國家結構制度安排

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一、引言

既然我們的主題是“大國”，我不妨就大國的利弊發表一點淺見。中國無疑是一個正在崛起的大國。中國能否“和平崛起”，在很大程度上取決于它是否能揚大國之長，避大國之短，而這又主要取決于國家內部的制度安排。

不論版圖如何變化，中國幾千年來一直是一個名副其實的“大國”。自周天子以來，華夏文明在大多數時期都處于一個最高權力的統治之下。國家的統一有利于國內的和平安定，使百姓免于各地諸侯為爭奪疆土所引發的戰亂之苦。但和平并不是沒有代價的。在人類的政治智慧沒有充分發展之前，國家統一只是簡單意味著最高統治權的集中；權力的集中也給權力的濫用造就絕好的機會，而權力的濫用反過來為社會動蕩埋下了伏筆。因此，原始意義上的統一未必能給社會帶來長久的和平。中國歷史上周而復始的動亂，也許可以作為這一論斷的見證。

然而，如果制度設置得當，大國還是具備小國所不具備的好處。這也正是為什么美國在制憲時期選擇建立一個統一的聯邦大國，而不是一個諸多小國之間的聯盟。事實上，從美國制憲時期關于聯邦制國家形態的激烈爭論，我們已經可以看到幾乎所有的支持和反對大國的論點。當然，這里的大國和小國之對比并不是指任何形態的國家之間的對比，而是指在其它方面都已經實現“最優化”的國家之間的對比；否則，對比一個專制大國和民主小國（或反過來）是沒有意義的。如果國家規模是比較的對象，那么其它方面的變量必須得到“控制”(control)。像漢密爾頓和麥迪遜這樣的聯邦主義的擁護者認為，即使在其它都已經到了無可改善的地步，在聯邦制基礎上建立的大國還是比一個個分散的小國更優越。

顯然，制度的優劣涉及到價值判斷，而價值判斷本身帶有主觀性。為了盡量避免主觀價值判斷所引起的不必要的爭論，我在這里盡可能采用沒有爭議的價值，譬如安全、繁榮和自由。如果其它方面一樣，我們一般不會反對一個更安全的社會是一個更好的社會，也不會反對一個更繁榮或更自由的社會是更好的社會。當然，爭論還是不可避免的，不僅因為這些目標本身可能發生矛盾——如9.11事件的余波表明，安全可能意味著個人自由的部分喪失，而且因為可能還涉及到“誰的安全”、“誰的繁榮”或“誰的自由”等問題——如伊拉克戰爭和朝核問題所顯示的，一個民族的自由和安全可能意味著另一個民族至少暫時不得不失去安全；“讓一部分人先富起來”可能意味著社會其它階層必須至少暫時忍受貧困。盡管難以避免不同價值以及不同主體的價值之間的沖突，我們還是不得不談論制度的優劣問題。判斷價值沖突的存在只是表明我們不可能完全解決這個問題并平息其所引起的爭論。

本文的主要是問題，除了“統一”、“團結”這些象征性意義之外，一個大國究竟能給我們帶來什么？本文的主要論點是，大國確實能帶來小國所不具備的“實利”，但并不是所有的大國都如此。中央和地方關系的制度安排確實關系到上述多少受到普遍認同的價值是否能夠實現。如果制度安排不當，那么“統一”可能只是意味著專制，“團結”只是意味著城市可以更加堂而皇之地剝奪農村資源。因此，我們的注意力應該更多地轉向大國內部的制度建構，使之為我們帶來更多實際的福利。不論國家在歷史上是如何起源的，國家的正當性(legitimacy)必須從這里去尋找。

二、安全與繁榮

1．安全

一個政治學常識是，大國有利于國內和國際安全。一般來說，國家所能調動的資源和國家規模成正比。和小國相比，一個大國更能夠集中足夠的社會和軍事資源，有效抵御外部侵略。同樣的理由也使大國能更有效地鎮壓國內叛亂，維護社會秩序。這是因為暴亂通常一開始是局部性的，因而雖然地方政府可能不具備足夠的人力和物力平息當地暴亂，但如果中央政府能夠及時利用全國資源調動足夠的兵力，那么它完全有可能將地方暴動扼殺在搖籃之中。因此，美國制憲者召開費城會議并最終建立一個更有效的中央政府，在某種意義上是對發生在波士頓的謝司叛亂(Shay’sRebellion)的自然反應。在一個更廣的意義上，國家可以被比喻為一個“保險公司”；國家越大，保險資本就越雄厚，因而能更有效地克服局部地區的天災人禍。

