NGO發展制約因素

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摘要：中國ngo是隨著改革而產生的游離于體制之外的新型社會組織，它們的發展受著制度與社會資源的制約。制度決定著社會資源的主要配置方式，并通過制度化規范約束社會組織的行為。中國制度的變遷及其帶來的自由資源的釋出，使NGO的產生得以可能。但舊體制的影響以及帶有控制傾向的法律使NGO的成長受到嚴重的限制。社會資源是NGO生存與發展必需的條件，包括：政治法律屬性、資金、人力資源、政府支持、社會合作與認同。中國NGO由于資源獲取渠道單一、政府和社會內部的支持不足，普遍存在資源欠缺、能力不足的問題。本文正是試圖通過對番禺打工族服務部的觀察與了解，透視中國目前的制度因素與資源因素對NGO的生存與發展所造成的制約。

近年來在國內學界，越來越多的學者把“公民社會”作為一種分析工具或價值取向，重新探討中國的歷史與現實，中國的NGO自然也成為關注的焦點。在研究公民社會問題的學者看來，非政府組織（NGO）是公民社會（CivilSociety）的核心要素，它們的興起和活躍正是公民社會主體性力量的彰顯。不管公民社會作為一種分析的框架是否適用于中國，非政府組織在大陸的出現確實已成為了事實。因為如果說在舊體制下，中國社團組織基本上隸屬于黨政系統，作為政府控制社會的另一種手段，不具備真正意義上的非政府組織性質，那么，近年來隨著中國市場化改革的進程，在全國各地，尤其是在市場機制啟動較早較成熟的地區已涌現了許多從民間自發形成的社會組織，它們游離于體制之外從事著公益活動，它們身上明顯帶有非政府組織的特征：非官方性（民間性）、獨立性（自主性）、自愿性、非贏利性、公益性。1它們誕生于轉型過程中的中國，或說是作為中國改革過程的伴生物，社會變革既提供了它們生存和發展的機會，但同時它們卻仍注定要在這片未擺脫舊體制影響的土地上掙扎求存。

本文正是試圖通過對在先行引入市場機制的廣東珠三角土生土長的民間維權機構—番禺打工族文書處理服務部――一個中國NGO的典型代表的觀察與了解，透視中國目前的制度因素與資源因素對這種體制外的新型社會組織的生存與發展所造成的制約。

一、分析個案與背景

（一）社會經濟背景

80年代中國構建了“經濟特區－沿海開放城市－沿海經濟開放區－內地”這樣的對外開放格局，其中廣東得“先行一步”的政策優惠，尤其是珠三角占據著與港澳交通便捷、文化相融的地緣優勢，成為最早和最集中的外商投資地。外向型經濟的高速發展，帶動珠江三角洲產業結構和勞動力的結構的變化。最初是大批農民“洗腳上田”，進入二、三產業；80年代中后期，本地人逐漸告別了苦臟累和收入低的“打工”生活，開始了“第二次職業轉移”，成為私營企業主，企業管理人員或從事中介服務工作。珠江三角洲一帶的企業，絕大部分屬于勞動密集型企業，隨著企業的增多、經濟規模的壯大，對勞動力的需求也急劇增加，珠江三角洲出現勞動力嚴重短缺的現象。于是，珠江三角洲以外地區的本省農村勞動力、周圍省份乃至遠距離省的農村勞動力大量涌入，使珠江三角洲成為全國聚集了最多外來勞動力的地區。2

聚合在珠江三角洲的外來工與流動的資本及當地社會之間形成了三方利益關系3，在這三方關系中，外來工處于極為不利的地位。主要表現在：

第一，勞動力與資本地位的不平等。在國有企業中，由于不存在勞資雙方的主體地位，因此幾乎不存在勞資沖突的問題，但在珠三角的私營和外資企業中，勞資雙方都有獨立的地位，并且這種地位極不平衡。資本享受著種種的優惠待遇而外來工則只是廉價勞動力，許多人在惡劣和沒有安全保障的條件下工作，并忍受著低工資和苛刻的廠方管理。由于外來工與資本的對話能力太弱，他們的合法權益和福利等往往得不到實現，雖然有著極度的不滿卻又不愿舍棄自己的工作，只好能忍即忍。也有為數不少的人不堪忍受，流動到另一些工廠。在珠江三角洲，外來工的流動率相當高。

第二，外來工與當地社會關系的不協調。作為外來人，他們在本地幾乎沒有任何可依靠的社會關系。由于語言、習慣等因素，他們與當地人有很大隔閡，因此他們不但難以融入當地社會，而且還往往受到當地人的歧視。在與當地的私營企業、外資企業發生沖突時，外來人并不能從當地社會獲得必要的支持。地方政府是地方利益的代表，最關心的是當地經濟建設和當地居民的福利，而這與投資者直接相關。雖然意識到外來工對當地經濟發展的不可或缺，然而地方官員認為外來工畢竟是外鄉人，當地政府對于他們沒有責任，并擔心以法律約束企業，強調外來工的權益會“影響投資環境”，當外來工與企業發生矛盾時，很自然地偏袒企業一方4。

第三，地方政府與外來工關系的疏離性。雖然80年代以來，中國的人大和政府就調整企業中的勞動關系，頒布了一系列法律和法規，承認并承諾了平等協商的“三方原則”，在勞資雙方爭取自身利益最大化中，政府居中，兼顧雙方利益。省、市政府也通過立法、建立常設機構、定期檢查等方式使對外來工的管理和權益保護逐漸制度化5，但一方面由于更低級別的基層政府事實上是地方利益的代表，這一制度化努力常常遇到基層執行上的障礙。另一方面，外來工普遍文化素質低下，法律與權利意識薄弱，在發生侵權事件之后也往往不懂得利用法律來保護自己的合法權益，致使法律的落實遇到很多困難。在外來工與企業之間力量對比懸殊的情況下，本應作為工人權益代表的工會卻沒有發揮應有的作用。在私營企業、外資企業很難組建工會，經過辛苦努力建立的廠工會也難有實際的作為，因此影響甚微。據調查只有不到15％的外來工認為所在工廠有工會6。

