海域使用論文：海域使用機(jī)制實(shí)行狀況及建議

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本文作者：蔡悅蔭1，2，3趙全民1，2王偉偉1，2作者單位：1國(guó)家海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心2國(guó)家海洋局海域管理技術(shù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室3中國(guó)科學(xué)院煙臺(tái)海岸帶研究所

海域有償出讓配套措施現(xiàn)狀

1海域使用金征收逐步規(guī)范

2002年，《海域法》實(shí)施，規(guī)定“單位和個(gè)人使用海域應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定繳納海域使用金”，但海域使用金征收主要依據(jù)仍是《國(guó)家海域使用管理暫行規(guī)定》，國(guó)家規(guī)定的海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)仍然只是一個(gè)指導(dǎo)性的征收標(biāo)準(zhǔn)。2007年，財(cái)政部和國(guó)家海洋局聯(lián)合《關(guān)于加強(qiáng)海域使用金征收管理的通知》，提出“除農(nóng)業(yè)填海造地用海、鹽業(yè)用海、養(yǎng)殖用海暫由沿海各省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政部門和海洋行政主管部門制定標(biāo)準(zhǔn)外，各地區(qū)、各類型用海海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一由財(cái)政部、國(guó)家海洋局制定”，并規(guī)定了海域使用金征收方式、繳庫(kù)方式、管理和監(jiān)督管理責(zé)任部門。

2地方分別出臺(tái)有關(guān)市場(chǎng)化出讓海域的管理規(guī)定

由于以招拍掛出讓海域使用權(quán)還是一項(xiàng)為適應(yīng)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的探索性工作，國(guó)家還未能出臺(tái)統(tǒng)一的管理規(guī)定。沿海各地為順利推進(jìn)此項(xiàng)工作，紛紛出臺(tái)了從省級(jí)到縣級(jí)的有關(guān)管理規(guī)定，對(duì)以招拍掛出讓海域使用權(quán)的具體操作方法予以了界定和細(xì)化，使海域“招拍掛”出讓規(guī)范化運(yùn)作。河北于2004年頒布實(shí)施《唐山市海域使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓暫行辦法》。山東于2004年提出《文登市五壘島灣海域使用權(quán)公開拍賣方案》，2005年頒布實(shí)施《日照市海域使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓實(shí)施辦法》。江蘇于2003年頒布實(shí)施《鹽城市海域使用權(quán)招標(biāo)拍賣實(shí)施辦法》，2004年頒布實(shí)施《連云港市海域使用權(quán)出讓招標(biāo)拍賣實(shí)施辦法》，2010年完成了《江蘇省海域使用權(quán)招標(biāo)拍賣實(shí)施辦法（試行）》（征求意見稿），2011年頒布實(shí)施《如東縣海域使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓暫行辦法》。福建于2007年出臺(tái)了《福建省招標(biāo)拍賣掛牌出讓海域使用權(quán)辦法》，2008年出臺(tái)《詔安縣海域使用權(quán)招標(biāo)拍賣規(guī)定》，2010年出臺(tái)《蕉城區(qū)海域使用權(quán)出讓公開招標(biāo)拍賣規(guī)定》。廣東于2003年頒布實(shí)施《惠州市海域使用權(quán)招標(biāo)拍賣暫行規(guī)定》，2011年起草了《廣東省招標(biāo)拍賣掛牌出讓海域使用權(quán)辦法（征求意見稿）》。廣西于2010年起草了《養(yǎng)殖用海招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法》和《工程建設(shè)項(xiàng)目海域使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓管理辦法》。雖然海南、浙江目前還沒有開展海域使用權(quán)招拍掛出讓工作，但也陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定作為以后的工作保障。海南省三亞市2006年就出臺(tái)了《三亞市海域使用權(quán)招標(biāo)拍賣管理辦法》，2008年?？谑蓄C布實(shí)施《海口市海域使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓管理暫行辦法》，2011年4月，浙江省出臺(tái)《浙江省招標(biāo)拍賣掛牌出讓海域使用權(quán)管理辦法》。

