuǎn)向了以農(nóng)戶個體為主，農(nóng)戶成了費用的直接承擔者；二是鄉(xiāng)村組織的制度外公共物品籌資方式，也不再是從集體經(jīng)營收益中以公積金和公益金形式進行事先扣除，而是直接向農(nóng)戶收取，這種籌資方式無疑是對農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營剩余的直接分割，從而使農(nóng)民負擔由過去的隱性化轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯踊@性化。林萬龍（2000）曾利用統(tǒng)計數(shù)據(jù)將時期和家庭承包制時期的農(nóng)民負擔做了一個粗略的比較，計算結(jié)果表明，公社時期農(nóng)民間接負擔占上年人均純收入比例最高達到了35.2%（1970），最低為20.0%（1962），一般在25%左右，平均值為24.8%。任全珠（1994）根據(jù)農(nóng)業(yè)部的資料計算，全國農(nóng)民負擔占上年人均純收入比例平均值為25.8%，需要強調(diào)的是林萬龍所計算的公社時期農(nóng)民負擔數(shù)值，并沒有考慮兩個時期所存在剪刀差的不同。如果考慮到時期更為嚴重的工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差因素，那么，公社時期農(nóng)民所承擔的公共物品供給的真實成本將會遠遠超過家庭承包責任制下的農(nóng)民負擔。但是，時期并沒有形成農(nóng)民負擔與農(nóng)村公共物品制度外供給成本之間的尖銳矛盾。一定程度上說明，如果鄉(xiāng)村治理模式與農(nóng)村公共物品供給制度能達到相互適應，可以部分化解農(nóng)村公共物品供給制度所存在的內(nèi)在缺陷和矛盾。

（3）從鄉(xiāng)村公共物品供給的組織生產(chǎn)方式看，家庭承包責任制下，農(nóng)民對自身勞動力享有支配權(quán)，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共物品供給中不能無償或者隨意使用農(nóng)民的勞動力，致使鄉(xiāng)村治理主體喪失了利用勞動替代資本的方式來增加公共物品供給的可能。隨著市場化程度的提高以及農(nóng)村剩余勞動力的大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)村勞動力也開始由先前的絕對過剩向相對過剩轉(zhuǎn)變，甚至部分地區(qū)農(nóng)村勞動力成為“稀缺”資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在組織鄉(xiāng)村公共物品供給過程中，農(nóng)民所承擔的義務工和積累工開始出現(xiàn)由活勞動方式被貨幣直接支付方式所替代。這樣，當農(nóng)民越來越多地使用貨幣直接支付鄉(xiāng)村公共物品供給的成本時，農(nóng)戶作為獨立的經(jīng)濟主體對公共物品制度外供給的負擔就更加敏感化。

三、農(nóng)村公共物品供給的危機

家庭承包責任制下的鄉(xiāng)村治理與公共物品供給制度特征說明，盡管家庭承包責任制下鄉(xiāng)村治理主體、治理客體和治理模式與時期相比已發(fā)生了顯著的變化，但是作為鄉(xiāng)村公共物品供給制度并沒有相應轉(zhuǎn)變，只是舊制度的延續(xù)，其結(jié)果必然導致公共物品供給制度無法適應農(nóng)村治理模式變革的需要，其突出矛盾表現(xiàn)在：一是農(nóng)村公共物品制度直接帶來農(nóng)村公共物品供需的嚴重失衡；另一方面農(nóng)村公共物品制度外供給又成為農(nóng)民負擔加重、鄉(xiāng)村政府債務危機和城鄉(xiāng)差距進一步擴大的重要原因。1.鄉(xiāng)村公共物品制度外供給加重了農(nóng)民負擔，使“三農(nóng)”問題進一步惡化

由于我國目前農(nóng)村公共物品供給制度仍然是計劃經(jīng)濟條件形成的城鄉(xiāng)“二元”供給制度的延續(xù)，農(nóng)村公共物品供給存在著制度內(nèi)供給的缺失或者嚴重不足。從需求來看，伴隨著農(nóng)村發(fā)展，農(nóng)民對公共物品供給具有越來越強烈的需求，這一需求在目前的“二元”供給體制下只能依靠本轄區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度外供給得以實現(xiàn)。這樣，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際面臨兩方面需求壓力，一是上級政府對其所轄社區(qū)治理績效考核的壓力（這里，上級政府對基層政府考核指標重點往往是否按照上級政府意愿提供農(nóng)村公共物品，即上級政府對農(nóng)村公共物品需求的壓力），另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又迫于本社區(qū)內(nèi)居民對公共物品實際需求的壓力。這兩方面因素將促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增加制度外公共物品的供給。從前面的分析，我們知道由于目前我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已從集體經(jīng)濟中退出，其經(jīng)濟功能不復存在。那么，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要想獲得制度外供給的資金以及政府機構(gòu)運轉(zhuǎn)的經(jīng)費唯一辦法是向農(nóng)民“攤派”和“集資”，“三提五統(tǒng)”、“一事一議”等收費項目都是這一背景下的產(chǎn)物。由于制度外供給成本分攤制度本身缺乏規(guī)范性以及自上而下決策體制弊端，由此造成農(nóng)民負擔加重和“三農(nóng)”問題進一步惡化。