由于被置于當地的社會關系網絡之外，無法進入流入地的保護體系，政府又無法提供給他們足夠的保護，他們自己也很難形成組織化群體保護自己，因此在遭遇侵權事件時，往往會陷入孤立無援的境地。這一支數目龐大的流動群體，始終生活在社會的邊緣，他們的權益受到漠視，他們迫切需要社會力量的關愛和幫助。從另一個角度看，他們的存在也已成為影響社會穩定的一個潛在因素。這個群體文化素質與勞動技能低下，隨著中國經濟增長方式的轉變、產業結構的轉型和升級，對勞動力的技術要求越來越高，他們將面對更嚴峻的就業形勢，而且必定被鎖定在弱勢地位，甚至情況會進一步惡化。中國加入世界貿易組織后，經濟會獲得進一步發展，整體經濟水平將提高，但隨之，貧富分化也會進一步加劇。這些外來工離鄉背井到異鄉打工，從事著底層的勞苦工作，然而卻未能分享到經濟繁榮的美餐，反而由于其弱勢地位而備受欺凌，積聚的不滿情緒會導致社會沖突，如果現行的體制和社會不能給予他們保障或補償，沖突將會以非理性方式爆發。事實上，近年來，在珠三角一帶由于勞資糾紛已經發生多起工人罷工、報復事件；更有不少陷入極端困境、走投無路的外來工鋌而走險，威脅著當地社會的安全。這個嚴重的社會問題也迫切需要得到妥善解決。社會需求是社會組織產生和發展的基礎，民間維權機構—番禺打工族服務部正是在這樣的背景下應運而生的。

（二）番禺打工族服務部的基本情況

1．創立與成長過程

由于看到珠三角一帶外來工被侵權的事件頻頻發生而且往往不能得到妥善解決，一些民間人士產生了成立一個專門為打工者提供維護合法權益方面的法律服務機構的想法。1998年8月1日在番禺義工陳明華的支持下番禺打工族服務部成立了。三個月后，創辦人廖先生因故離開服務部，曾飛洋接任該部負責人。該部成立初期是以一個體工商戶身份開展文書處理并以低收費或不收費形式接受法律訴訟等業務，經濟效益較差，僅能維持基本運作。

1999年10月，市橋律師事務所狀告該部，訴該部無資格，經團委調解，該部改為免費服務，此糾紛方告了結。從此該部確立了以“研究廣東省外來工權益狀況，為貧困外來工提供法律援助，提高外來工的法律意識，推動與促進外來工權益保障事業的發展”的基本宗旨，逐漸開展各種活動：探訪工傷者、出版打工讀物、接待工友來信來訪、開設文學創作培訓班、舉辦開放式法制講座、為工友提供法律援助、開展職業安全與健康教育、開設權益熱線電話、舉辦工友“心連心”聯誼活動、與新聞單位協作，通過報道典型侵權個案，促進與推動法制完善。在一些社會熱心人士的幫助下，該部從2002年起獲得一筆來源于德國基督教服務社提供的固定資金資助，作為該部運作經費。隨后又獲得美國大使館資助所有的出版物的印刷。

2．人員與組織結構

在職員構成方面，現有專職人員6名，兼職人員4名，登記志愿者67名，顧問8名。專職人員文化程度構成是，大學本科1名，專科2名，中專1名。主要成員的職業背景是，曾飛洋曾經就讀于華南師范大學政法系，畢業后先后任職于廣東省南雄市司法局、廣州經倫律師事務所，現兼職于廣東環球經緯律師事務所，《南方工報》特約記者。其他工作人員職業背景為，律師、教師、外企職員。兼職人員主要身份包括，事業單位辦事員、工廠人事主管、工傷工友。志愿者包括工人、熱心工友與市民。主要顧問人員的情況是，新聞媒體從業人員4人、大學教授1人、資深律師2人、婦聯干部1人。在管理方面，雖然該部沒有正式的章程，但有成文工作紀律和分工安排。

3．主要活動方式

宣傳教育。通過各種途徑，例如探訪工傷工友、出版刊物、舉辦咨詢活動和法制講座，向打工者宣傳法律知識，幫助他們樹立法律意識與權利意識；舉辦打工者青年文學培訓活動，向打工者提供業余的文學教育。據統計，該部曾深入到珠江三角洲地區的40家手外科醫院，探訪了2000多名工傷工友，以他們為線索深入到企業訪查了另外5000多名工傷工友，建立了一套很完善的探訪工作網絡；與廣東環球經緯律師事務所、番禺區婦聯在番禺舉行《新婚姻法》等現場法律咨詢6次，在辦公室定期（周六）舉辦法制講座38次，文化宮廣場聯合舉辦“創文明、享文明”系列活動26多期，聯誼活動、文學培訓數次。

法律援助。對被侵權的打工者提供維權求助方面的指導，并對其中一些案情復雜，受害人特別困難的個案進行免費訴訟。自成立以來經辦的案件680宗，其中工傷侵權案占據80%，拖欠工資待遇10%，勞動合同糾紛10%。自免費服務起經辦案件170宗。

監督敦促。主要通過與新聞媒體合作報道典型侵害外來工權益個案，出版《工友通訊》，揭露侵權事實，作為一種民間的呼聲，利用輿論方式敦促政府行動，促進與推動法制建設。《工友通訊》，已發行9期，每期印制1300份。免費贈閱給工友和其他社會人士。

