農(nóng)村稅費制度改革

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近年來，雖然中央三令五申要減輕農(nóng)民負擔，但是農(nóng)民負擔仍然屢減屢重，已經(jīng)成為影響農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展以至農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要因素。農(nóng)民負擔問題的核心是現(xiàn)行的農(nóng)村稅費制度。為解決這個問題，多年來各地也進行了各種各樣的改革試驗，但是農(nóng)村稅費制度改革的總體思路始終未能明確，改革的方案始終沒有出臺。

為深入探討農(nóng)村稅費制度改革的有關問題，中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所鄧小平農(nóng)業(yè)思想研究課題組前不久召開了一次專題研討會。參加這次研討會的專家、學者有：中央財經(jīng)領導小組的唐仁健、國務院研究室農(nóng)村組的李炳坤和葉興慶、農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心的朱守銀、財政部財政科學研究所的蘇明、中國社會科學院財貿(mào)經(jīng)濟研究所的何振一和閻坤。研討會由中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所副所長韓俊主持。現(xiàn)將研討會的主要觀點綜述如下。

一、不同方式農(nóng)村稅費制度改革的探索

（一）不同方式的探索

1993年以來，為規(guī)范農(nóng)村各種收費，減輕農(nóng)民負擔，全國大約有7個省的50多個縣市進行了稅費制度改革的探索，積累了不少經(jīng)驗。比較典型的方式有：①湖南省武岡市“費改稅”的改革；②河北省正定縣“公糧制”的改革；③安徽省太和縣“稅費合一”的改革；①河北省魏縣“稅費合一、人地分攤”的改革；⑤貴州省湄潭縣“稅費統(tǒng)籌”的改革；③湖北省棗陽市楊擋鎮(zhèn)“土地負擔大包干”的改革。

（二）以上幾種方式的異同

總的來看，以上幾種形式的改革都是綜合性的，既涉及到確定證收的標準，又涉及到征收的方式，也涉及到支出的監(jiān)督管理等方方面面，只是各自的側(cè)重點有所不同。農(nóng)村稅費制度改革的目的概括起來講有4個：一是減輕并穩(wěn)定農(nóng)民的負擔，二是規(guī)范各種收費的管理，三是降低稅費征管的成本（包括直接的征管成本和間接的社會成本），四是達到公平負擔。從各地的實踐看，達到這些目的涉及到這樣幾個問題：第一，是開征新的稅種，還是將稅和費合一？第二，是征收貨幣，還是征收實物？第三，是以地為稅費負擔主體，還是以人為稅費負擔主體？第四，如何穩(wěn)定？第五，由誰證收？第六，何時征收？第七，如何減免？第八，如何監(jiān)管？比較以上6種改革方式的異同，可以把這8個問題分為3類：

1.具有廣泛一致性的問題。這包括稅費的穩(wěn)定、稅費的減免、稅費的監(jiān)管3個問題。在稅費的穩(wěn)定問題上，所有的改革方式。致地確定·，稅費，定三年不變”；在稅費的減免問題上，也一致地確定對受災的農(nóng)戶和農(nóng)村的生活困難戶予以照顧。在對稅費的監(jiān)管問題上盡管具體的方式有所區(qū)別，比如，有的把村提留轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村的撥款，有的對村提留實行“村有鄉(xiāng)管”，但在總的趨勢上，所有的改革方式都加強了對稅費使用的監(jiān)管。

2．不一致但并非關鍵的問題。這包括稅費征收主體和征收時間2個問題。在征收主體問題上，大多數(shù)試點采取了財政部門委托糧食收購等農(nóng)產(chǎn)品流通部門在農(nóng)民出售農(nóng)產(chǎn)品時代扣稅費的辦法，但也有個別試點直接在鄉(xiāng)鎮(zhèn)糧站設點征收。在證收時間上，多數(shù)試點采取了分夏秋兩季征收的辦法，但也有幾個試點采取了一季證清或一季、兩季征收并存的辦法。