同樣重要的是，統一也減少了地區和地區之間的爭端及其最終上升為武力沖突的可能性。一個統一的國家通常可以通過和平方式——例如司法訴訟或中央協調——解決地區沖突，并剝奪（或至少限制）了地方訴諸武力解決的權力。中國在春秋戰國時期之所以戰禍頻仍，就是因為諸侯分裂，而最終（盡管是在付出巨大的社會代價之后）的和平被認為是秦朝統一的最大功績。西方也是如此。美國在建國之后僅爆發過一次嚴重的武力沖突（1860-64年的南北內戰）。與此相比，歐洲國家之間的戰爭頻繁得多。只是在第二次世界大戰之后，隨著歐洲共同體等超國家政治實體的建立，西歐才迎來持久的和平。

另一方面，國家掌握的權力未必會被用在正途上。國家權力越大，其濫用的可能性就越大，對個人自由就越危險。如果一個國家缺乏民主機制，那么國家規模越大，就越容易維護專制統治，鎮壓平民以合法或暴力形式的請愿或抗議活動。這個道理和上述完全類似。在這個意義上，大國顯然是一面“雙刃劍”。國家權力只是為安全保障提供了一種能力，但不受控制的國家權力未必會為個人安全提供可靠的保障。

要保證大國給我們帶來更多的福而不是禍，國家權力必須受到限制；否則，這個至高無上的不受限制的龐然大物揮舞著鋒利無比的劍，后果是極為可怕的。一種最重要的限制就是實行民主代議制度，保證掌握國家權力的人受到社會的控制。但只有民主制度是不夠的，因為人民代表還是會濫用權力，產生“多數人的暴政”。另一種更直接的限制是采取有限政府原則。盡管在理論上不排除單一制國家也采納這種原則，蓋由于只有聯邦制才真正面臨在憲法上的分配中央和地方權力的問題，目前只有聯邦國家實行了有限政府原則。[1]一部有限政府的憲法將國家權力限制在憲法規定的范圍內，并通常通過司法審查制度在個案中界定政府是否侵越了其憲法權限，從而有效控制了國家權力的濫用。如果沒有限制權力的有效機制，那么大國未必意味著社會的福音。

2．經濟繁榮

國家統一對于經濟發展具有積極意義，因為國家版圖的大小往往決定著市場規模。如果能夠保證國家內部取消所有的貿易障礙，那么不同地區之間的自由貿易應當能夠促進整個國家的經濟發展。在這個方面最顯著的例子是美國聯邦憲法的“州際貿易條款”（第一章第八節第三款）。這個條款不僅明確授權聯邦政府干預涉及到多個州的貿易往來，而且還隱含了禁止各州對外州貿易進行不正當限制。這個條款后來證明意義重大，因為它有效防止了地方歧視和保護主義，從而打破了地方界限，形成了美國大陸的共同市場，促進了美國經濟的持續發展。與此相比，國家和國家之間的貿易壁壘只有通過雙邊條約才能消除，而條約的簽訂是一個冗長、復雜并充滿變數的外交過程，其實施得不到法律的充分保障，且將隨著參與國家的增多而變成一個困難得不可行。[2]

當然，籠統的政治統一未必意味著市場規模的擴大。包括中國在內，一些國家的憲法和法律并沒有明確禁止地方保護主義，或即使存在了明文禁止，也缺乏切實可靠的保障機制，因而享受不到統一所能帶來的經濟利益。盡管中國是一個單一制國家，但地方保護主義現象仍相當嚴重。事實上，由于中央部門規章和地方性法規或規章的法律位階不明確，中國至少在理論上允許地方規定在某些情況下偏離中央的統一安排。在實踐上，中國目前還缺乏一套防范地方保護主義的有效制度，因而在統一的表面下仍然相當普遍地存在著法律和市場的割裂。

