論新公共管理與公務(wù)員職業(yè)化

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一、新公共管理與公共行政改革

任何國(guó)家立足于世界民族之林，都希望持續(xù)發(fā)展、提高國(guó)民生活水平，關(guān)于“國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力”的定義及指標(biāo)，邁克•波特以及洛桑國(guó)際管理學(xué)院(IMD)、世界經(jīng)濟(jì)論壇(WEF)的有關(guān)專(zhuān)家都一致認(rèn)為政府職能的發(fā)展是國(guó)家追求永續(xù)發(fā)展的最重要指標(biāo)。從上個(gè)世紀(jì)80年代開(kāi)始，以英國(guó)為首的很多發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始進(jìn)行行政改革，主要源于全球性的政府財(cái)政萎縮(見(jiàn))。GeraldECaiden認(rèn)為上個(gè)世紀(jì)80年代對(duì)政府行政體制的徹底檢討及激活政府組織的全球性努力，主要源于全球性的政府財(cái)政萎縮，以及希望用最少成本換取更多實(shí)效的需求。由于民眾持續(xù)對(duì)政府施壓，要求增加干預(yù)措施，很多政府不得不推出一些臨時(shí)性的對(duì)策，這些對(duì)策卻導(dǎo)致大量的借款、史無(wú)前例的國(guó)債發(fā)行、通貨膨脹的加劇、貨幣貶值。另外，政府也必須縮小組織規(guī)模，以減少支出、人事、投資及服務(wù)成本，以期有較高的生產(chǎn)力及較好的績(jī)效;同時(shí)為改善在世界經(jīng)濟(jì)體系中的地位，政府也不斷地被迫調(diào)整其角色與策略。英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯于1936年出版的《就業(yè)、利率和貨幣的一般性理論》，主張政府應(yīng)積極參與及介入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，增加支出以減少失業(yè);運(yùn)用稅收、補(bǔ)貼等財(cái)政政策影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，以加強(qiáng)政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控來(lái)振興經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)和宏觀調(diào)控。然而，政府的介入與運(yùn)作并未如預(yù)期的那樣彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作的不足，原因在于:政府機(jī)構(gòu)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，這是主要原因，官僚體系沒(méi)有生產(chǎn)成本的壓力，生產(chǎn)力落后，效率低下，造成資源浪費(fèi);許多公共事業(yè)或?yàn)樽匀粔艛啵蛴煞少x予壟斷地位，容易形成重復(fù)建設(shè)和過(guò)度投資，造成資源浪費(fèi);政府官僚組織無(wú)效率控制，雖然政府機(jī)構(gòu)制定法令規(guī)章規(guī)范官僚體系的運(yùn)作，但實(shí)際上由于信息不對(duì)稱(chēng)，行政控制的效率極為低下。近年來(lái)，許多國(guó)家已經(jīng)深刻體會(huì)到，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)體系運(yùn)作也有缺陷，政府相比市場(chǎng)而言同樣存在很多不足，于是提出利用新公共管理等推動(dòng)行政改革。目前，學(xué)界對(duì)行政改革的分析架構(gòu)，大致有三種:管理主義，即主張針對(duì)行政組織及其功能對(duì)癥下藥，提高行政效能、整肅貪瀆和加強(qiáng)便民服務(wù);社區(qū)主義，結(jié)合政治力與社會(huì)力，尋求自下而上的建構(gòu)“公民資格”、塑造社區(qū)意識(shí)，以凝聚公民社會(huì)，確立民主社會(huì);自由主義，主張除保留必要的政策規(guī)劃及執(zhí)行功能外，政府將絕大部分工作還給市場(chǎng)運(yùn)作，集中力量以發(fā)揮行政效率。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織被認(rèn)為是新公共管理改革的主要推動(dòng)力量之一，也被看作是新公共管理的典型。該組織明確提出了新公共管理范式的一般性原則，包括:以效率和產(chǎn)出而非僅僅以過(guò)程為結(jié)果;顧客導(dǎo)向;競(jìng)爭(zhēng)和選擇;授權(quán);在可能的地方建立內(nèi)部市場(chǎng)機(jī)制并運(yùn)用以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的手段;按照購(gòu)買(mǎi)者和提供者在政府的利益之間進(jìn)行區(qū)分。