地方財政風(fēng)險防范

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「摘要」地方政府財政擔(dān)負(fù)著為本行政區(qū)內(nèi)居民提供公共物品與服務(wù)的責(zé)任，一旦運行不好，極易引發(fā)經(jīng)濟危機、社會危機。本文通過對地方財政風(fēng)險簡要分析，試圖提出一些防范和化解風(fēng)險的對策。

「關(guān)鍵詞」地方財政風(fēng)險成因防范對策

一、地方財政風(fēng)險的概念與種類

（一）何謂地方財政風(fēng)險

簡單地說，地方財政風(fēng)險是指地方財政運行過程中存在的各種顯性和隱性風(fēng)險，是地方經(jīng)濟社會發(fā)展過程中各種矛盾在相應(yīng)政府級次財政領(lǐng)域的集中表現(xiàn)。

由于地方財政運行面臨的經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境、政策環(huán)境等總處在變動中，極易導(dǎo)致政府無力提供本地區(qū)社會、經(jīng)濟發(fā)展所需的基本公共產(chǎn)品與服務(wù)，以及政府債務(wù)違約、拖欠公務(wù)員工資、養(yǎng)老金等情況。我國地方財政風(fēng)險的特點是下一級政府財政風(fēng)險往往高于上一級，西部地區(qū)財政收支狀況與發(fā)達的東部地區(qū)相比較差。

（二）地方財政風(fēng)險種類

1.地方財政收入風(fēng)險

地方財政收入風(fēng)險主要表現(xiàn)為地方可支配收入與公共需求的差距不斷增大，收支矛盾日益突出，致使政府抗風(fēng)險能力減弱。目前我國地方政府增收緩慢，不但缺乏穩(wěn)固的財源作為基礎(chǔ)，而且財政收入來源單一、結(jié)構(gòu)簡單。有些地方政府財政收入過分依賴當(dāng)?shù)貛讉€大企業(yè)、大公司的稅收繳納，有些則依賴其特殊地理位置或自然條件形成的單一稅源。

2.地方財政支出風(fēng)險

地方財政支出風(fēng)險是指因收入短缺造成地方財政基本職能部分喪失形成的風(fēng)險，主要表現(xiàn)為一些地方政府部門的工作人員工資、辦公經(jīng)費、教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)和公檢法經(jīng)費等法定支出不能按時足額撥付，影響政府職能的履行和社會經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定。

3.地方政府赤字與債務(wù)風(fēng)險

近年來，我國地方交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及部分國有企業(yè)技術(shù)改造大多依靠國有商業(yè)銀行、中央政府和世界銀行等國際金融組織的貸款進行。這些債務(wù)基金在使用上都不同程度存在注重數(shù)量、輕視質(zhì)量的傾向，導(dǎo)致由它們支持的許多公共投資、生產(chǎn)投資項目經(jīng)濟效益不理想，歸還貸款的任務(wù)便落在地方財政上。如果地方政府沒有足夠儲備，或無法處理好債務(wù)償還與地方發(fā)展的矛盾，就會陷入長期債務(wù)危機狀態(tài)中。

二、地方財政風(fēng)險成因簡要分析

（一）現(xiàn)行財政管理體制存在缺陷

1.現(xiàn)行分稅制的不合理之處

我國實行分稅制財政體制改革十年來，已初步建立起財政與經(jīng)濟、中央財政與地方財政良性循環(huán)機制，但仍存在一些缺陷，造成地方財政收入不穩(wěn)定等財政運行中的風(fēng)險。主要表現(xiàn)為：各級政府事權(quán)和財權(quán)不統(tǒng)一，支出范圍劃分不清，中央財權(quán)過分集中，地方可支配財力相對減少，地方政府沒有稅收立法權(quán)，不利于擴大理財領(lǐng)域。

2.政府間財政轉(zhuǎn)移支付體系尚不完善

我國現(xiàn)行稅收返還既未考慮各地區(qū)收入能力和支出需要的客觀差異，也缺乏合理標(biāo)準(zhǔn)。導(dǎo)致地區(qū)間財力差距非但沒有縮小，反而擴大。同時，專項補助制度也存在很多問題，如專項資金在各地區(qū)間分配隨意性大，專項撥款用途過寬、重點不突出，難以保證專款專用等。這些問題極大地削弱了轉(zhuǎn)移支付在解決地方政府財政困難、防范財政風(fēng)險方面的作用。

（二）地方財政預(yù)算管理弱化導(dǎo)致支出膨脹

在我國以投資帶動為主要特征的經(jīng)濟增長方式影響下，府借口發(fā)展經(jīng)濟的要求，逐漸打破“地方政府不準(zhǔn)出現(xiàn)赤字”、“地方政府不得舉借債務(wù)”等規(guī)則，弱化政府預(yù)算。而政府預(yù)算管理制度的缺陷及管理約束弱化又縱容財政支出持續(xù)膨脹，直接誘發(fā)地方財政風(fēng)險。

（三）政府盲目融資導(dǎo)致財政風(fēng)險程度提高

雖然債務(wù)資金在促進地方經(jīng)濟增長過程中發(fā)揮著推動作用，但同時也使地方政府背上沉重的債務(wù)包袱。地方政府舉債不慎、貸款無力償還極可能產(chǎn)生財政風(fēng)險。我國地方政府融資活動即存在這樣的問題：政府在缺少直接融資手段情況下過度依賴借款，沒有合適地方政府從事融資活動的法律規(guī)定，各地普遍缺乏相對獨立的政策性金融機構(gòu)對融資運作進行協(xié)調(diào)管理，因而融資總量難以得到科學(xué)規(guī)劃和有效控制。