3．存在重大分歧的問題。這包括稅和費的關系、稅費的形態(tài)和稅費負擔主體的選擇3個問題。在稅和費的關系上，只有湖南武岡采取設立新的稅種的辦法，其他試點部采取將稅和費合并征收、然后再按其性質(zhì)分流的辦法。在稅費的形態(tài)上，湖南武岡和湖北棗陽的楊擋采取貨幣形式，貴州湄潭采取實物形式，其他試點則采取實物與貨幣相結(jié)合的形式，但多以實物為主，只是對耕地過少或沒有耕地的農(nóng)戶才征收代金。在稅費負擔主體的選擇上，只有湖北楊擋以耕地為稅費負擔主體，其他試點均采取“人地結(jié)合”的辦法，一般都是農(nóng)業(yè)稅收以土地為負擔主體，而“三提五統(tǒng)”以人為負擔主體。

（三）農(nóng)村稅費制度改革的成效

面臨當前農(nóng)民負擔日趨加重的態(tài)勢，一些地方在尚無全國統(tǒng)一政策要求的情況下，積極探索，率先改革農(nóng)村稅費制度，這種改革探索的精神是應當予以充分肯定的。這些改革不但都取得了一些成效，而且為下一步我國整個農(nóng)村稅費制度改革提供了有益的經(jīng)驗與啟示。這些成效包1占：第一，減輕了農(nóng)民的負擔；第二，提高了農(nóng)民負擔的透明度；第三，壯大了集體經(jīng)濟實力；第四，促進了農(nóng)村社會福利事業(yè)的發(fā)展；第五，改善了農(nóng)村干群關系；第六，穩(wěn)定了農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度。正因為取得了上面的成效，農(nóng)村稅費制度改革的試驗得到了廣大農(nóng)民的擁護。楊地鎮(zhèn)1998年5月對全鎮(zhèn)29個行政村144戶農(nóng)民進行了抽樣調(diào)查，結(jié)果是99％的農(nóng)戶對這項改革表示完全滿意。

（四）農(nóng)村稅費制度改革的不足

從征收的方式看，現(xiàn)在各地進行的稅費制度改革的思路大體有3種。第一，針對農(nóng)民負擔設立新的稅種，其典型是湖南武岡。第二，將農(nóng)民負擔與現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)稅收合并征收，其中，根據(jù)具體征收方式的不同可分為以征收實物為主的方式，其典型是河北正定；以征收現(xiàn)金為主的方式，其典型是湖北棗陽的楊擋；以征收實物與征收現(xiàn)金相結(jié)合的方式，其典型是安徽的太和和河北魏縣。第三，將農(nóng)民負擔作為農(nóng)業(yè)稅附加征收，其典型是貴州湄潭等。這三種思路都存在一些不足。

1.稅和費的性質(zhì)不同，不能合并在一起。第一，農(nóng)業(yè)稅收和農(nóng)村統(tǒng)籌資金的對證基礎不同，不能簡單合并。第二，各項農(nóng)業(yè)稅收的功能作用不同．也不能簡單合并。我國長期以來對農(nóng)業(yè)稅實行增產(chǎn)不增稅的政策．其主要作用是減輕農(nóng)民負擔，鼓勵農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅是對待定的農(nóng)產(chǎn)品的征稅，其主要作用是合理調(diào)節(jié)衣林牧漁各業(yè)收入，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全面發(fā)展。將征收對象不同的稅收合并，不利于發(fā)揮各自的調(diào)節(jié)作用。第三，稅費合一并且一定幾年不變，實際上是一種包稅行為，違背了國家的有關稅收法現(xiàn)。第四，有的地方只按土地分攤稅收和鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留，從而加重了種地農(nóng)民的負擔。現(xiàn)行稅法規(guī)定，除農(nóng)業(yè)稅按土地常年產(chǎn)量計征外，其他農(nóng)業(yè)方面的稅收都是行為稅．沒有應稅行為的不納稅。“三提五統(tǒng)”也應根據(jù)農(nóng)民純收入的多少來核定。在各地的改革試驗中，有的已經(jīng)注意到這個問題，并有針對性地采取了措施。