溝通合作。首先，該部充當了政府有關部門、法律機構、工會、婦聯等與打工者之間的溝通橋梁。與前者合作舉辦面向后者的活動，指導后者尋求前者的幫助。其次，充當了各種社會階層、社會力量間與打工者的聯系中介。圍繞打工者權益保護這一特定的問題，通過該部舉辦的活動，使來自不同階層的人，包括學者、法律與社會工作者、一般民眾以及打工者之間聯系起來。最后，通過活動和該部發行的打工者讀物在打工者之間的傳閱，使這一處于渙散狀態的流動群體得到一定程度的聯系。

4．基本社會關系

社會關系是社會組織尤其是NGO的重要的社會資源。該部很大程度上是依靠該部擁有的良好的社會關系而成長起來的。其主要社會關系資源包括：

與官方社團及機構的關系：自創立起，該部便倍受團委、工會、婦聯等人民團體的關注。曾飛洋曾參加由省團委在廣州召開的“維護青年合法權益”研討會，曾個人及該部的工作受到有關部門領導的肯定，這些人民團體的領導也對該部的發展給予了一定的指導。但實質性的支持似乎不多。尤其是由于團委、工會不愿作為該部的業務主管部門，該部的法律地位和身份的確認問題始終未能解決。

目前該部與廣東省總工會《南方工報》社建立了密切的協作關系，該部主任曾飛洋受聘為《南方工報》特約記者，且為《南方工報》長期提供大量的新聞線索；該部活動曾得到番禺公安局治安、番禺交警大隊、番禺法院人力上的支持，以及由區團委主管的社會團體義工聯的個別義工的合作。

與其他社團和單位的關系：該部與其他同類機構如北京打工妹之家、深圳南山女職工服務中心進行過交流；與中山大學法學院法律診所、北京大學法學院婦女法律服務中心、廣東民圣律師事務所、廣東商學院、華南師范大學等單位的專家、學者建立了協作關系。

與打工者的關系：通過該部的努力和各種媒體的宣傳，該部在珠三角一帶打工者中已有相當的影響力。該部為打工族提供的服務受到打工族的普遍認同和歡迎。打工者視其為權益的代言人和維護者。有較多的工友為其出謀劃策，并提供人力上的協助。

與新聞媒體的關系：在該部的成長過程中，新聞媒體顯然起了非常重要的作用。通過廣東電視臺、南方工報、番禺日報等媒體的多次宣傳擴大了服務部的聲譽，促進了它的成長，也使服務部所關注的社會問題在大眾中引起普遍的關注。

與當地社會一般民眾的關系：該部在市橋文化宮廣場定時定點舉辦“創文明、享文明”系列活動。當地民眾逐漸認同這種公開的社會公益活動。但真正參與該部活動的義務工作的當地居民并不多。

與國際社會的關系：該部通過香港基督教會屬下某義工獲得來自德國某基金會的資助，目前這是該部唯一的經費來源。同時今年該部獲得美國使館的資助出版所有刊物，該部主任還獲得美國福特基金會贊助赴美訪問交流。

5．社會影響

接受該部法律援助的受益者遍及整個珠三角，東至惠州，西到肇慶，南到深圳，北到韶關。從有關登記材料來看，同該部建立聯系的外來打工者達到5000人，在打工人員中享有比較高的威望。該部曾被國家和地方的電視臺、電臺、報紙等新聞媒體多次報道，在社會上產生了較大的影響，每天都有來自廣東各地的打工者到服務部投訴和咨詢，同時每天服務部收到大量打工者的來信。

6．該部面臨的問題

身份合法性問題：該部仍是工商局登記注冊的個體工商戶身份，實際上已承擔起一個非贏利服務機構的社會功能。但是目前只獲得某些官方人士的口頭認可。由于找不到業務主管部門掛靠，一直未能在民政局登記注冊確定其民辦非企業身份，因此至今未能獲得官方合法性。

而在民間合法性方面：該部已獲打工者的普遍認同、信任和支持。通過媒體報道和公開活動，在一般民眾中營造了一定的影響力。但缺乏官方合法性無疑會影響其民間合法性的建立。該部訴訟只能以公民個人身份進行而未能以該部名義進行。

資金來源問題：目前經費來源單一，主要依靠外援，經費不足嚴重影響其發展，能否保證長久經濟來源是困擾該部的最大的問題之一。

內部管理及能力建設問題：該部結構簡單，制度不夠細化，沒有建立財務公開制度。專職工作人員較少；目前的規模遠遠不能滿足社會需求。社會工作的工作量和工作難度較大，人力不足、素質不高會影響服務質量和效果。加上社會環境中的種種限制，該部在工作影響力的拓展、內容和形式的創新上存在不足。而且，到目前為止仍未能建立一種穩定的聯系與溝通機制，尤其是與打工者之間的聯系隨機性很強。能力建設的重要原因在于收入低較難吸引高素質人才，沒有相當的物質保障，單憑社會正義感和服務熱情，難以保證其工作隊伍的穩定性，長此以往必影響該部的持續發展。

7．對本個案的小結

第一、番禺打工族服務部顯然是屬于非政府組織。該部完全是一個民間自發創立的中介組織，它的組織目標是為維護其服務對象—打工者的合法權益，而并非為某個政府部門的目標或者為著贏利的目標而設立。服務部擁有自己的組織機制和管理機制，有獨立的經濟來源，活動主要依靠志愿者的參與，無論是在政治上、管理上，財政上、活動上都基本上獨立于政府。以上情況顯示該部作為一個非政府組織的特點。

第二、從該部的具體活動可以看出，作為一個NGO該部承擔了以下社會功能:維護了打工者的利益，滿足了打工者發展需要。體現在對侵權個案中的受害者提供直接的幫助，運用輿論手段，替打工者表達利益訴求；舉辦文學培訓活動對愛好文學的打工者提供業余教育，舉辦聯誼活動，增進打工者的社會交往。另外，該部發行的民間刊物《工友通訊》專為處于社會底層的打工階層提供了一個發表言論，交流思想的自由空間；引起公眾輿論對打工者合法權益保護的普遍關注，對打工者“類意識”以及整個社會的公民文化的形成起推動的作用。

