美國公共管理與人力開發(fā)的幾個問題

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一、管理宗旨:實行“服務(wù)型管理”,支持政府的戰(zhàn)略目標(biāo)

美國的公共行政管理,基本模式是“服務(wù)型”的,或者講是“支持型”的,其宗旨是為老百姓服務(wù)。美國羅斯福總統(tǒng)曾經(jīng)說過,“什么樣的事情應(yīng)該由政府來做呢?這件事情很有必要辦,老百姓也很愿意辦,但是能力不夠,那么就以民辦官助的形式來辦;這件事情很有必要辦,但是老百姓沒有興趣去辦,那么這種事情應(yīng)該官辦。”從這里可以看出,政府是承擔(dān)著支持和保證社會正常運行的責(zé)任。

這種服務(wù)型的管理,前提是需要充分了解服務(wù)對象真正需要的是什么,政府需要遵循大家的意見,這樣服務(wù)型管理就落到實處。華盛頓市政府為了服務(wù)社會,在政府部門實行了許多改革,主要抓了三件事:一是舉行市民大會,讓市長直接聽取市民的意見。二是讓市長多到社區(qū)去,以促進市長與市民的溝通。三是借助網(wǎng)絡(luò)手段,直接在網(wǎng)上為市民服務(wù)。這些措施,縮短了管理的中間環(huán)節(jié),也縮短了管理者與管理對象接觸的距離,起到了服務(wù)型管理的作用。

二、管理理念:建立“企業(yè)化政府”,實現(xiàn)公共行政管理與工商管理互動

美國的公共行政管理,近幾年出現(xiàn)了一種新趨勢,即公共行政管理與工商管理互動。公共行政管理與工商管理的著眼點不同,公共行政管理考慮的是全局視野,而工商管理追求利潤最大化。總的說,現(xiàn)在工商管理的效率是比較高的,公共行政管理的組織發(fā)展相對慢了一些,出現(xiàn)“滯后”現(xiàn)象。據(jù)此,美國近幾年特別是小布什上臺以后(小布什是美國歷任總統(tǒng)中惟一獲得MBA學(xué)位的總統(tǒng)),政府改革趨勢明顯加快。美國聯(lián)邦政府人事管理總署的官員認(rèn)為,小布什上臺以后,十分強調(diào)政府改革,提出要從大公司中吸收企業(yè)管理經(jīng)驗,引進競爭機制,提高政府的管理能力。比如學(xué)習(xí)工商管理組織如何激勵人員,從而達到提升職員績效的目的,等等。

三、管理重點:重視“領(lǐng)導(dǎo)變革”,突出領(lǐng)導(dǎo)才能的開發(fā)

由于經(jīng)濟全球化和知識經(jīng)濟發(fā)展兩大變量影響,近幾年美國學(xué)術(shù)界提出了“領(lǐng)導(dǎo)變革”嶄新概念,十分重視領(lǐng)導(dǎo)才能和領(lǐng)導(dǎo)層的開發(fā)。據(jù)聯(lián)邦政府人事總署研究中心人員介紹,小布什曾提出,每一個部門的主要領(lǐng)導(dǎo)人都應(yīng)該是人力資源方面的管理專家,都應(yīng)該提出人力資源計劃,都應(yīng)該實行“變革”,并作為領(lǐng)導(dǎo)的第一任務(wù)。華盛頓一家著名的管理和人力資源咨詢公司,經(jīng)過8000個樣本調(diào)查分析,認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)層開發(fā)(作為領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該具備怎樣的才能和品質(zhì)),排在前面的四大問題是:人力資源管理能力、戰(zhàn)略眼光、領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)和品格、領(lǐng)導(dǎo)的日常管理。可見,領(lǐng)導(dǎo)人才和領(lǐng)導(dǎo)層開發(fā),已經(jīng)引起美國政府的高度重視。