2。鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留是性質(zhì)不同的資金，也不能混在一起、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五統(tǒng)籌”的用途基本上是政府的職能行為，從本質(zhì)上說是純粹地向農(nóng)民征收的稅，但實際上又常常被稱為為農(nóng)民集體承辦公益事業(yè)而收的費。鄉(xiāng)統(tǒng)籌用于國家舉辦的為全體社會成員共同享受的公益事業(yè)，是社會共同需要的事務，屬于典型的財政職能的內(nèi)容。所以，“五統(tǒng)籌”從性質(zhì)上講屬于財政性資金。村提留用于農(nóng)民集體舉辦的，主要是為本村農(nóng)民利益服務的公益事業(yè)，具有一定的排他性，大體上屬于政府行為僅僅限于本村的范圍，這部分資金有財政資金的性質(zhì)。所以，總體上看，“三提留”從性質(zhì)上講主要屬于集體資金。由于兩種資金的性質(zhì)不同，如果合并征收，就容易出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)挪用、平調(diào)村集體資金的情況。

3.征收農(nóng)業(yè)稅附加有量的限制。按照現(xiàn)行的稅法，附加不能超過正稅的15％，但據(jù)統(tǒng)計，目前鄉(xiāng)統(tǒng)籌費的數(shù)額已經(jīng)接近農(nóng)業(yè)稅總額．很難成為附加。例如，1996年全國農(nóng)民負擔的鄉(xiāng)統(tǒng)籌費為234.1億元，而當年農(nóng)業(yè)稅為251億元，前者為后者的93.3％。

4.設立新稅種與現(xiàn)行稅收制度有矛盾。在農(nóng)村稅費制度改革中設立的新稅種，無疑屬于地方稅范疇。當前，在分稅制體制下，中央稅、地方稅已經(jīng)大致劃分清楚，但地方對地方稅享有哪些管理權(quán)限，并非十分明確。實際上，目前地方稅的稅權(quán)仍然過多地集中在中央，幾乎所有的地方稅稅種的稅法、條例以及大多數(shù)稅種的實施細則，都是有中央制定和頒布的，地方只有征收管理權(quán)限及制定一些具體的征收辦法和補充措施的權(quán)限。這為地方設立新稅種設置了障礙。

5．折實征收容易受到糧價波動的影響。在折實征收的改革試驗中，折實證收的實物（糧食）量是按照核定的負擔總額和核定時的糧價或定購價折算出來的，而實物又要以出售時的市場價格出售以折成統(tǒng)籌資金的款項。在收購糧食以后，如果糧價上升，就會產(chǎn)生比按原糧價計算的稅費總額多的一塊資金，這塊資金如何管理就成為新的問題。如果糧價下跌，實際的稅費總額就會不足．那么，或者完成國家稅收和定購糧任務無法保證，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織不能提供充足的公共物品，村級集體經(jīng)濟組織不能順利實現(xiàn)再生產(chǎn)；或者農(nóng)民的負擔又要增加，以保障完成上述職能。

二、農(nóng)村稅費制度存在問題的深層原因

（一）農(nóng)村公共物品決策機制不能反映農(nóng)村公共物品的需求狀況，

現(xiàn)階段農(nóng)村公共物品供給與需求不適應，極易導致供給過度等問題。現(xiàn)行農(nóng)村公共物品供給的特證有：①強制性。目前，農(nóng)村公共物品大都是由各級政府和部門自上而下決策供應的，其供給總量和供給結(jié)構(gòu)多數(shù)是由鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以上組織以文件和政策規(guī)定的形式下達的，帶有很強的指令性。②統(tǒng)一性。政府和部門決策供給的公共物品的供給程序和供給結(jié)構(gòu)，對不同類型、不同條件、不同發(fā)展水平的地區(qū)，都是相同的，都是上級按統(tǒng)一要求下達的。③主觀性。遠離農(nóng)村社區(qū)的各級組織不可能完全、準確地了解和掌握農(nóng)民對農(nóng)村公共物品的需求狀況，因此往往根據(jù)各自“政績”的需要做出供給的決策；同時，決策者也往往無法嚴格監(jiān)督公共物品的供給過程，更無法準確地判斷和比較公共物品供給的社會成本和社會收益。

