財政涉農專項資金存在不足的內因及完善

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財政涉農專項資金是指政府為了促進農村經濟社會的發展，財政預算資金給予特定支持并有較強管理約束的項目資金。近幾年來，國家加大了財政支農力度，涉農專項資金逐年增加，但管理上卻沒有跟上，出現了很多問題，如項目過多，相互協調溝通不夠；使用分散，資金導向功能不強；管理滯后，跟蹤問效機制不暢等等，本文擬對上述問題的成因及如何完善財政涉農專項資金管理，談些粗淺看法。

一、財政涉農專項資金存在問題的原因剖析

（一）政府事權劃分不清，缺少與之相適應的財力匹配機制。隨著經濟水平的不斷提高，公共財政的逐步確立，各級政府將承擔更多的農村社會管理和公共服務職能，財力需求越來越大，同時，財權卻不斷上移，基層政府財權與事權存在著很大的不對稱性，中央與地方財權、事權劃分不清，加劇了地方財政權責的背離。

（二）部門職責交叉不明，缺乏與之相適應的有效協調機制。目前涉農專項資金在政府的農業、林業、水利、漁業、農機、交通、民政、教育、衛生、計生等20多個部門都有管理職能與責任，資金項目通過不同渠道下達，各個部門在維護自身管理權限之際，往往要顧及部門自身利益。此外，國家撥付的涉農專項資金在政府各部門之間的分配安排上沒有形成一個統一有效的協調機制，加上對專項資金專款專用意識比較淡薄，對截留、擠占、挪用專項資金問題的嚴重性認識不足，使得涉農專項資金使用隨意性較大。

（三）資金使用監管不嚴，缺乏與之相適應的績效評價機制。目前對財政涉農專項資金使用效益還缺乏一種較為科學完備的考評手段，專項資金的制度建設相對滯后，相應的管理體制沒有形成，對專項資金的監管較弱，資金績效評價體系剛剛建立，許多方面都處于探索階段，績效評價工作開展不均衡，使用效益的高低難以得到準確、完整的反映。評價指標體系科學性還不夠，跟蹤問效機制也不夠完善，已經開展的績效評價工作，大多屬于淺層的量化指標，局限于“錢撥了沒有”、“項目實施了沒有”等外在的考核，總體評價往往摻雜著人為因素，很難全面反映真實情況，其結果的應用有待加強。

二、完善財政涉農專項資金管理的思考

（一）清理整合，優化涉農專項資金結構。在總結現有涉農專項資金使用管理經驗教訓的基礎上，圍繞統一、高效、科學、協調的目標，理順資金渠道，減少交叉重復，規范資金用途。要對現有涉農專項資金進行全面清理，打破現有的各類涉農專項資金條塊分割的局面，按照“該撤銷的撤銷，該壓縮的壓縮，該保留的保留，該增加的增加”的要求進行清理整合。對性質相同，用途相近，使用分散的涉農專項資金進行歸并，或按資金用途重新進行分類。對不符合公共財政支持方向或已經完成目標任務的涉農專項資金，要予以取消或轉變用途。將農業綜合開發、國土專項資金、農村交通設施建設資金、農業產業化項目資金、農業專項補貼等各類涉農專項資金納入整合范圍，綜合平衡，統籌安排，進一步明確支持對象、扶持環節、投入重點、補助標準、資金用途等。同時，按照“區分支持領域，部門歸口管理；存量保持不變，增量規范安排；強化溝通協調，統籌安排使用”的原則，推進財政部門內部涉農專項資金的整合和統籌安排。在整合目標上，堅持注重結果，保證實效，力求整合后形成規模更大、質量更高、效果更好的專項資金。在整合的方法上，堅持先易后難，逐步深化。在整合的方向上，堅持優化結構，彰顯戰略。力求整合后的專項資金后的專項資金有利于加大“三農”投入，有利于促進城鄉和諧發展。在整合的部署上，堅持強化集中，突出重點。