最后，絕對的統一未必有利于經濟發展，反而有可能不顧地區差異搞“一刀切”，從而給經濟和社會發展帶來負面作用。尤其是地方可能存在著特殊需要，通過地方政府來保護當地認為重要的健康、安全、環境或道德價值?！敖y一”并不是要消除這些合情合法的地方差異，而只是要避免地方保護主義（尤其是對全國經濟發展）造成有害影響。[3]為了保證中央干預的基本理性，統一是建立在中央和地方權限獲得清楚界定的前提之上的。只有將中央權力限制于具有全國影響的事項范圍內，才能避免出現過分統一的弊端。

因此，經濟改革要求同時建立起兩條憲政基本原則以及貫徹這些原則的有效制度。第一，憲法應該將中央權力限制在一定的授權范圍內，超越憲法權限的中央規定在法律是無效的。第二，在憲法授權的有限范圍內，中央權力是最高的，地方政府不得以任何方式抵觸或侵越。要在實踐中貫徹這些基本原則，必須建立司法審查制度，否則就難以界定中央和地方的權限。

三、自由

大國和自由之間的關系看上去不太好理解，但是如果制度設計合理的話，大國確實有助于保障個人自由。所謂在這個意義上“合理”的制度設計，就是指的聯邦制。但是即使那些不實行聯邦制的大國也會在一定程度上感受到聯邦制的這種優點，因為“天高皇帝遠”——統治的難度將使一個單一制大國不得不容忍一定程度的地方自治，盡管這種自治可能只是一種自然現象，而未必是制度設計的本意。畢竟，強制性的統一在一個小國更容易。例如在薩達姆的統治下，伊拉克對不同政見的壓制達到了極點。在1995年的總統“選舉”中，全國只有不到0.05%的選民投了薩達姆的反對票，而這些人在選舉之后很快失蹤了。在2002年的選舉中，全國上下老老少少全部投了薩達姆的贊成票，竟然沒有一張反對票！設想伊拉克是像中國這么大的國家，那么即使某些地區的專制可以登峰造極，但要在全國范圍內維持如此極端的高壓統治無疑是極為困難的。

根據孟德斯鳩的傳統學說，小國適合民主，大國則適合君主專制。[4]大國的中央專制固然不利于保護人的自由，但美國制憲者認為純粹的小國民主也未必是自由的天堂。從蘇格拉底之死和希特勒上臺都可以看出，民主有時候可能犯錯誤，甚至是嚴重錯誤。因此，如何在民主的基礎上制約民主？美國對這個問題的答案是“以毒攻毒”，將大國和小國的特征糅合到一起，建立了聯邦復合體制。[5]當然，作為一個統一的國家，聯邦終究是一個“大國”——盡管聯邦大國和傳統意義上的中央集權國家是根本上不同的兩回事。美國制憲者創造性地認為，建立在聯邦制基礎上的大國比民主小國更有利于保障個人自由。

聯邦制回避了簡單中央集權的弊端，將國家的大部分權力下放到州和地方。另一方面，地方自治并不是絕對的，任何地方政權都中央政府和其它地方的牽制。如果一個州通過了壓制自由的法律，那么這個州的居民即使沒有別的辦法還可以“用腳投票”，遷徙到更為寬容的鄰州去。如果各個州成了一個個獨立的國家，建立起邊境關卡，那么情況就大不相同，連“用腳投票”這條路也將被基本上堵死。[6]由于主權國家一般不受外國干涉，因而地區和地區之間的憲政制衡將不可能發生。

對于一個民主國家來說，聯邦制之所以能更好地保障個人自由，主要是因為國家越大，組織民主的集體行動就越困難。這是麥迪遜當初的預測。盡管現代通訊技術縮短了空間距離，并給民主交流帶來極大的便利，但民主的規模效應仍然有所體現。今天，美國的兩大政黨仍然是在各州范圍內活動；除了總統選舉之外，聯邦范圍內的政黨幾乎可以說是不存在。聯邦范圍的政黨之缺失削弱了國會的立法能力，從而使之不可能積極侵犯少數人的自由和權利。歐洲議會的各政黨目前也主要限于歐盟成員國范圍內活動，而未能在共同體范圍內形成統一大黨。