充當了政府功能的補充。中國目前正處于社會變革時期，社會空間擴大，社會需求多樣化，需要有多種承擔不同社會職能的組織涌現。在本個案中，服務部的成就表明了，在政府主導型的法律援助體系中，社會組織有著發揮作用的廣闊空間。法律宣傳與法律援助本來當屬政府的分內之事，但面向全社會的工作具有復雜性，又由于政府機制的特定操作缺乏靈活性，一些具體而細微的工作，尤其是針對特定人群的工作很難期望由政府來進行。外來工流動性強，而且知識水平低下，生活在社會的邊緣，常會被忽視。對政府來講，他們很難組織和管理，但他們又是最需要組織和幫助的人群，該部實際上是志愿地直接地擔負起了相關的職責，彌補了政府法律援助力量的不足，填補了國家在這個領域的薄弱和空白。它們的活動深入社會的底層，開發了社會資源，對社會的穩定和發展起了促進作用。

第三，從該部的活動來看，該部作為一個非政府中介組織，它所發揮作用的形式是，動員和集聚各種社會資源，用于為打工者這一弱勢群體服務。它充當了一個各種社會力量，乃至官方力量（以官方社團、法律機構、勞動部門）與打工者之間聯系的中介。圍繞這個服務部的活動，形成了一個各種社會力量和官方力量共同參與的公共空間，并且隨著服務部影響力的增強而不斷擴大。雖然服務部組織上獨立于政府，但實際上卻與政府有著間接的干系。服務部對工人進行維權方面的指導，基本上是指導他們向政府有關部門求助，事實上，打工者的合法權益要真正得到維護還是得依靠政府的作用。服務部代表工人與工廠、企業這樣一些擁有一定的社會資源和權力的實體進行博弈，而作為一個非政府組織缺少這些資源，需要借重更強有力的部門才能實現這一職能。從服務部和官方社團的密切關系看，服務部與政府之間實際上已存在一定的合作。

第四、該部的生存與發展既有有利因素，又有不利因素。隨著該部的社會影響力越來越大，并且與工會、婦聯、共青團等官方的社團建立了聯系，可見政府部門實際上已經默許了該部的存在及其活動的合法性。其原因概有以下幾方面：首先，從該部的宗旨與活動來看，很大程度上符合政府的需要。推進法制建設和普及、保障工人的合法權益也是政府近年來努力的目標，但這項工作在全社會的開展其復雜性和難度都極大，政府也需要社會力量的協助。該部的出現正好與政府的意志相符。其次，在轉型時期，政府的各項管理措施都不盡完善，一直以來，非政府組織在中國的發展模式都是先社會創新，然后國家予以承認，并制定有關的制度加以規范。這就使各種以不同身份出現（如以企業或個體工商戶身份）的非政府組織有了生存的制度間隙。再次，由于在這一時期，社會已獲得一定程度的發展，因此通過社會力量的支持使該部能夠突破制度的約束。

在市場經濟體制下，社會已逐漸成為資源配置的新主體，社會組織的發展動力來自社會需求，通過滿足社會多元化需要，也可以獲得一定的生存和發展的必要資源。雖然作為弱勢群體的打工者，本身所控制的社會資源極少，沒有強大的經濟資源和知識資源可資動用以支持代表自己的機構的發展，但圍繞這個服務部形成的一個頗具規模的志愿者群體，其存在形式非常松散、靈活、流動性強。這一群體包括新聞工作者、律師、學者、大學生、社會知名人士、義工、團委、工會、婦聯有關干部等，形成了良好的社會關系網。這種來自社會主動的、自下而上的有效參與無疑是制約一個非政府組織發展的資源基礎。

目前中國對社會組織仍然保持較大的行政約束和制度約束。該部成立時到現在一直未能找到一個主管部門掛靠，無法按照規定在民政局登記注冊，而只能注冊為個體工商戶。從法律上講，它并不具備作為非政府組織的合法性，因此該部所受的制度的約束很大。在發展的初期，它開展工作時曾受到有關部門的質疑，不能名正言順的開展工作，影響了組織的公信度的建立。

雖然有關部門對其工作予以肯定，但遲遲不愿解決該部的身份問題，從未提供過政府的資助。目前該部是依靠外國資助維持運作，沒有任何國內民間的資助，在廣東這樣一個經濟發達的地區，竟沒有成立有關的基金會，支持這些民間組織的發展。獲取資源的渠道單一，經費欠缺導致人才欠缺、組織的能力不足

二、從制度與社會資源看NGO發展的制約因素

番禺打工族服務部是中國NGO中的一個典型代表，作為中國的新型社會組織，它們共同的特點在于：基本上都是針對社會變革所帶來的某些社會問題而產生，這片變動中的古老大地既賦予了它們生的源泉與動力，也給它們的成長設置了重重障礙。其中，制度與社會資源便是它們命運所系的兩個關鍵性因素。以下根據對本個案的分析與思考，進一步對制約中國NGO生存與發展的制度與資源因素作一分析。

（一）制度約束

社會的制度可以理解為是為了滿足一個社會的基本需要而組織起來的相對穩定的社會結構。人類組成的社會需要一定的規范和規則來規定和約束人們的行為，調整彼此之間的關系，以便使人們能共同生活于社會之中。制度的產生便是要形成一種大家都認可和遵守的規范。它作為社會的一種顯規則而存在，它與社會文化傳統、風俗習慣、心理傾向等社會自發形成和傳承的隱規則的區別就在于：它是依靠公共權威以正式的形式確定下來的，并以強制力為保證向全社會推行的規則。因此，制度的供給者主要是國家（政府）。制度一旦產生便對社會產生深刻的影響。