（二）搭建平臺，統籌安排涉農專項資金。針對“三農”工作的新發展，按照“責任主體不變、管理體制不變、建設任務不變、資金渠道不變、整合使用”的原則，進一步明確涉農專項資金支持的重點，不斷加強資金整合平臺建設，打破行業界限、部門分割，整合優化“統一規劃，統籌安排，渠道不亂，用途不變，優勢互補”的專項資金管理模式，堅持以項目帶動、產業帶動、區域帶動、增收帶動等方式，促進涉農專項資金向重點產業、重點項目、重點地域集中，使有限的資金發揮最大的效益。一是以規劃為引導推進涉農專項資金統籌安排。根據農業農村發展戰略目標和經濟社會自然資源條件，制定支持農業農村發展的中長期規劃，以規劃引導涉農資金的集中投入。二是以主導產業、優勢區域和重點項目為平臺推進涉農專項資金統籌安排。把投向相近，目標相識，來源不同的涉農專項資金歸并整合，做到“多個渠道進水，一個池子蓄水，一個龍頭放水”集中財力解決制約主導產業、優勢區域及重點項目發展的瓶頸問題。三是以重大專項資金為平臺推進涉農專項資金統籌安排。繼續以現代農業生產發展資金、小型農田水利建設資金為牽引，引導社會資金的投入。四是以完善各項惠農補貼政策為平臺推進涉農專項資金統籌安排。積極改進補貼方式，減少補貼種類，提高補貼標準，增加對農業生產環節的補貼，提高財政支農投入與農業生產的聯系密度，集中有限財力，加大對農業基礎設施、流通體制、產業化、農業科技、村莊環境治理等方面的投入。

（三）創新機制，完善涉農專項資金管理。要按照“資金分配規范、使用范圍明晰、管理監督嚴格、職責效能統一”的要求，對涉農專項資金使用管理制度進行清理、修訂和完善，對性質相同、用途相近的涉農專項資金，研究制定統一的管理辦法，做好各項管理制度的銜接，避免相互矛盾抵觸，進一步完善涉農專項資金管理制度體系。一是嚴格實行有關項目管理制度。對財政支持現代農業生產發展、高效設施農業、農橋建設、農業綜合開發、河道疏浚等項目繼續實行“定點定位”管理，采取項目招投標制，工程監理制，政府采購制，合同管理制等方法，強化項目管理。對糧食直補等涉及農民切身利益的各種惠農補貼項目要實行公示制度，使農民看后一目了然，心中有數，達到惠農補貼政策應有的效果。二是優化涉農專項資金管理流程。按照精簡程序、理清環節、分清責任、明確目標的精細化管理要求，健全和優化涉農專項資金管理工作流程，形成環環相扣的有機鏈條，實施“無縫銜接”，有機配合，降低使用管理中的差錯率。對涉農專項資金實施專人管理和專賬核算，確保專款專用，嚴禁貪污、擠占、截留、挪用、違規列支涉農專項資金。不斷完善農民補助基礎信息數據庫，及時核實和更新信息，確保基礎數據的真實性，實行動態管理。三是加強信息網絡技術建設。加快推進“金財工程”一體化建設，促進實現業務暢通和數據共享，逐步實現“一卡通”網絡與農民補貼網對接或兩網整合為一，形成一個統一平臺，使財政部門共享涉農專項資金發放數據信息，掌握發放情況，提高涉農專項資金發放效率，實現涉農專項資金全方位的管理。

（四）強化監督，規范使用涉農專項資金。進一步完善涉農專項資金監督機制。在過程上，要加強涉農專項資金全過程的監督；在方法上，要加強涉農專項資金日常性的監督；在監督體系上，要加強涉農專項資金多渠道的監督，逐步建立全方位、多層次、多形式的涉農專項資金監督體系，做到資金范圍延伸或拓展到哪里，資金監管就要跟蹤到哪里。繼續推行項目資金國庫集中支付，政府采購，招投標和縣級財政報賬制，嚴把涉農專項資金“事前、事中、事后”三關，全力打造資金管理“綠色通道”，確保財政涉農專項資金發揮最大效益。一是事前嚴控關。明確“財政管錢、部門管事”職權分工，規范資金運行渠道，杜絕不合理使用行為發生。二是事中速辦關。對涉農專項資金嚴格執行縣級報賬制，設置資金“管理臺賬”，實行專人、專戶、專賬封閉式管理。三是事后考評關。完善涉農專項資金項目數據庫，建立資金使用效益考評分析機制，確保涉農專項資金發揮更大效益。堅持財政監督與審計監督、社會輿論監督相結合，確保涉農專項資金安全運行；堅持強化整改和規范管理相結合，寓整改于管理之中；堅持考核獎勵和問題懲處相結合，實行獎懲分明的監管機制。同時，要推進績效評價工作，明確涉農專項資金績效評價工作規則、程序和考評指標，逐步建立以績效為導向的資金分配激勵機制，擴大評價范圍，完善評價標準，規范評價程序，加強評價結果的應用，建立起“立項前知績效、實施中抓績效、完工后見績效”的良性互動機制，從而優化財政資源配置，使涉農專項資金的安排使用更趨合理有效。要全面推行涉農專項資金問責管理，切實增強“管錢”、“用錢”的責任意識和風險意識，做到項目建設有人管，資金風險有人擔。對項目建設和資金管理出現問題的地方，除工作考核實行一票否決外，在安排下年度涉農專項資金時予以掛鉤，提高涉農專項資金使用效益。