2.農(nóng)村公共物品供需的嚴重失衡

首先，農(nóng)村公共物品供給的嚴重匱乏或者不足，主要表現(xiàn)在：（1）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設施供給的不足。許多地方的水利設施多沿用七八十年代修建的水庫和溝渠，而維修經(jīng)費的短缺致使渠道淤積堵塞，利用水平大幅度降低，失去了抗災抗旱的基本職能；大型農(nóng)用固定資產(chǎn)短缺，農(nóng)業(yè)機械化水平低；交通和通訊設施落后，13%的村莊不通公路，53%的村莊未通電話，盡管有93%的村莊能接收到電視信號，但普遍存在信號微弱。（2）農(nóng)業(yè)科技供給的匱乏。改革開放以來，農(nóng)業(yè)財政支出占財政支出的總體比重是較低的，如果剔除水利氣象等事業(yè)費支出，農(nóng)業(yè)投入只占財政支出的3%左右；從財政對農(nóng)業(yè)的支出結(jié)構(gòu)看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村水利氣象等部門的事業(yè)費和基本建設支出占財政農(nóng)業(yè)支出的94%左右，而農(nóng)業(yè)科技三項費用所占比重不到1%。農(nóng)業(yè)科技投入的不足，引起了農(nóng)業(yè)科技成果推廣的力度較弱，對農(nóng)業(yè)發(fā)展的示范效應和擴散效應不強，反過來又進一步阻礙了農(nóng)業(yè)科技投入的增長。（3）農(nóng)村義務教育供給的不足。農(nóng)村義務教育投入與其所擔負的任務不相稱，使廣大農(nóng)村地區(qū)（尤其貧困地區(qū)）義務教育供給不足問題十分突出：第一，教師工資不能按時發(fā)放，教育負債嚴重；第二，基本辦學條件得不到保障。一項抽樣調(diào)查（杜育紅，2000）顯示，農(nóng)村小學按教學大綱開出所有課程的學校占87%，課座椅殘缺不全的占37.8%，購買教具、墨水、紙本、粉筆等資金不足的占32%；第三，農(nóng)村教育經(jīng)費的短缺使農(nóng)村校舍修繕資金缺口較大。1999年，全國中小學危房面積為1200萬平方米，農(nóng)村中小學的危房面積約占92%。

其次，農(nóng)村公共物品供給的相對過剩，主要表現(xiàn)在：（1）與政府“政績”、“利益”掛鉤的非生產(chǎn)性公共物品供給的過剩。基層政府傾向于提供與“政績”掛鉤的公共設施，如道路、樓堂館所、歌舞劇院、農(nóng)貿(mào)市場等形象工程，美其名為建設社會主義新農(nóng)村，實際上這些公共設施的利用率低下，浪費了大量資金和資源，加重了農(nóng)民負擔，惡化了基層政府與農(nóng)民之間的關(guān)系。（2）臃腫的政府機構(gòu)本身就是一種過剩的公共物品。按照我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制原則為30～50人，但實際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員已達到1285萬人（包括離退休人員280萬人），平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)近300人。顯然，臃腫的地方政府機構(gòu)不僅占用大量的公共經(jīng)費，而且辦事效率差，對農(nóng)民來說，就是供給過剩的公共物品。（3）農(nóng)村公共物品供給不能反映農(nóng)民需求的偏好。錢克明（2003）以2000年為例，對我國財政支農(nóng)支出特征與效率進行了較為系統(tǒng)的研究，發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶自身的物質(zhì)投入、財政對農(nóng)村科技支出、財政對農(nóng)村教育支出、財政對農(nóng)村基礎(chǔ)設施支出的邊際回報率分別為：1.27、11.87、8.43、6.75，公共支出對農(nóng)戶支出的邊際替代率則為9.35、6.64、5.3。顯然，按效率排序財政支農(nóng)優(yōu)先秩序應為農(nóng)業(yè)科技支出>農(nóng)村教育支出>農(nóng)村基礎(chǔ)設施支出。但是，事實上自1980年以來，我國農(nóng)村公共物品供給的實際秩序為農(nóng)村基礎(chǔ)設施>農(nóng)村教育支出>農(nóng)業(yè)科技。因而，農(nóng)村公共物品供給秩序不能反映農(nóng)民需求意愿，它很大程度上是政府決策者偏好的反映。3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務危機

