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    城鎮化用地保障思考

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    城鎮化用地保障思考

    傳統的用地保障方式,已經力不從心

    傳統的保障方式不能有效保障“兩化”互動和全域推進新農村建設。拉動城鄉發展,實現“兩化”互動,土地是決定要素。傳統的保障方式一是靠用地計劃。《土地管理法》決定了用地計劃經濟的約束,近些年僅靠下達的年度用地計劃解決不了瀘州的園區和城鎮發展,解決不了大項目的落地問題。每一個國家和城市的發展,工業化、城鎮化都是必然路徑。因此,未來僅靠用地計劃解決不了“兩化”互動和新農村建設。二是靠項目拉動。現行實施增減掛鉤、土地整理和工礦廢棄地復墾項目政策,已滯后于發展的需要。因此,必須立足長遠,著眼現實,研究更加有利于實現推動發展和有效保護土地資源的政策措施。農村后備土地資源未得到充分利用。瀘州市目前有農村人口408余萬人,共有農村宅基地面積80.66萬畝,人均宅基地131.64平方米。全市常年轉移輸出農村勞動力135萬人,占全市農村人口的33%,舉家外出務工人數為25萬人,占全市農村人口的6.1%。大量農村人口外出務工,農戶“空巢”現象突出,造成大量農村建設用地閑置。當前有很多農民已經全家在城鎮扎根,雖有固定職業,但宅基地未得到有效利用。而另一方面,城鎮的建設用地、產業建設用地嚴重不足,不利于加快城鎮化的推進和土地的集中經營。增減掛鉤項目實施受多方政策制約。一方面,增減掛鉤項目立項、指標下達和審批權限均在省一級。要獲得項目立項,需要具備一定條件和多個程序。同時,在推進項目時受到計劃限制。按照《瀘州市新村建設規劃(2012~2020年)》,規劃期內共計規劃建設新農村聚居點2700個,而全市年均獲批掛鉤項目5~7個,年均通過掛鉤項目實施建設新農村聚居點40個左右,按此速度,需要70年才能完成新農村建設,這顯然難以滿足未來新農村建設需求。另一方面,建新區只限在區縣范圍內布局,限制跨區縣異地布局。瀘州市古藺、敘永兩縣有大量的后備資源,但瀘州未來發展需要用地的區域在城市周邊的產業園區,目前的掛鉤政策將會造成急需用地的地方仍然不能獲得指標來源。因此,若不改革目前的限制政策,不利于資源的合理配置,有礙經濟社會發展。

    建設用地空間的拓展,要靠制度創新

    針對現行土地管理政策存在的一些制約因素,建議在不增加或少增加建設用地、不減少耕地特別是優質良田的前提下,適度放寬土地管理政策,努力拓展建設用地空間,為“兩化”互動戰略實施提供有力土地保障。項目由政府主導向農民自主參與轉變。當前增減掛鉤項目實施幾乎都是以政府為主導,在項目組織、申報、立項、實施和監督等環節均是政府行為,農民被動參與導致積極性不高。建議把目前成都模式和重慶“地票制”的優點進行綜合利用,逐步探索通過廣泛宣傳、不斷優化安置補償標準和管理模式,探索農民由被動接受向主動參與的轉變。讓農民從思想上轉變觀念,切實認識到實施增減掛鉤不僅是政府加快新農村建設,促進工業化、城鎮化的需要,更是改善農村基礎設施、改善自身生存環境和生活條件的需要;凡涉及拆舊、復墾、新建、進城等農民利益的事項,都由農民來做主,讓農民參與項目的全部過程。同時,不斷完善項目自行管理模式,探索“農民申報、政府監督”機制,切實做到“引導不決斷,政府不包辦”,“雙保”有實效,農民利益有保障。轉變項目計劃管理方式。從目前的現狀來看,增減掛鉤項目的立項和實施受到掛鉤計劃的制約,直接導致項目實施時間周期較長,不利于“兩化”互動和新農村建設的加快推進;同時我國農村現狀千差萬別,按現行“一刀切”政策,不利于山區和落后地區經濟發展。瀘州市地處西部欠發達地區,發展起步晚,發展后勁足,農村扶貧和民生工程及基礎設施建設欠賬較多,且是以丘區和深丘區為主。建議以新農村建設為抓手,利用現有農村宅基地面積大的優勢,在充分尊重農民意愿前提下,最大限度調動地方政府和農民的積極性,根據地方經濟發展的用地需求,決定農村宅基地拆舊復墾和置換指標的速度,最大限度滿足新農村、城鎮化建設用地需求,實現增減掛鉤項目由簡單計劃管理向發展需求管理的轉變。改變項目現狀管理模式。現行掛鉤項目的成片拆除模式,已不適宜在深丘、低山地區實施,加之項目從申報到實施有較長的周期,導致農民意愿的頻繁變化,極大地阻礙了加快新農村建設和“兩化”互動推進的步伐。探索在一定區域內,改變項目的管理模式勢在必行。建議以第二次土地調查和農村集體土地確權頒證成果為基礎,以農戶為單元,引導農民自行拆除復墾的宅基地,扣除其建新占用耕地后的新增耕地指標,經主管部門驗收后納入掛鉤周轉指標,同時配套制定補償政策。拓寬掛鉤項目建新區使用范圍。加快推進“兩化”互動,必須以立足保障發展需求為出發點,以促進城鄉基礎設施一體化、公共服務均等化、促進經濟社會協調發展和共同富裕為目標。為實現這一目標,農村土地級差收益必須達到最大化,才能更好改善農民的生產生活條件,讓農民早日脫貧致富。因此,建議拓寬掛鉤項目建新區的布局范圍,建新區不落實到具體區域,且將復墾掛鉤指標在全市范圍內流通,實現級差收益最大化。這既能進一步提升土地保障地方經濟發展的能力,又能為項目區農民帶來更大實惠,從而真正享受“兩化”互動、統籌城鄉發展帶來的巨大成果。

    本文作者:黃勇作者單位:四川省瀘州市國土資源局

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