首先，制度規定了社會資源的主要配置方式。政府作為最高的公共權威，掌握著支配、管理社會的權力。而對社會的支配首先體現在對社會資源的支配。雖然政府不一定完全掌握社會資源的配置權，但卻可以通過一定的制度設計規定社會資源的配置方式。由于資源是各種社會主體生存與發展的物質基礎，因而制度便通過規定社會資源的主要的配置方式決定了社會的運行方式。它對各種社會主體活動造成宏觀約束，決定著各種社會主體以及政府之間的關系，從而也決定社會主體的生存方式。其次，制度還通過法律法規等形式規定了社會主體的具體的行為規范和活動程序，約束著社會主體的行為方式。制度界定著社會規則和行為的合法性，因此它必然影響著人們的觀念和思維方式，型構并決定著人們的行為。社會的制度（包括規則和程序）被確立和施行得越久，對人的行為影響越深遠。因為人們總是按照慣常使用的路徑要求去行動。當行動者無法自由選擇制度，便只能在已有的制度下，根據適當性規則與自己當下的情景結合來選擇行動。

任何社會組織都只能生存于一定的制度空間之中。它構成了社會組織生存與發展的宏觀環境并決定了組織的生存方式，即決定了社會組織存在的合法性、獲取資源的方式及行為方式。社會組織必然要受現行制度的約束，要遵循現行制度所設定的游戲規則和行為規范，符合現行制度的種種要求。與現行制度相抵牾的社會組織往往會有生存的危機，甚至受到當局的封殺；而生于狹小的制度空間也會限制社會組織的生長。

對于中國的NGO來講，現行的制度因素對它的影響體現在：

1．宏觀體制環境

中國從計劃體制向市場體制轉變，舊的體制逐漸被打破而為新的體制所取代，包括了經濟體制、政治與行政體制、社會體制都發生了深刻的變化。它帶來的影響是：它在舊的資源配置方式以外開辟了新的資源配置方式，使NGO這種新型的社會組織的成長具有了資源基礎。政府管理社會的方式的改變也為NGO獲取和利用這些資源開辟了渠道。

在計劃體制下，國家（政府）是社會資源的壟斷者和主要的配置者，從而形成了國家主導社會，社會依賴于國家的模式。在這樣的制度環境下，社團組織的成立往往是政府選擇的結果。政府根據自己的需要成立相應的社團組織，而社團組織往往只是政府的附屬物，它服務于黨政管理社會的需求，以便從國家處獲得其組織的合法性以及組織生存的必要資源。但隨著市場體制的推行，社會經濟自主權擴大，社會獲得了越來越多“自由流動資源”，逐漸成為一個與國家相并列的資源配置者，可以相對獨立地向社會主體提供資源和機會。社會組織通過滿足社會的多元化需求，可以直接從社會中獲得其生存所需的資源，此時社團組織的成立便往往是社會選擇的結果。7經濟體制的這一變化為NGO這種與中國傳統的自上而下型的社會組織截然異趣的新型組織的出現提供了基礎。

為適應經濟體制改革而進行的政治體制改革，如機構改革、政府職能轉變、行政體制改革等，在推動市場經濟進程的同時，也使社會逐漸走向自治化、多元化。政府改變著傳統的管理社會的方式和手段，并逐漸從全能政府向有限政府轉變，它再次調整了政府與市場、政府與社會的關系，社會獲得了更大的自主權力。尤其是“小政府、大社會”的目標模式的確立，使社會組織的成長獲得更寬松的環境和更廣泛的基礎。

隨著經濟與政治體制的變革，社會本身也發生了深刻的變化。改革開放前，政府依靠單位制度、戶籍制度、身分制度，運用行政權力對社會生活各個方面進行管制，使整個社會呈現縱向分立格局，人們之間橫向的聯系和溝通完全不存在。市場化改革導致了社會分化和社會流動，打破了原來的縱向分立的社會結構，人們在各種束縛人身的制度之外獲得在整個社會范圍內自由交流的機會和空間。社會各方面都開始解禁：解體、單位制度松動，戶籍制度也不能阻止人們自由遷徙和流動的步伐；各種公民的權利與自由逐漸變以現實，自由言論、自由結社、自由交往的空間越來越大；對外開放的門戶洞開，人們的交往不僅突破了地區，甚至突破了國界。越來越多的社會資源在一個與國際空間相接的更廣闊的空間中自由流動。

宏觀體制的種種變化帶來了社會的變化和發展，逐漸改變著人們的觀念，重新塑造著人們的行為習慣。自由、民主、法治是市場經濟發展的內在要求。在市場經濟所倡導的自由競爭之下，公民作為獨立的利益主體的地位得到尊重和認同。民主和法治的理念由于勃勃興起的教育與文化事業的大力推進在全社會范圍內得以流行和強化。權利法治、民主、自由等觀念越來越深地植入民眾的意識中。同時，由于經濟發展后公民不僅擁有了大量的自由資源和自由活動空間，也擁有了越來越多的自由支配的時間，在政府對社會自治的鼓勵和引導下，他們越來越多地參與社會公共事務和基層民主實踐。這些具備了或強或弱的公民意識的人群分布在社會各個行業、各個階層，他們告別了舊的觀念與保守被動的行為習慣，積極參與社會公益活動、關心社會問題，他們成為了中國NGO的重要的志愿者資源，也為產生新一代中國NGO的領導者奠定了基礎。

總之，改革使中國社會獲得了獨立于體制之外的自由支配的資源，社會個體獲得自由活動空間，公民的自由權利成為現實。如許種種都為NGO在中國的生存與發展了必需的基礎和條件。