從公共物品的制度外供給分析看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向農(nóng)民的集資和攤派，誘發(fā)了農(nóng)民負擔不斷加重和“三農(nóng)”問題持續(xù)惡化，農(nóng)村稅費改革正是這一背景的產(chǎn)物。農(nóng)村稅費改革以“減輕、規(guī)范、穩(wěn)定”為目標，試圖在減輕農(nóng)民負擔的同時，將農(nóng)民多年來以體制外方式承擔的公共品成本有選擇地用稅收的形式固定下來，合理的加以規(guī)范，不合理的取消，從而遏制鄉(xiāng)村政府打著各種幌子隨意向農(nóng)民收取雜費提留的可能。農(nóng)村稅費改革是解決農(nóng)民負擔沉重的重大舉措。但是，由于國家沒有將鄉(xiāng)村公共物品供給納入國家財政資金的預算軌道，稅費改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度外財政收入銳減，而相應的轉(zhuǎn)移支付制度沒有建立，由此帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府歷史遺留債務無法化解，日益陷入繁重的債務危機。

4.城鄉(xiāng)差距進一步擴大

現(xiàn)行鄉(xiāng)村公共物品供給制度不僅是農(nóng)民收入增長制約因素，而且也是農(nóng)民負擔不斷加重重要原因。同時，也成為城鄉(xiāng)關(guān)系失衡和城鄉(xiāng)發(fā)展差距進一步擴大的重要因素。2002年，從收入方面來看，我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為7703元，農(nóng)民人均純收入僅為2475.6元，城鄉(xiāng)收入差距進一步擴大為3.11倍。如果把城市在養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療等福利性保障考慮在內(nèi)，那么城鄉(xiāng)收入的實際差距為6倍左右；在消費方面，我國城鎮(zhèn)居民人均消費零售額是農(nóng)村居民人均消費額的2.69倍；在儲蓄方面，我國城鎮(zhèn)居民是農(nóng)戶儲蓄4.65倍；從社會保障方面，農(nóng)村社會基本保障難以真正落實，城鄉(xiāng)在社會保障方面存在較大差距。城鄉(xiāng)差距的擴大和失衡不僅使農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民是弱勢群體，農(nóng)村為落后地區(qū)的格局得以強化，而且以犧牲公平為代價，影響整個社會的穩(wěn)定，對整個國民經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生重大負面影響。

四、農(nóng)村公共物品供給制度的創(chuàng)新

貫徹和落實全面協(xié)調(diào)可持續(xù)科學發(fā)展觀和“五個統(tǒng)籌”的發(fā)展戰(zhàn)略，是黨中央對傳統(tǒng)發(fā)展觀和發(fā)展戰(zhàn)略的深刻反思。十六屆五中全會中央進一步把解決“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，并提出建設社會主義“新農(nóng)村”的規(guī)劃藍圖。從當前的現(xiàn)實矛盾和問題出發(fā)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和建設社會主義“新農(nóng)村”首要的問題是為農(nóng)民、農(nóng)村提供基本而有保障的公共物品。因而，必須改變目前城鄉(xiāng)分治的政策框架和制度安排，對鄉(xiāng)村公共物品供給制度進行創(chuàng)新。

1.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共物品供給制度

陳錫文（2003）指出，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的內(nèi)容十分廣泛，不僅指財政方面，而且指整個國家經(jīng)濟的發(fā)展，包括經(jīng)濟和社會發(fā)展兩個大的方面，物質(zhì)文明、精神文明和政治文明建設三個方面都要實現(xiàn)統(tǒng)籌。林萬龍（2005）博士認為，在城鄉(xiāng)公共物品的統(tǒng)籌供給方面需要注意到經(jīng)濟發(fā)展水平的制約問題。我們認為，政府需要在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略”理念指導下，按照公共物品特性、國家經(jīng)濟發(fā)展水平以及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共物品供給上應區(qū)分三個層次：一是對影響整個國家的發(fā)展戰(zhàn)略以及整體國民福利的公共物品，中央政府有責任實現(xiàn)全國性城鄉(xiāng)公共物品的統(tǒng)籌供給；二是從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平和發(fā)展戰(zhàn)略的視角，區(qū)域政府（省級）有責任實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部公共物品的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌供給；三是從地方經(jīng)濟發(fā)展水平和發(fā)展戰(zhàn)略，地方政府有責任實現(xiàn)地方性公共物品的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌供給。因此，從科學發(fā)展觀指導的和諧社會構(gòu)建的視角出發(fā)，并立足我國經(jīng)濟發(fā)展水平的現(xiàn)實基礎(chǔ)上，政府應對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共物品的內(nèi)容和范圍逐步由小到大，直至實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共物品供給水平的均等化。