三、政府財政風(fēng)險防范對策

及時克服地方財政困難，解決地方財政風(fēng)險問題，對防范我國整體財政風(fēng)險、建立穩(wěn)固平衡的地方乃至中央財政運行機制意義重大。為此，本文在前面分析的基礎(chǔ)上對防范地方財政風(fēng)險闡述幾點改革建議。

（一）改革分稅制，完善轉(zhuǎn)移支付制度

1.改革現(xiàn)行分稅制度

針對我國分稅情況，應(yīng)在政府間重新調(diào)整各類稅收歸屬。目前我國已將企業(yè)所得稅改為按比例共享，也已將個人所得稅調(diào)整為中央和地方共享稅。接下來應(yīng)逐漸建立以營業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、城鄉(xiāng)維護建設(shè)稅為主體稅種的地方稅種體系，最后應(yīng)將財產(chǎn)稅也納入進來。

2.改革現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度

只有各級政府稅收歸屬問題基本解決后，建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度才有可能，具體完善措施包括：

首先，科學(xué)界定各級政府財權(quán)和事權(quán)。中央政府應(yīng)主要負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控，地方政府負(fù)責(zé)大部分公共事務(wù)的管理。并按各自事權(quán)合理劃分支出范圍，做到中央、地方政府事權(quán)由各自負(fù)擔(dān)，中央與地方共同事權(quán)則通過制度化方式確定。

第二，逐步建立按客觀因素測定標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出的轉(zhuǎn)移支付制度。這些因素包括：人口、面積等一般因素，運輸、資源等基礎(chǔ)設(shè)施因素，科教文衛(wèi)服務(wù)水平、行政事業(yè)單位規(guī)模等社會發(fā)展因素，人均GDP等經(jīng)濟發(fā)展因素，西部地區(qū)、民族地區(qū)等特殊因素。根據(jù)因素影響程度不同確定轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額。

第三，簡化轉(zhuǎn)移支付形式。將維護既得利益的多種調(diào)節(jié)方法簡化為“稅收返還”單一方法，然后逐步減少富裕地區(qū)、增加貧困地區(qū)的稅收返還增量。

第四，清理現(xiàn)行專項撥款，改進撥款方法。完整的轉(zhuǎn)移支付制度不單指均衡撥款，還包括專項轉(zhuǎn)移支付。應(yīng)將專項撥款合理劃分為中央負(fù)擔(dān)事務(wù)專項撥款、中央委托事務(wù)專項撥款、鼓勵性專項補助、區(qū)域開發(fā)或特殊政策目標(biāo)的專項補助及其他特殊專項補助等。

（二）完善政府預(yù)算活動，建立科學(xué)合理的財政預(yù)算制度

1.采取標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算管理制度

就我國而言，為解決預(yù)算年度引發(fā)的問題，可以調(diào)整各級人代會召開時間，或采取跨年制預(yù)算年度安排，使預(yù)算年度與人代會審批預(yù)算草案的期限銜接。

2.改革預(yù)算科目設(shè)置體系

根據(jù)建立我國復(fù)式預(yù)算體系的指導(dǎo)思想

，預(yù)算科目設(shè)置應(yīng)盡量體現(xiàn)復(fù)式預(yù)算的功能要求，構(gòu)建基本框架為政府公共預(yù)算、國有資本金預(yù)算、社會保障預(yù)算和財政投融資預(yù)算的預(yù)算結(jié)構(gòu)。

3.改革預(yù)算審議制度

預(yù)算審批是一項政策性、法律性、技術(shù)性都非常強的工作。目前我國人大對預(yù)算草案的審批流于形式。因此應(yīng)建議各級人大設(shè)立專門工作機構(gòu)，制定相應(yīng)工作制度，對預(yù)算草案進行實質(zhì)審查。

4.改革預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督制度

要降低財政風(fēng)險必須對預(yù)算執(zhí)行各個環(huán)節(jié)給予富有實效的監(jiān)督，形成內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督機制，即強化財政監(jiān)察、審計檢查、行政法制監(jiān)督的作用。

（三）進一步規(guī)范地方政府債務(wù)管理

完善地方政府債務(wù)管理須科學(xué)合理地制定政府舉債中長期計劃，嚴(yán)格界定債務(wù)資金的投向范圍。強化財政在地方政府債務(wù)融資中的主體地位，實行政府債務(wù)集中管理。對不屬于政府債務(wù)的企業(yè)借貸，財政部門不承擔(dān)賠償責(zé)任。同時通過給予地方適當(dāng)舉債權(quán)，使地方性債務(wù)公開化、透明化。此外，還應(yīng)制定與地方政府債務(wù)融資管理相關(guān)的法律法規(guī)，依法理財。

綜上所述，地方財政風(fēng)險在我國是客觀存在的。如果控制不當(dāng)，輕則造成經(jīng)濟危害，重則引起政治動蕩。因此我們必須重視財政風(fēng)險，努力建構(gòu)防范、控制、化解風(fēng)險的具體措施。

「參考資料」

1.黃運：淺談我國地方財政風(fēng)險特點及其防范，《中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》，2002年第2期

2.田淑英：中國財政風(fēng)險問題的理性思考，《經(jīng)濟研究參考》，2002年第2期

3.張志超等：《財政風(fēng)險》，中國財政經(jīng)濟出版社2004年版。