然而，當前中國仍然處于轉型的過渡時期，舊的體制仍然對社會有著深遠的影響。社會本身也沒有充分發育成熟。因此主要從社會獲取資源的NGO常常會陷入生存的危機，社會對NGO的支持力度仍然欠缺。受新舊體制的影響，人們的觀念和行為模式選擇上具有多樣性，其中既有與市場體制相適應的新的觀念和行為方式，它構成NGO發展的有利因素；也有舊的觀念和行為方式，它阻礙著NGO發展。

2．法制環境

九十年代后期，中國政府根據社會經濟的發展和形勢的變化，對1989年頒布的《社會團體登記管理條例》進行了修正，并于1998年9月頒布了新修訂的《社會團體登記管理條例》。與此同時，還頒布了《民辦非企業單位登記管理暫行條例》（1998年）、《公益事業捐贈法》（1999）。另外，民政部還有社會團體管理規章50余個，而地方民間組織管理法規的數量更多。這些法律法規共同構成了改革開放后中國民間組織發展的法律框架和法制環境。8這一法律框架充分體現了處于從政府選擇（主導）模式向社會選擇（主導）模式的過程中，作為制度的主要供給者的國家，在逐漸失去了利用資源控制來控制社會組織的優勢之后，試圖通過制度手段控制、約束、影響NGO的成長。這一法律框架對于中國NGO的成長具有明顯的約束作用，主要體現在：

第一，登記注冊限制過多。結社自由雖然是憲法賦予公民的基本權利，然而在現實中，它卻成為經過政府批準的“特權”。政府仍然壟斷著民間組織成立的決定權，它主要通過設置了成立社團組織的“高門檻”來實現對社團組織的選擇。根據現行《條例》成立社團組織必須符合以下條件：第一，政治性條件，必須找到一個政府部門作為其主管單位。第二，資金條件，必須具有一定的資金。例如全國性的社團需要10萬以上的注冊資金，地方性社團和跨行政區域的社團需要3萬以上的注冊資金。9由于這些限制，使許多真正從民間自發形成的NGO或者由于無法找到主管單位，或者沒有足夠的注冊資金而未能在民政部登記獲得合法的身分。他們往往爭取其他的形式例如到工商部門登記成為企業性質的組織來獲得其存在的合法性。

第二，雙重管理體制控制過嚴。根據《條例》，中國對社會團體及民辦非企業組織實行登記管理機關和業務主管機關雙重負責的管理體制。登記管理機關負責組織的登記審批，指導檢查監督組織的各項活動，依法查處違法違紀行為。業務管理機關承擔組織的申請登記、思想政治工作、黨的建設、財務與人事管理、對外交往以及活動開展等，雙重管理體制將組織的成立、管理、運行以至于最后解體都納入政府管理體系。10合法登記的社會團體和民辦非企業單位往往不是半官半民的組織就是已落入政府嚴密的掌控之下。而真正的從民間自發形成的社會組織恰恰是由于現行制度的限制無法“合法地”納入體制的控制之中。它們游離于體制之外，其組織上、人事上、活動上獨立性和自主性都較強。然而，它們的“自由”總是以另一種“不自由”為代價。因為缺乏“合法”身份，在開展活動和進行社會動員時，常常會招來懷疑的眼光和受到重重的阻撓，它們幾乎沒有任何官方的援助，也很難享受各種優惠政策。而且它們還時刻面對著當局的態度和政策上的種種不確定因素。它們的生存與發很大程度上取決于當局能夠容忍和默許的程度。

第三，與前兩項體現的政府對NGO的嚴格控制相對照的是，政府在針對NGO的具體管理措施的立法上遠遠滯后于NGO的發展。包括NGO組織管理、財務和稅務、收支管理、募捐與捐助政策、對志愿者及其活動的社會認可、對NGO的評價與監督體系等方面都沒有建立有效的規章制度。因此NGO的運作與活動缺乏規范性，既不利于政府對NGO的統一管理，也不利于社會建立對NGO的信任支持以及監督的責任與機制。這些都嚴重限制了中國NGO的健康成長。

由此可見，當前中國NGO仍然缺乏一個有利的和足夠寬松的制度空間。制度的變遷與松動雖然為NGO的產生提供了可能，但仍然嚴重影響著NGO的進一步發展。NGO往往只能通過利用轉型時期產生的制度間隙來開辟自己生存的道路。

（二）社會資源約束

資源是社會組織生存與發展的物質基礎。若把社會組織看作一個生命體，資源便是維持它的生命的能量。任何社會組織的存在都有兩方面的目標：一是組織自身的生存與發展的目標。二是組織成立的宗旨和目標。社會組織必須能夠獲取一定的社會資源，才能維持自身的運作，滿足自身生存與發展的需要，以及開展各種活動以實現自己的宗旨。這些社會資源包括：合法性、資金、人力資源、政府支持、社會合作與認同。一個社會組織的能力正體現在它獲取各種社會資源并運用于實現自己的目標的能力。

正處于轉型過渡時期的中國社會，大量的自由資源由于制度變遷而被創造或從政府處釋放出來，成為NGO生存與發展的必要的物質基礎。然而由于受當前制度約束和社會的不成熟性的限制，當前中國的NGO卻普遍存在能力不足、資源短缺的現象，嚴重限制著中國NGO的發展。

1．組織合法性：這里主要是指取得官方認可的政治法律屬性，包括政治上的合法性、法律上的合法性及行政上的合法性。在中國成立NGO必須經過官方的審核，按照政府所規定的程序，符合官方設定的條件，經過合法登記才能取得正式的身份。在中國NGO的合法身份相當重要，因為在長期以來計劃體制高度集中的治理模式的深刻影響下，社會嚴重依賴于國家，而國家的認可則代表了公允，因此，只有取得合法的身份，才能取得民眾的信任，排除政府的阻撓，“合法地”開展活動。