當然，這種觀點本身是有問題的，因為它將聯邦制的正當性部分建立在民主機制的遲鈍之基礎上，從而使我們必須在個人自由和民主之間作出價值選擇。幸好，這種論點并不是聯邦制存在的唯一依據，盡管經濟一體化過程對地方多元化的必要性正提出越來越多的挑戰。不論如何，聯邦制所提供的多元化與有限統一的結合確實更有利于個人自由的生存。也許正是由于“鄰居”的存在，每個地方才感受到尊重自由和人權的壓力，而中央政府和地方政府之間相互監督、相互制約，也有利于防止它們各自的權力過度膨脹，不至于對權利構成太大威脅。

四、走向一種聯邦政體——制度與思維的轉變

本文只是表達一個意思：有條件地贊成“大國”作為一種國家結構形態——不是任何大國，而是制度安排合理的大國。我們都想生活在一個和平、安全、繁榮、自由的國家里，而一個大國有可能為我們提供這些基本的“公共物品”——當然，只是“可能”而已。大國天然地有利于國內和平與安定，但如果它只是成就了一個心血來潮、專橫暴戾的國王或任何其它形式的最高權力，任何人都享受不到和平與安定。大國天然有利于國內的自由貿易，而自由貿易將帶來繁榮，但如果它在計劃經濟下只是意味著中央集權和全國“一刀切”，那么國家再大也救不活這一盤“死棋”。大國也應該有助于保障自由，但如果它只是在現代技術武裝下為坐鎮中央的君主從全國各地調集資源和信息提供便利，隨時撲滅國內任何地方的反對聲音，那么自由只是一個不可實現的夢想。因此，我們需要在這個大國的各個等級的政府實行代議制民主，因為君主是不可約束的，而民主是受到選民約束的，因而統治者不能不顧大多數人的根本利益而任意發動戰爭或做其它勞民傷財的事情；我們需要限制中央政府的權力，使它不能侵犯公民權利和自由，不能侵越地方權限，不能隨心所欲地利用地方資源為中央利益服務，而只有在這些憲法限制之下，我們才能信任中央政府去制約地方政府；在這個前提下，我們還需要保證中央政令暢通，中央在憲法授權范圍內的具有全國性影響的法律和政策在地方獲得有效實施，地方法規和規章不得與之相抵觸。不論你把這樣的體制稱作什么，它在實質上就是一種聯邦制。我認為，只有這樣的制度安排才能保證大國的長治久安。

但聯邦制在中國似乎仍然是一個“新生事物”，因為除了一些學術討論和政治呼吁之外，除了民國有一段時期提出的“聯省自治”以及幾部沒有實施的軍閥憲法，除了領導下的中共曾在對抗國民黨統治時曾提出聯邦制設想外，中國從來沒有實行過聯邦制。在中國歷史上，提倡地方自治的一般是權力斗爭中的“弱勢群體”，因而不是他們的政治訴求被完全忽略，就是等到他們成為強勢群體的時候便把原來作為一種斗爭策略的制度構想徹底拋諸腦后。這就好比農民起義在成功前還想和皇帝分庭抗禮，但在大功即將告成之際當然沒有再把唾手可得的江山拱手讓給別人分治的道理。人治文化和中央集權的制度傳統緊密聯系在一起，使中國開拓不出分而治之的制度實踐。

因此，中國歷史上壓根就沒有將聯邦制作為一種值得認真探討的可能政體模式。自從周、秦以來，中國形成了大一統的政治格局，制度和思想都空前僵化。春秋戰國時期出現了“百家諸子”，對倫理和哲學的一些基本問題展開了一場曠古未有的大爭論，但即便是那場爭論也沒有跳出傳統制度和文化所設定的框框，從來沒有人對當時的政治制度提出任何根本挑戰。孔子的《春秋》其實是中國第一本比較政治史，但他在制度上并沒有什么可比的對象。[7]事實上，他自己也深受周文化的影響，因而只能在這個制度和文化的大框架下比較不同政治精英的個人行為，希望能借此證明統治者的行為必須符合傳統制度和文化的定式，否則結果必然是害國害己。不難看出，《春秋》和《雅典政制》是本質上不同的兩本書。后者是亞里士多德在比較不同形式的民主和專制政體的基礎上對政體優劣產生的學術評述。[8]在這本書里，我們不僅看到統治精英的個人行為在特定制度環境下產生的社會后果，而且也看到截然不同的制度本身在運行中產生的根本差異。制度的多樣化為學說發展提供了豐富的養料，而制度實踐的單一化必然造成學術的貧乏和單調。電視連續劇《河殤》曾經比較過黃色和藍色兩種不同的文明。對于處于地中海貿易中心的雅典，來自五湖四海的貨船不僅帶來了不同品種的商品，而且也促進了不同制度和思想之間的交流。與此相比，中國歷史上雖然經過了多次統一和分裂的悲歡離合，但不同時期、不同地方的政治制度和文化卻一脈相傳。