四、管理核心:注重人員培訓(xùn),把人力資源轉(zhuǎn)化為人力資本

在美國公共行政管理中,十分重視人員培訓(xùn),其目的是要把人力資源轉(zhuǎn)化為人力資本,他們認(rèn)為這是公共行政管理的核心。人員培訓(xùn)的最大特點是“三個性”:即針對性、多樣性和有效性。首先是培訓(xùn)內(nèi)容針對性。聯(lián)邦政府人事總署培訓(xùn)發(fā)展機構(gòu),專門設(shè)計了五個方面公務(wù)員課程:一是核心課程:針對高、中、初不同的管理對象,設(shè)計不同的課程。二是管理課程:針對領(lǐng)導(dǎo)者、領(lǐng)導(dǎo)部門提供戰(zhàn)略合作、管理會議、管理方法等課程。三是領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)課程:包括談判、組織、創(chuàng)新等課程。四是政策課程:有公共政策,當(dāng)代問題。五是評估課程:其中有上級評估、同事評估和自己評估。其次是培訓(xùn)方式多樣化。哈佛大學(xué)肯尼迪學(xué)院彼特教授專門講述了他們在進行“行政管理與戰(zhàn)略”、“經(jīng)濟學(xué)與政策研究”、“政治學(xué)與領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)”三大支柱課程中,采用“案例式”等培訓(xùn)方式(見)。彼特教授認(rèn)為,這是一種積極的學(xué)習(xí)方式,也是一種“互動”的學(xué)習(xí)方式。再次是培訓(xùn)結(jié)果有效性。世界銀行學(xué)院的培訓(xùn)評估做法很有啟示。他們的做法是:聽取培訓(xùn)者的直接反映;調(diào)查了解受訓(xùn)者的主要收獲;跟蹤受訓(xùn)者回到單位后的工作成績;受訓(xùn)者工作單位、機構(gòu)有否變化。

五、管理手段:倡導(dǎo)電子學(xué)習(xí),把高科技融入人力資源管理

發(fā)展電子學(xué)習(xí),把高科技融入人力資源管理,是美國公共行政管理中做得最為成功的。美國政府和企業(yè)在研究中發(fā)現(xiàn),由于各項事業(yè)的發(fā)展,現(xiàn)在的機構(gòu)和人員越來越多,工作單位越來越分散,這使培訓(xùn)任務(wù)不斷增加,但政府預(yù)算沒有增加,怎么平衡這一問題?最后結(jié)論是,發(fā)展電子學(xué)習(xí),實行網(wǎng)上培訓(xùn)。IBM公司把人力資源開發(fā)課程搬到網(wǎng)上去,公司的員工不管在世界哪一個國家和地區(qū),都可以學(xué)習(xí)這些課程。實踐證明,這樣做的效果十分明顯,據(jù)華盛頓著名管理和人力資源咨詢公司研究,采用網(wǎng)上培訓(xùn),對人力資源開發(fā)更加有效,培訓(xùn)效益(信息量)可以增加5倍,培訓(xùn)支出反而下降70%。

六、管理監(jiān)督:發(fā)展非政府組織,監(jiān)控企業(yè)權(quán)力和政府權(quán)力

據(jù)了解,30年以前,美國的非政府組織很少。現(xiàn)在,美國的非政府組織發(fā)展很快,有些還是國際性的非政府組織。據(jù)美國國家行政科學(xué)研究院介紹,在社會公共事務(wù)中,有一些適合由政府來做,有一些適合由企業(yè)來做,但是有一些事情既不適合企業(yè)也不適合政府來做,這種情況下需要第三者,從而就有了非政府組織。非政府組織,一般站在非營利的立場上,是相對獨立的。在美國,行業(yè)組織和社會公益等非政府組織,在公共事務(wù)中發(fā)揮很重要的作用,他們已不亞于政府組織的作用。我國已經(jīng)有了一些非政府組織,但是它們主要是由政府來發(fā)起的,需要進行改革和完善。

七、管理焦點:做好人力資源評估,建立績效與能力素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)

哈佛大學(xué)肯尼迪學(xué)院勞倫斯教授認(rèn)為,在人力資源評估方面,現(xiàn)在美國對心理測試方法逐步淡化,主要注重人力資源的業(yè)績評估,這是人力資源評估發(fā)展的一個方向,也是人力資源管理和開發(fā)的一個焦點或者瓶頸問題。