然而當前中國的現行制度卻為NGO取得合法身份設置了障礙。如前所述，政府主要通過對NGO的成立設置了很高的門檻來達到限制的目的。種種的限制使結社自由這一原是公民所擁有的權利變成了由政府批準的“特權”，通過政府規定的方式取得合法身份的NGO已被抹上了濃重的“政府選擇”的色彩。因此在中國真正的NGO常常由于找不到或不愿找主管單位而很少具有這種正式的官方合法身份，它們往往通過其他的途徑取得另一種合法身份。例如到工商部門以企業或個體工商戶身份登記注冊。雖然這些NGO繞過了現行體制設置的壁壘，并獲得體制內社會組織所欠缺的組織的獨立性和自主性，但沒有合法的身份，成為政府部門和其他機構施加阻撓的借口，常常使NGO無法名正言順地開展活動，并常常招來民眾懷疑的目光。因此，“合法的身份”便成為中國NGO“心中永遠的痛”。

2．資金：資金是NGO最基本的資源之一。NGO必須擁有一定的資金，才能購買相應的設備、租用辦公和活動場所、支付工作人員的工資、以及開展各種活動。缺乏資金的NGO無法開展正常的活動，也難以吸收足夠的專業人才，嚴重影響其生存與發展。

NGO獲得資金的渠道有以下幾種：①政府資助，②社會贊助，包括企業和公民個人的捐助，③服務性收入，④基金會、促進會等機構的資助，⑤外國援助。在中國，由社會選擇的NGO獲得資源的方式主要是通過外國援助。其原因概有以下幾點：中國游離于體制之外的NGO缺乏合法的身份，極少會獲得政府的資助；身份的模糊性也使其難以在社會中募集捐助，企業和個人的捐助由于沒有適當的制度與政策支持，即使有也是為數極少而且不是穩定的來源；而目前中國的第三部門還處于初生階段，作為整體的第三部門仍未發育健全，因此缺乏內部的分工，各種NGO之間也沒有形成聯系與協作的網絡，國內的支持機構本身就為數極少，而經過合法登記的社會組織又占了從這些機構獲得資助的先機，因此體制外的NGO極少能從基金會和促進會那里獲得資助。另一方面，由于改革開放，對外交流的廣度和深度日益拓展，國外基金會的資助渠道已開始連接到中國大陸。但國外基金會在對中國NGO提供資助時是帶有很明顯的選擇性的，即主要選擇那些其目標和活動符合外國價值理念和偏好的NGO。中國NGO一般是因“問題”而成立的，即針對某些比較嚴重的社會問題而成立，這些社會問題可能在國內是較為敏感的，然而卻為外國政府和公眾所關注，例如人權問題。因此，這一類NGO最受外國基金會的青睞。雖然外國的援助一定程度緩解了中國NGO資金不足的窘況，但僅僅依靠外國的援助是否長久之策，仍然是困撓中國NGO的一個疑問。

3．人力資源。人力資源是NGO另一種基本的資源要素，它包括志愿者和NGO組織的專業人員。人是最具有主動性和創造性的因素。人力資源往往決定著NGO的生機與活力，“人”的因素在很大程度上決定了NGO的前途。

志愿者是NGO極為寶貴的資源，這不僅因為NGO的活動通常要依靠志愿者的自愿參與才能進行，更因為志愿者所提供的支持往往不僅是一種體力上的支持而且還是智力上的和影響力上的支持。NGO獲得志愿者主動、自發的參與的規模和程度，本身就是體現NGO的社會影響力的標志之一。而志愿者還可能利用自己的才智為NGO出謀劃策；利用自身的社會關系和社會影響力幫助NGO構織起良好的社會關系網；借助傳媒等的宣傳拓展NGO的社會影響力；利用與政府的關系幫助NGO消除開展工作時的障礙，并且為NGO尋找新的資金來源。事實上，社會知名人士、新聞媒體工作者、學者、專家等志愿者的參與對NGO的發展起到了不容忽視的作用。NGO的成長，正是由各種社會志愿力量所促成的。

一個組織的專業人員的素質往往代表著組織本身的素質。高素質的人才可以為NGO引進專業知識和技術，有利于擴充NGO的服務范疇，創新NGO的服務項目，改善NGO的服務質量。具管理能力的人才還可以通過科學的管理使NGO產生高效率。因此是否能吸納更多的高素質人才是實現NGO的創新和持續發展的關鍵。

然而目前中國的NGO人才匱乏是一個普遍的現象，這不僅表現在人力不足，更主要的是表現在NGO的專職人員缺乏專業知識和技術，尤其是缺乏創新的觀念和能力。無法吸引高素質的人才當然首先是因為NGO缺乏資金，不能給人才提供良好的經濟條件有關，其次現行制度對人的就業觀念和職業選擇上的影響，以及目前社會保障等制度的不完善，也使許多人不愿意選擇到NGO工作。

4．政府支持。雖然NGO生存于體制之外，但這決不意味著它可以完全擺脫政府的影響。事實上正好相反，NGO針對社會問題的組織目標往往會牽動政府的神經，追求公共目標的NGO進行活動時也無法避免與政府――這一社會最高的公共權威打交道或受著政府政策的影響。其次，NGO活動的領域常常是政府與NGO共同的活動領域，是協作或者沖突，往往取決于政府的態度。再次，在中國這樣一個有著集權傳統和習慣的社會中，政府與社會的關系建立在權力對民眾生活的全面滲透之上的，社會的自發組織，民眾對公共事務的參與往往都要通過政府的倡導才能實現。同時由于“國家代表公允”的認同模式的影響，政府的態度常常會左右著社會的態度。政府掌握著對輿論的控制，新聞媒體首先是黨和政府的喉舌。因此與政府目標是否一致，或至少不與政府目標和利益相沖突，是NGO是否能獲得傳媒的宣傳的首要前提。所以，政府的態度和作為往往決定著中國NGO的生死和興衰。

