風(fēng)險(xiǎn)社會論文：風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對政策體系之建構(gòu)

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本文作者：徐士林作者單位：連云港師范高等專科學(xué)校

我國應(yīng)對危機(jī)的公共政策存在的主要問題

（一）危機(jī)預(yù)防措施不到位

雖然現(xiàn)代危機(jī)具有突發(fā)性和不確定性，但是造成危機(jī)的許多因素早已潛伏在日常生活之中，所以政府在制定公共政策時(shí)就要考慮到危機(jī)的存在和發(fā)生，要居安思危，未雨綢繆。政府在公共政策的制定、執(zhí)行等各環(huán)節(jié)中都必須有危機(jī)意識，要強(qiáng)化現(xiàn)代危機(jī)的化解方案。從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，美國設(shè)立了聯(lián)邦應(yīng)急管理署，俄羅斯有直屬于總統(tǒng)的緊急情況部，都有專門的機(jī)構(gòu)來進(jìn)行危機(jī)管理。而我國沒有設(shè)置明確的部門或機(jī)構(gòu)，也沒有明確的分工，應(yīng)對各種危機(jī)是各級政府部門的任務(wù)。在我國，雖然政府應(yīng)急管理中已有了相關(guān)的處理危機(jī)的預(yù)案，但這些預(yù)案主要是針對危機(jī)發(fā)生時(shí)的處理，很少涉及危機(jī)預(yù)防方面的內(nèi)容，危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)還沒有建立，因此，有必要在公共政策中體現(xiàn)應(yīng)對危機(jī)的預(yù)警政策。

（二）公共政策評估缺乏危機(jī)化解的具體指標(biāo)，監(jiān)督不力

公共政策評估是公共政策系統(tǒng)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，可以了解公共政策執(zhí)行后的績效情況。而公共政策的評估要有一定的標(biāo)準(zhǔn)，目前，國內(nèi)普遍運(yùn)用陳振明提出的五大標(biāo)準(zhǔn)，即生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)、效益標(biāo)準(zhǔn)、效率標(biāo)準(zhǔn)、公正標(biāo)準(zhǔn)和政策回應(yīng)度［5］，但該標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際評價(jià)時(shí)不太好操作。筆者認(rèn)為，最好將評估標(biāo)準(zhǔn)量化，即將各標(biāo)準(zhǔn)具體化為指標(biāo)來對公共政策的執(zhí)行情況進(jìn)行測量，但我國目前還沒有建立起這樣一套公認(rèn)的指標(biāo)體系。從西方有關(guān)公共政策的評估來看，它的政策評估之所以能在社會和政治生活中發(fā)揮重要的作用，很大程度上得益于評估指標(biāo)的科學(xué)應(yīng)用，但是西方的指標(biāo)體系中也沒有有關(guān)危機(jī)應(yīng)對的指標(biāo)。

（三）公共政策缺乏系統(tǒng)性

隨著社會的發(fā)展，危機(jī)的種類、形式在不斷發(fā)生變化，公共政策也要根據(jù)危機(jī)的變化而相應(yīng)地進(jìn)行調(diào)整，這樣才能更好地應(yīng)對危機(jī)。我國應(yīng)對危機(jī)的公共政策主要表現(xiàn)為應(yīng)急預(yù)案，并以法規(guī)的形式固定了下來，這樣的公共政策雖具有普遍性，但這種單一的應(yīng)急政策沒有涉及危機(jī)預(yù)防、恢復(fù)、保障等方面內(nèi)容，難以對危機(jī)進(jìn)行綜合治理；同時(shí)，應(yīng)對危機(jī)不能只靠中央政府的統(tǒng)一指令，還要地方政府根據(jù)具體情況做出相應(yīng)規(guī)定，中央與地方必須形成一個(gè)統(tǒng)一系統(tǒng)，而我國在應(yīng)對危機(jī)時(shí)還缺乏綜合協(xié)調(diào)部門；另外，根據(jù)現(xiàn)代危機(jī)的特點(diǎn)，尤其是現(xiàn)代危機(jī)全球化的趨勢，公共政策要體現(xiàn)危機(jī)的全球意識，我國與其他國家之間要形成一個(gè)應(yīng)對危機(jī)的國際體系。而我國的危機(jī)應(yīng)對政策只考慮了本國本地區(qū)的情況，沒有考慮國際環(huán)境以及與國際接軌的問題。