美國克拉克郡政府建立的一套360度績效評估的制度,對我們很有借鑒。對每一位郡政府的領(lǐng)導(dǎo)人員,都要進行360度的績效評估:既要接受上級(直接領(lǐng)導(dǎo))的評估,又要接受同行(平行部門)的評估,還要接受雇員(部屬)的評估,最后還要接受顧客(服務(wù)對象)的評估。360度績效評估的權(quán)重,目前他們是等同的,而且考核結(jié)果不和個人發(fā)展結(jié)合,這是需要深入研究的課題。

八、管理準(zhǔn)則:突出專業(yè)化技能,提高政府管理人員素質(zhì)

在美國,對行政官員的專業(yè)化要求很高,他們必須有很好的教育背景,必須有突出的專業(yè)化技能,必須是某一個領(lǐng)域的專家。對公務(wù)員職業(yè)操守的要求也很嚴(yán),一件事情應(yīng)該按照何種專業(yè)行為標(biāo)準(zhǔn)、行為準(zhǔn)則來衡量,都有明確法律規(guī)章。對擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員,他們必須有更廣闊的領(lǐng)域,有更遠(yuǎn)大的視野。聯(lián)邦政府人事總署研究中心提出了領(lǐng)導(dǎo)人五個方面的能力:面對挑戰(zhàn)的應(yīng)變能力,人力資源開發(fā)的能力,研究分析能力,善于和市場結(jié)合的能力,溝通與交流能力,等等。

九、管理理論:改革政府管理理念,把新公共管理理論廣泛應(yīng)用于公共行政管理

在這次考察中,美國政府管理理念的調(diào)整給人留了深刻印象,新公共管理理論已廣泛應(yīng)用于政府公共行政管理。政府理念的調(diào)整,即重新給政府定位,轉(zhuǎn)變政府職能。它涉及到政府在社會公共生活應(yīng)起何種作用,扮演何種角色這一基本問題。政府理念的合理調(diào)整,是政府改革成功的前提。經(jīng)過幾十年的發(fā)展,政府理念從“保姆政府”、“最低綱領(lǐng)政府”發(fā)展到“有效政府”。“有效政府”理念,成為當(dāng)前政府管理創(chuàng)新、提高政府效率的指揮棒。

“有效政府”,是《1997年世界銀行報告》中提出的最新政府理念,它既反對最低限度政府,也反對福利國家保姆政府,明確政府核心使命是建立法律基礎(chǔ)、維持有效的宏觀經(jīng)濟環(huán)境、投資于社會服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施、保護環(huán)境等。政府應(yīng)集中力量從事核心工作,從事那些市場和志愿者組織都不提供的服務(wù),政府要把社會辦不好、而只能由政府管理的事情認(rèn)真地管理起來,應(yīng)努力管好。我國加入WTO以后,政府必須按照市場經(jīng)濟的游戲規(guī)則轉(zhuǎn)變職能,而不能繼續(xù)在行政職能上“錯位”、“越位”和“缺位”。

十、管理法規(guī):法律規(guī)章體系健全,實行決策科學(xué)化、民主化、法制化

美國公共行政管理和人力資源開發(fā),都是建立在法制化、規(guī)范化的基礎(chǔ)之上,從聯(lián)邦到各個州,這方面的法律規(guī)章體系十分完善。比如,在公共行政管理和人力資源開發(fā)方面,美國國會都進行了立法,都有《公共行政管理》和《人力資源開發(fā)》等方面的相應(yīng)法規(guī),這為領(lǐng)導(dǎo)決策的科學(xué)化、民主化和法制化提供了良好的基礎(chǔ)。中國入世,要遵守WTO規(guī)則和開放市場,建立和國際接軌的法律規(guī)章已迫在眉睫。按照國家對外經(jīng)貿(mào)部的說法,外經(jīng)貿(mào)法律需要進行修改和完善的約有2000多條。預(yù)計到2010年才能形成適應(yīng)市場經(jīng)濟要求、符合中國國情的市場經(jīng)濟法律體系。