目前中國的NGO在政府支持方面顯然是欠缺的，這首先是由于它們的身份問題。它們不經過正式的程序登記注冊，對這類組織如何管理，目前仍是政府正在探索中的問題。其次更重要的是由于它們的活動常常會牽涉到政府的利益而為政府所敏感和疑慮。

例如本個案中的服務部與政府間的關系就相當微妙。一方面，他們以推進法制建設，保障工人合法權益為目標，其活動促進了法律在社會基層的宣傳普及，這與政府近年來的目標相一致。因此，政府有關部門――主要通過官方社團如共青團、婦聯、工會等對該部進行嘉許，并曾經合作共同舉行過某些活動。然而在實質性的支持方面仍然是相當少。該部負責人曾多次嘗試請這些官方社團作為主管單位，使之能夠在民政部正式登記注冊，然而遭到拒絕。某官方人士曾指出，該部的活動涉及到一個為政府所敏感的問題――外來工的人權問題。如前文所分析的，外來工的權益涉及勞資雙方的關系，也涉及到地主利益，一旦政府給予它實質性的支持，等于是倡導了這樣的活動和目標。同時，政府也要承擔起相應的責任和風險。因此，無論是出于地方利益或社會穩定的考量，政府都傾向于持保守態度。

5．社會合作與認同。政府的認同與支持常常是誘導性的，目的是為了調動更多的社會力量去關注NGO及其所傾力為之張目的目標與價值，以便NGO能夠取得社會的信任與合作，開發更多的社會資源，因此，政府的認同與支持是重要的。然而，對于一個NGO來講，由于它是社會選擇模式下的產物，即它是為著社會需要，針對特定的社會問題的解決而產生，并主要通過社會渠道獲得的生存與發展的資源。因此，獲得社會的合作與認同才是NGO能否成功和得到發展的實質性與決定性的因素。

NGO獲得的社會的合作與認同，首先是指NGO的活動目標、活動與工作、乃至NGO組織自身得到社會公眾的認可和信任的程度，即知名度和美譽度；其次是指NGO在社會中贏得的社會公眾的支持與協助。它是建立在NGO取得社會認同的基礎上的。社會合作與認同不是一個孤立的因素。通過NGO的外部社會關系、志愿者參與的程度都能體現NGO獲得社會合作與認同的程度。在促進社會認同與合作方面新聞媒體起著至關重要的作用。社會認同實際上是種“公允”，它主要通過公眾輿論而形成。在現代社會公眾輿論空間是以新聞媒體為主體而構建起來的。因此NGO必須要借助新聞媒體來營造社會影響力，使自己獲得更多的社會認同與支持。

目前中國NGO無疑已取得相當的社會認同與合作，但從前述的種種社會資源的約束來看，這種社會認同與合作的程度仍然不高。政府自身對NGO的認可和管理上仍然存在問題，同時也缺乏鼓勵社會支持和參與的引導性制度與政策。而社會公眾對這種新生的組織形式及它們的活動方式仍然存有一定的偏見和疑慮。這些都不利于NGO取得社會合作與認同。

三、前景分析

盡管制度的供給者是政府，但并不意味著政府是決定制度取向的唯一主體。事實上社會本身也是制度建構的推動者。

制度的形成往往有兩種路徑：一是社會主導-政府反應的自下而上的制度建構模式，即政府對社會自發形成的秩序與規范予以制度化，或者政府根據社會已形成的對某種規范的要求和趨向制定相應的制度。它體現了社會與公眾對制度建設的參與。另一種是政府主導-社會反應的自上而下的制度建構模式，即國家強制性地建立制度并向社會推行，民眾只是制度安排的接受者，制度變遷主要由政府完成。兩種模式并非互不相容，在一個社會中它們往往是并存和交叉的。而哪種模式占主導則往往取決于政府力量與社會力量間的博弈。

新中國成立以來，政府絕對的壟斷地位和力量決定了制度創建主要是自上而下進行，因此制度的控制和限制的色彩濃重。然而隨著社會主體力量的增長，可以預期它在促進政府厲行改革和創新制度上分發揮越來越大的作用。在社會發展的壓力下，政府制度建設將更多地考慮社會需要和更注重對社會公眾的責任。因此，長遠觀之，中國NGO的發展將獲得越來越有利的制度空間。然而就短期來看，由于社會與政府的關系及政府的思維與行為方式未發生根本變化，因此，雖然政府正在積極建立有關民間組織登記管理的較為完善的法律制度，但估計仍然無法擺脫控制與限制的基調。

在社會資源方面，制度的發展走向仍會影響NGO獲取社會資源的主要方式。同時可以預見，隨著改革的深入，市場的完善以及社會自主程度的提高，社會將成為資源的主要供給者，社會提供資源的渠道將多樣化和規范化。因此，NGO的生存與發展將更多地取決于社會的需要和選擇。

中國NGO要克服制度與資源的約束，最終仍然只能依靠自己的努力。NGO應該通過自己的積極作為，發揮對社會的積極作用，消除政府與社會的疑慮，爭取政府與社會更多的信任和支持，為自己的生存及發展贏得更為有利的條件。

注釋：

1參閱俞可平著：《權利政治與公益政治》社會科學文獻出版社2000年1月P119。

2參閱譚深：《珠江三角洲外來女工與外資企業、當地政府和社會之間的關系》清華大學當代中國研究中心全球化與勞工問題學術研討會論文1999.12.24

3同上

4同上

5同上

6同上

7參閱王名《中國社團改革：從政府選擇到社會選擇》劉國翰何建宇著社會科學文獻出版社2001年12月P158－166

8參閱鄧國勝：《中國非政府組織發展的新環境》香港中文大學中國問題研究中心網

9參閱王名：《中國社團改革：從政府選擇到社會選擇》劉國翰何建宇著社會科學文獻出版社2001年12月P117

10參閱夏義坤：《論第三部門與我國政府行政關系》湖北行政學院學報2002年第2期