應(yīng)對現(xiàn)代危機(jī)要構(gòu)建公共政策系統(tǒng)

（一）預(yù)警政策系統(tǒng)

預(yù)防能大大地減少危機(jī)到來時(shí)的損失。雖然現(xiàn)代危機(jī)的發(fā)生有不確定性，但“現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)也有自身的邏輯”［1］33，也不是完全沒有規(guī)律可循的。在預(yù)控、預(yù)防階段做好政府危機(jī)管理工作，能夠以最小的成本取得最大的收益。第一，要完備法律支撐體系。完備的法律支撐體系是預(yù)防危機(jī)的有效手段。政府在日常管理中要逐步完善相關(guān)法律法規(guī)，明確規(guī)定各級機(jī)關(guān)、部門在處理危機(jī)中的職責(zé)，真正做到應(yīng)對危機(jī)時(shí)有法可依，樹立危機(jī)意識。尤其要完善危機(jī)的預(yù)防政策，對如何預(yù)防危機(jī)做出詳細(xì)規(guī)定，突出預(yù)防的重要性。第二，建立先進(jìn)的信息收集制度。廣泛而準(zhǔn)確地收集信息對于危機(jī)應(yīng)對十分重要。從發(fā)達(dá)國家的公共危機(jī)預(yù)警政策來看，政府大都配備了先進(jìn)的信息化設(shè)備，先進(jìn)的設(shè)備使政府能對危機(jī)做出更加快捷的反應(yīng)。另外，要使政府能及時(shí)的預(yù)防，信息的真實(shí)、準(zhǔn)確尤其重要。一般來講，政府的危機(jī)預(yù)警政策要強(qiáng)調(diào)快速、準(zhǔn)確、公開，而現(xiàn)代社會的信息復(fù)雜多變，需要先進(jìn)的信息搜集手段作為保障，可以充分利用互聯(lián)網(wǎng)，并以法律法規(guī)為支撐，培育良好的互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境。第三，建立公眾的危機(jī)教育制度。政府平時(shí)要重視對民眾危機(jī)意識的培養(yǎng)，并對民眾進(jìn)行經(jīng)常性危機(jī)應(yīng)對技能的培訓(xùn)，要廣泛應(yīng)用各種手段和設(shè)施來提高教育和培訓(xùn)的質(zhì)量。另外也可以搞一些危機(jī)演習(xí)，增強(qiáng)公眾的危機(jī)防范意識。

（二）應(yīng)對政策系統(tǒng)

對現(xiàn)代危機(jī)的應(yīng)對政策是公共政策系統(tǒng)構(gòu)建的重中之重，對危機(jī)的應(yīng)急管理已成為許多政府必做的工作。第一，建立政府負(fù)責(zé)的政策系統(tǒng)。我國應(yīng)對危機(jī)應(yīng)主要依靠政府，遵循在國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)立專門的省、市政府應(yīng)對危機(jī)的管理機(jī)構(gòu)，各地方、各部門分級管理、分級響應(yīng)，強(qiáng)化地方政府的“屬地管理、就地消化”的能力，并促進(jìn)各級政府機(jī)構(gòu)的綜合協(xié)調(diào)與合作，提高政府處置危機(jī)事件的質(zhì)量。目前，我國主要是在部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大中城市設(shè)置了專門的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，并將危機(jī)管理作為政府的重要工作來抓，但是，我國中央政府仍無應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)部門，廣大中小城市和中西部地區(qū)也沒有建立起常設(shè)性的、專門的應(yīng)對危機(jī)的機(jī)構(gòu)［6］。對于市一級的行政機(jī)構(gòu)，要根據(jù)情況因地制宜地設(shè)置應(yīng)急管理部門，從而使應(yīng)急管理范圍能輻射到縣乃至鄉(xiāng)村，以保障當(dāng)前應(yīng)急管理較弱的偏遠(yuǎn)農(nóng)村能夠滿足最基本的應(yīng)急保障需求［7］。第二，完善社會支持系統(tǒng)。應(yīng)對現(xiàn)代危機(jī)要求多方協(xié)作、社會參與、特殊的政策和技術(shù)支持、強(qiáng)制性措施和專門性的行動，這都不是一般的常態(tài)管理所能夠解決的，僅靠政府管理也是不夠的，這就需要在政府指導(dǎo)下，積極培育和發(fā)展民眾的社會支持系統(tǒng)，形成政府和社會共同應(yīng)對危機(jī)的管理系統(tǒng)。社會支持系統(tǒng)可以由非政府組織、公民的志愿性社團(tuán)、協(xié)會、社會組織、利益團(tuán)體等組成，政府應(yīng)給予他們相應(yīng)的扶持政策，充分發(fā)揮其在危機(jī)管理中的重要作用。建立健全應(yīng)對危機(jī)的社會支持系統(tǒng)，在全社會形成合力，才能更好地應(yīng)對現(xiàn)代危機(jī)。