2.進一步探索和深化鄉(xiāng)村基層治理體制的改革

鄉(xiāng)村治理體制與鄉(xiāng)村公共物品供給制度的有效性具有內(nèi)在聯(lián)系，有效的鄉(xiāng)村治理體制是化解鄉(xiāng)村公共物品供給匱乏和不合理的重要途徑。從我國目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理主體看，存在著機構(gòu)臃腫、辦事程序復雜、人浮于事、運行效率低下，具體反映在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政上就是“吃飯財政”，體現(xiàn)在公共物品供給上就是效率低下。因而，需要進一步探索現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理體制的改革。基于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級政府許多職能和機構(gòu)設置的完全類同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際在代替縣級政府履行其職能，而村級組織代替鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能。因而，主張把縣級政府作為基層政權(quán)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級只作為縣級政府的派出機構(gòu)。這樣，一方面可以減少地方行政機構(gòu)的重復設置，降低行政管理成本；另一方面可以順應當前民主改革的需要，作為派出機構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“公務人員”，較多來自鄉(xiāng)村社會的民主選舉，可以化解和消除當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了追求政績而侵犯村民自治權(quán)力的行為，保證農(nóng)村公共物品供給的有效性。3.建立鄉(xiāng)村公共物品供需的民主談判制度

現(xiàn)行農(nóng)村公共物品制度外供給與需求脫節(jié)根本原因在于沿襲傳統(tǒng)“自上而下”的公共物品供給決策體制，使農(nóng)村基層政府和村委會壟斷經(jīng)營農(nóng)村公共物品的供給，而廣大農(nóng)民無法表達自己的需求意愿，解決公共物品最優(yōu)供給必須建立公共物品供給與需求的民主談判制度。農(nóng)民對公共物品的需求意愿可以通過：一是通過定期村民代表大會對公共物品供給的“一事一議”程序直接表達；二是通過村集體代表、農(nóng)民協(xié)會或者自發(fā)團體參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級代表大會進行間接表達。無論直接表達還是間接表達機制，實際上是形成代表農(nóng)民利益的需求主體與公共物品的供給主體進行民主談判，從而達成反映雙方利益均衡的約束機制，以此來保證農(nóng)村公共物品供給與需求的一致性，最大限度的利用公共資源或公共物品。

4.進一步改革和完善對農(nóng)村財政轉(zhuǎn)移支付制度

當前，農(nóng)村公共物品制度內(nèi)供給缺位的表現(xiàn)就是公共財政缺位，也就是沒有建立規(guī)范的中央政府對農(nóng)村社會的財政轉(zhuǎn)移支付制度。我國相當一部分的縣、鄉(xiāng)財政入不敷出，財政缺口越來越大，制度內(nèi)財政的缺位是基層政府沒有能力向農(nóng)村社會提供基本的公共物品，致使許多農(nóng)村居民面臨著行路難、通訊難、就醫(yī)難、上學難、用電用水難等問題。因而，從中央層面上，應改進和規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度，盡快制定轉(zhuǎn)移支付法，促進國家轉(zhuǎn)移支付的法制化、規(guī)范化。

5.倡導農(nóng)村公共物品供給政府與市場相結(jié)合的模式

目前，已有的研究表明，農(nóng)村部分公共服務，如小型水利設施，由私人提供的有效性；部分農(nóng)村良種的提供、專用品種的栽培技術(shù)、市場信息等，可由“龍頭”企業(yè)提供服務（王小林，2003）。也就是對那些外部性不強，且排他性消費成本不高的，并可通過向消費者收取費用彌補供給成本的準公共物品，可以制定優(yōu)惠政策和鼓勵民間私人資本參與提供。倡導政府與市場相結(jié)合的公共物品供給模式不僅可以打破政府壟斷供給導致資源配置低效率，而且可優(yōu)化公共物品供給的結(jié)構(gòu)和質(zhì)量，減少重復性供給浪費的發(fā)生。

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