3地方開始試探開展海域收儲(chǔ)工作

沿海開發(fā)熱潮產(chǎn)生了大量的建設(shè)用海需求，為了協(xié)調(diào)好養(yǎng)殖用海和工業(yè)用海的關(guān)系，保證重大項(xiàng)目建設(shè)的用海需求，有些地方試探開展海域收儲(chǔ)工作，試圖通過對(duì)海域“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一儲(chǔ)備、統(tǒng)一配置”來整合盤活海域資源。2010年，福建省莆田市參照林權(quán)改革和土地管理的做法，從養(yǎng)殖用海海域收儲(chǔ)入手，在涵江區(qū)、秀嶼區(qū)嘗試海域收儲(chǔ)2000hm2，對(duì)海域收儲(chǔ)的范圍、方式、程序和資金來源等方面提供了一種實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2010年8月，福建省漳浦縣成立了“海域收購(gòu)儲(chǔ)備中心”，主要通過依法收回、收購(gòu)、置換、新開發(fā)等方式實(shí)施海域資源儲(chǔ)備，為采用招標(biāo)、拍賣和掛牌方式出讓海域使用權(quán)創(chuàng)造條件。

海域使用金征收現(xiàn)狀

1全國(guó)海域使用金總額大幅增加

2007年執(zhí)行新海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)后，當(dāng)年征收的海域使用金為29．6億元，比2006年的15．7億元基本翻了一番。2008年、2009年及2010年征收的海域使用金總額也逐年大幅增加，分別為58．9億元、78．6億元和90．7億元（圖1）。雖然每年填海造地用海確權(quán)面積占據(jù)比例較小，但每年填海造地用海征收的海域使用金一直占總額的比例較大，2005年就超過了60％，2007年執(zhí)行新標(biāo)準(zhǔn)后，2007年、2009年、2010年都超過85％（圖2）。

2海域市場(chǎng)化出讓征收的海域使用金逐年增加

全國(guó)以招拍掛方式出讓海域征收的海域使用金逐年遞增，2009年呈暴發(fā)式增長(zhǎng)，高達(dá)47632萬元，2010年繼續(xù)增加為5527．58萬元（圖3）。隨著海域市場(chǎng)化出讓工作的推進(jìn)，海域招拍掛不再僅僅局限于海洋漁業(yè)項(xiàng)目，這直接導(dǎo)致海域市場(chǎng)化出讓征收的海域使用金總額大幅增加。2009年，天津市通過拍賣出讓的59hm2海域使用權(quán)用于填海造地項(xiàng)目，征收了海域使用金4269．70萬元；2010年，廣東省通過掛牌出讓了2宗海砂開采用海，征收的海域使用金分別為52萬元／hm2和25．5萬元／hm2，分別為現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)5萬元／hm2的12倍和7倍。

3填海造地用海海域使用金標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于毗鄰?fù)恋貎r(jià)格

國(guó)家海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)將填海造地用海分為建設(shè)填海造地用海、農(nóng)業(yè)填海造地用海、廢棄物處置填海造地用海和非透水構(gòu)筑物用海4類，實(shí)踐中，填海造地用海以建設(shè)填海造地用海為主。雖然2007年開始執(zhí)行的海域使用金標(biāo)準(zhǔn)中，填海造地用海的標(biāo)準(zhǔn)大幅增加，但和2006年調(diào)整后的新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相比較，1～6等的建設(shè)填海造地用海海域使用金標(biāo)準(zhǔn)分別和1、2、3、4、7、10等的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)差不多（表2），遠(yuǎn)低于毗鄰?fù)恋貎r(jià)格。通過對(duì)商住用填海造地項(xiàng)目和工業(yè)用填海造地項(xiàng)目的調(diào)研，目前填海造地用海征收的海域使用金僅占毗鄰?fù)恋鼗鶞?zhǔn)價(jià)的20％～30％，在城市核心區(qū)域甚至只占5％～10％。由于通過填海造地獲取建設(shè)用地成本低廉，加之填海新增建設(shè)用地游離于全國(guó)宏觀調(diào)控體系之外，因此沿海地區(qū)填海造地規(guī)模無法得到有效控制。2006年全國(guó)填海造地用海確權(quán)面積為119km2，2007年新標(biāo)準(zhǔn)頒布實(shí)施后，當(dāng)年的填海造地用海確權(quán)面積仍然增加到133km2，2007年以后填海造地用海確權(quán)面積一直穩(wěn)定增加（圖4），提高填海造地用海海域使用金標(biāo)準(zhǔn)并沒有有力減退沿海各地的填海造地?zé)岢薄?/p>