由于缺乏實質意義的比較，中國思想家從來就是老祖宗那口井里的青蛙，總是跳不出自己頭頂上的那一小片藍天。這也許是中國作為一個早熟的大國之悲劇，因為過早的統一和中央集權扼殺了地方制度沿著不同方向發展的可能性。盡管在沒有外來文明的沖擊下，制度突破的可能性并不大，但高度統一和集權無疑將中國的政治制度鎖定在固有的模式上，禁錮了思想家和潛在制度設計者的想象力，從而完全扼殺了制度創新的可能性。實踐中制度的單一性限制了思想自由，而僵化的思想又反過來加強了制度的穩定性，排除了任何可能挑戰現有制度的替換方案。當然，集權制度在現實中因其自身的不合理而未必能獲得完全的落實，因而傳統中國社會在中央集權制下多多少少有一定程度的地方自治。事實上，在歷史的某些階段地方自治的程度還如此之高，以至學者將中國稱為“沒有聯邦制的聯邦”。但不爭的事實仍然是，中國歷史上從來沒有出現過真正的聯邦制，也沒有真正突破大一統中央專制的思維模式。

中國一直是一個大國，但“大國”的制度意義是多種多樣的，因而未必就意味著簡單的統一和集權。美國、加拿大、澳大利亞、俄羅斯以及正在向聯邦制過渡的歐洲聯盟都是“大國”，但它們都不是單一制國家，而中國作為一個唯一的單一制大國也一直面臨著法制統一和地方自治的矛盾。我認為，現在是從根本上反思我們這個大國的一些制度安排的時候了。要做到這一點，我們首先得從觀念上突破傳統的框框，拋棄權力主義的思維模式，在理論和實踐上放手重構新的中央和地方關系。否則，一個大國雖然可以維持相對重要的國際地位，但未必能有效保障國內安全、繁榮和自由，也未必能保證大國的崛起不會重蹈專制和動亂的覆轍。[1]著名的美國聯邦憲法第十修正案規定，如果憲法沒有將某一項權力授予聯邦，也沒有禁止各州行使，那么這項權力仍由各州及“人民”保留。對于單一制國家，即使不存在“州”這樣的憲法單元，也可以規定憲法沒有授予國家行使的權力仍歸人民保留。因此，單一制國家至少在理論上也可以實行有限政府原則。

[2]在這個意義上，WTO的建立標志著一個歷史性的進步。它同時表明，政治統一并不是經濟一體化的前提。

[3]美國聯邦最高法院曾將聯邦制下的各個州比作“試驗場所”，各地的不同制度和政策相互比較、競爭和借鑒，形成了一種獨特的法律進化機制。中國雖然是單一制，但在經濟和政治改革過程中也建立起多個“試點”，和聯邦制的“試驗場所”有異曲同工之效。

[4]這當然不排除小國也完全可能實現專制，且如上所述，無論在歷史上還是今天，許多小國確實實行過高度的個人專制。孟德斯鳩只是認為，主要由于技術上的限制，只有小國才可能實行直接和純粹的民主制，大國不可能實現這種民主。但美國制憲者相信，以代議制為基礎的間接民主制度即使在幅員很遼闊的國家里也是可能的。

[5]本文在此不重復麥迪遜關于聯邦主義的精辟論述，有興趣的讀者可參見《聯邦黨文集》第十篇。

[6]這時逃避迫害的唯一合法途徑是政治避難，但這是一種只有極少數人才能利用的非常措施。

[7]對于《春秋》的真正作者，學術界還存在爭議。也許其中有些篇章是孔子學生所作，但這些細節上的出入并不影響本文的結論。

[8]《雅典政制》一書的真實作者仍然存疑，不少學者認為他并非由亞氏親手所作，而更可能是由其學生，但這也不改變這本書的性質及其和《春秋》在本質上的區別。