現(xiàn)階段農(nóng)民對農(nóng)村公共物品需求的特征有：①實用性。農(nóng)民對公共物品的需求，都會根據(jù)各自的資源狀況．以對自己所從事的生產(chǎn)經(jīng)營活動和所處的生活環(huán)境有利為條件。②多樣性。由于農(nóng)民有了流動和選擇就業(yè)的權(quán)力．從事不同產(chǎn)業(yè)和不同工種的農(nóng)民，對公共物品的需求是不同的；即使是從事同一產(chǎn)業(yè)如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，由于種植結(jié)構(gòu)、勞動環(huán)節(jié)的不同，對公共物品的需求也是不同的。③安全性。即農(nóng)村公共物品能夠為農(nóng)民提供高質(zhì)量的服務、公平的市場環(huán)境、明晰的產(chǎn)權(quán)制度、嚴格的法律制度，以保證農(nóng)民人身自由、生產(chǎn)活動、生活環(huán)境和私有財產(chǎn)的安全。④成本的可承受性。對農(nóng)民來說，任何超越經(jīng)濟發(fā)展水平的公共物品供給，都會造成極大的浪費；任何超越農(nóng)民實際承受能力的公共物品成本的分攤，都會遭到農(nóng)民的反對。⑤決策的參與性。這不僅是因為農(nóng)民有了私有的財產(chǎn)和行動的自由，而且是因為農(nóng)民對其自己對公、共物品需求的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和承受能力比較了解。

從以上農(nóng)村公共物品的供給和需求兩方面的特征看，供給與需求之間很容易出現(xiàn)矛盾，不但公共物品的供給總量和結(jié)構(gòu)不可能真正滿足農(nóng)民的實際需求，而且還可能超越農(nóng)民的實際承受能力；由于供給的決策者分散在不同的權(quán)力機關，還容易出現(xiàn)各部門之間的相互攀比。

（二）對

求表達機制和決策、監(jiān)督機制，使一個村或一個鄉(xiāng)范圍內(nèi)多數(shù)人的需求意愿得以體現(xiàn)，并保證公共物品的提供和使用符合他們的意愿。這又進一步要求：①推進農(nóng)村基層民主制度建設。可以在村民委員會制度和鄉(xiāng)人民代表大會制度下，讓農(nóng)民充分反映其意見。②由全體農(nóng)民或農(nóng)民代表對本社區(qū)的公益事業(yè)建設進行投票表決，凡未經(jīng)投票表決而動用本社區(qū)籌集到的公共資源的行為都是違法的。③增加公共資源使用的透明度，定期向群眾公布收支情況。第二，改革社區(qū)領導人的產(chǎn)生辦法。村級領導人和鄉(xiāng)級領導人應真正由本社區(qū)居民民主選舉產(chǎn)生，而不是由上級組織部門安排。由于有選舉約束，他們能夠真正對本地選民負責，對社區(qū)負責，把自己的政績做給本地選民看，把增進本地選民的利益放在首位。要有一套制度安排，使社區(qū)領導人相信，他們的當選與否完全取決于本地選民，而與其他任何因素無關。這樣，社區(qū)領導人才敢于抵制來自外部的各種達標、升級活動，抵制各部門、各系統(tǒng)出臺的收費規(guī)定7．實現(xiàn)國家宏觀經(jīng)濟政策的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。改變我國長期以來實行的重城市、輕農(nóng)村的政策，真正把農(nóng)村發(fā)展作為國民經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略重點，不但有利于國民經(jīng)濟的持續(xù)、穩(wěn)定增長，而且也只有農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展起來，鄉(xiāng)村兩級也才會有充足的財力進行農(nóng)村公共事業(yè)建設。國家應加大對農(nóng)村的資本與政策投入，特別是加強和加大對農(nóng)村基礎設施和文化教育事業(yè)的投入。為減輕農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的負擔，隨著國家稅收狀況的改善，國家可考慮加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉(zhuǎn)移支付額度，或?qū)霓r(nóng)業(yè)和農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)獲得的稅收按一定比例留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，至少將農(nóng)業(yè)稅部分留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政有足夠的資金用于農(nóng)材社區(qū)基礎設施建設和文化教育事業(yè)。

總之，農(nóng)村稅費制度改革不能單兵突進，必須協(xié)調(diào)一致；不會一蹴而就，應該從長計議；不應操之過急，只能循序漸進。