海域有償使用制度實(shí)施建議

1海域使用金標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)一步細(xì)化

從全國(guó)海域一級(jí)市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀來看，行政審批在一段時(shí)間內(nèi)仍將是海域使用權(quán)出讓的主要方式，因此海域使用金標(biāo)準(zhǔn)是推進(jìn)海域有償使用制度一項(xiàng)非常重要的工作。海域使用類型復(fù)雜，區(qū)域差異大，但目前的海域使用金標(biāo)準(zhǔn)反映的是整個(gè)縣級(jí)行政單元所轄海域綜合價(jià)值的平均水平，只有將評(píng)價(jià)單元進(jìn)一步細(xì)化，才能更準(zhǔn)確地反映海域市場(chǎng)價(jià)值。因此，海域使用金標(biāo)準(zhǔn)需要不定期修訂，并且逐步實(shí)現(xiàn)基于海域使用類型的海域定級(jí)，在此基礎(chǔ)上制定出更科學(xué)合理的海域使用金標(biāo)準(zhǔn)。

2海域市場(chǎng)化出讓要和嚴(yán)格的海域用途管制相結(jié)合

中國(guó)海域一級(jí)市場(chǎng)是絕對(duì)的壟斷市場(chǎng)，壟斷供應(yīng)模式必然造成海域資源的絕對(duì)緊缺，招拍掛等市場(chǎng)化出讓方式，將促使海域價(jià)格一步一步走高。但海域資源是人類生存發(fā)展的戰(zhàn)略性物資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資源，國(guó)家在出讓海域使用權(quán)時(shí)不能一味追求“高價(jià)格”，而應(yīng)本著公平優(yōu)先、兼顧效率的原則，在地區(qū)之間、行業(yè)之間以及海域使用者行為主體之間科學(xué)合理的配置海域資源使用權(quán)。因此，國(guó)家海域管理部門應(yīng)該實(shí)施嚴(yán)格的海域用途管制，海域市場(chǎng)化出讓要嚴(yán)格執(zhí)行海洋功能區(qū)劃，嚴(yán)格控制改變海域自然屬性的用海方式。

3填海造地項(xiàng)目與毗鄰?fù)恋乩壋鲎?/p>

填海造地用海的海域使用權(quán)與土地使用權(quán)的銜接是推進(jìn)海域市場(chǎng)化出讓工作的難點(diǎn)：如果通過市場(chǎng)化方式取得海域使用權(quán)后，毗鄰用地項(xiàng)目審批通不過，海域就無法使用；項(xiàng)目通過申請(qǐng)后，海域填成陸地，又產(chǎn)生補(bǔ)繳土地出讓金問題，增加了開發(fā)成本。填海造地項(xiàng)目和毗鄰?fù)恋乩壋鲎屇苡行Ы鉀Q這一矛盾，海域管理部門與土地管理部門可以先按規(guī)定分別測(cè)算出海域使用金與土地出讓金的底價(jià)和比例，再通過協(xié)商，最終合并確定出讓底價(jià)，通過招拍掛等程序后，中標(biāo)方可同時(shí)拍得海域使用權(quán)證與土地使用權(quán)證，其所繳納的成交金額再按海域與土地的比例分成，分別上繳入庫(kù)。

4海域市場(chǎng)化出讓方式暫時(shí)以招標(biāo)、掛牌為主

目前，海域市場(chǎng)化出讓的實(shí)踐仍以養(yǎng)殖用海為主，在實(shí)際操作過程中，必須考慮到當(dāng)?shù)亻L(zhǎng)期漁民的利益，而招標(biāo)、拍賣、掛牌3種出讓方式中，拍賣方式以“價(jià)高者得”為原則，不排除養(yǎng)殖業(yè)主為了保有養(yǎng)殖海域前期高額投資，不能準(zhǔn)確地從自身經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)競(jìng)價(jià)。如江蘇省經(jīng)過實(shí)踐得出：1hm2紫菜養(yǎng)殖海域的海域使用金應(yīng)該不超過1．8萬元，2005年連云港某宗紫菜養(yǎng)殖海域1萬元／hm2的拍賣價(jià)格必然給養(yǎng)殖戶帶來超額負(fù)擔(dān)。同時(shí)，拍賣方式受競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度的制約，而很多非漁業(yè)項(xiàng)目用海，尤其是填海造地用海，往往缺乏競(jìng)爭(zhēng)，拍賣難以進(jìn)行。因此，現(xiàn)階段海域市場(chǎng)化出讓方式應(yīng)該以招標(biāo)、掛牌為主，拍賣則還需要具體的機(jī)制設(shè)計(jì)來支撐，有待將來?xiàng)l件具備后再分步實(shí)施。