（三）恢復(fù)政策系統(tǒng)

經(jīng)歷危機(jī)之后，人和物都會受到不同程度的沖擊和影響，所以危機(jī)過后的恢復(fù)管理也是政府管理不可缺少的組成部分。危機(jī)一旦得到控制，政府制定的恢復(fù)政策的好壞對人們的影響很大。第一，科學(xué)評估制度。危機(jī)過后一般都會造成一定的損失，所以要建立一整套針對危機(jī)損失評估的具體指標(biāo)體系，對危機(jī)造成的損失進(jìn)行科學(xué)定量的統(tǒng)計(jì)與分析。只有科學(xué)評估損失，才能正確、及時(shí)地對損失予以補(bǔ)償；同時(shí)，科學(xué)的評估也為確立重建思路和是否啟動應(yīng)急資金作為援助提供了參考。第二，補(bǔ)償機(jī)制。建立危機(jī)補(bǔ)償制度，明確補(bǔ)償?shù)脑瓌t和操作辦法，對危機(jī)造成的損害進(jìn)行科學(xué)合理的評價(jià)，并及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)償。針對現(xiàn)代危機(jī)的特點(diǎn)，除了物質(zhì)補(bǔ)償外，在恢復(fù)政策中還要強(qiáng)調(diào)心理疏導(dǎo)，要加強(qiáng)危機(jī)中和危機(jī)后的心理輔導(dǎo)。危機(jī)過后的人們往往不知所措，心理很脆弱，這時(shí)有效的恢復(fù)政策對人們可以起到安撫的作用。

（四）保障政策系統(tǒng)

針對現(xiàn)代危機(jī)的特點(diǎn)，公共政策系統(tǒng)中還應(yīng)包括應(yīng)對危機(jī)所需的保障政策。第一，資源保障系統(tǒng)。危機(jī)到來時(shí)，需要人、財(cái)、物各方面的保障制度，包括人力保障、財(cái)力保障、救援物資保障、醫(yī)療衛(wèi)生保障、交通運(yùn)輸保障、通訊保障、公共設(shè)施保障、防護(hù)保障、工程搶險(xiǎn)裝備和專業(yè)技術(shù)保障等，這些保障要在政策中予以明確、詳細(xì)的規(guī)定，從而形成應(yīng)對危機(jī)的有效協(xié)調(diào)和配合機(jī)制。第二，社會保障政策的配合。應(yīng)對危機(jī)需要社會保障政策和配合。社會保障制度在應(yīng)對危機(jī)，尤其是在危機(jī)恢復(fù)中發(fā)揮著重要作用。現(xiàn)代危機(jī)的不確定性和頻繁性讓這種常態(tài)的、制度性的保障更有必要。從目前來看，我國的社會保障制度尤其是農(nóng)村的社會保障制度還有待完善，而農(nóng)村也往往是政府危機(jī)管理的薄弱環(huán)節(jié)。社會保障制度的健全，會讓人們在危機(jī)中、危機(jī)后得到切實(shí)的保障，并且這種保障具有延續(xù)性。