有學(xué)者提出行政改革的兩條途徑:一是治理傳統(tǒng)，將文官體制視為政治制度的組成，是國(guó)家的產(chǎn)物，行政改革針對(duì)的是扮演政府與被統(tǒng)治者之間聯(lián)系角色的政治機(jī)制，強(qiáng)調(diào)如何調(diào)整、強(qiáng)化與發(fā)展其功能;二是采取管理主義，以新公共管理為代表，認(rèn)為文官體制強(qiáng)調(diào)的就是效能與效率的提高。我國(guó)行政改革始于十四大。1992年黨的十四大提出了行政體制改革的歷史任務(wù)，明確了經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和行政體制三大體制改革的思路，明確行政體制改革的基本目標(biāo)是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，切實(shí)做到轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡(jiǎn)政、提高效率。1998年開(kāi)始的政府機(jī)構(gòu)改革，從總體上提出了建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政體制改革總目標(biāo)。改革至今已經(jīng)歷了從政策調(diào)整到體制創(chuàng)新的階段，改革已越來(lái)越多地觸及深層次的關(guān)鍵性問(wèn)題，改革的目標(biāo)也日趨明確合理。效率作為行政體制改革的核心目標(biāo)，已是共識(shí)，這與新公共管理所追求的目標(biāo)在本質(zhì)上是一致的。首先，提高效率或?qū)崿F(xiàn)政府高效化是行政體制普遍追求的目標(biāo)，我國(guó)自然也不例外。政府行政效率體現(xiàn)為行政體系在一定資源條件下能夠提供更多的行政服務(wù)，或者在保證一定服務(wù)水平的條件下能夠減少更多的行政成本。這就要求政府不斷進(jìn)行行政體制改革，控制機(jī)構(gòu)規(guī)模，削弱過(guò)度職權(quán)，降低社會(huì)成本，提高工作效率。我國(guó)行政體制改革的直接原因是政府機(jī)構(gòu)臃腫、職權(quán)龐雜、效率低下，并且嚴(yán)重阻礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，行政體制改革的直接目標(biāo)就是在管理職能、管理領(lǐng)域、管理過(guò)程和管理方法等方面，對(duì)傳統(tǒng)低效的“大政府”進(jìn)行改造，建設(shè)適度規(guī)模的高效政府，從而有效制定政策、執(zhí)行政策、調(diào)解矛盾、整合利益差異，順應(yīng)并推動(dòng)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化發(fā)展。其次，提高效率也應(yīng)當(dāng)是我國(guó)行政體制改革的一個(gè)優(yōu)先目標(biāo)。我國(guó)目前正處于從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)過(guò)渡的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型階段，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正進(jìn)入經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的時(shí)期，“政府在高速增長(zhǎng)時(shí)期成功地發(fā)揮主導(dǎo)作用，是需要具備一定條件的，關(guān)鍵在于要有一個(gè)有效能的行政系統(tǒng)，這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:其一是政府必須有足夠的能力制定和推行政策，其二在于政府決策的科學(xué)化和優(yōu)化”。

二、新公共管理視角下的人力資源戰(zhàn)略

人力資源管理是政府等公共事業(yè)管理部門(mén)的一項(xiàng)核心管理職能。對(duì)政府部門(mén)而言，人力資源管理就是公務(wù)員管理，而在其他公共事業(yè)部門(mén)，人力資源管理就是公共人力資源管理。傳統(tǒng)行政管理部門(mén)沒(méi)有把人力資源管理作為重要管理任務(wù)，當(dāng)然也不可能把人力資源管理作為一項(xiàng)核心戰(zhàn)略來(lái)落實(shí)，而僅僅是作為一項(xiàng)人事制度來(lái)進(jìn)行管理。近年來(lái)，隨著公共行政部門(mén)管理改革的推進(jìn)、新公共管理的推行，人力資源管理和人力資源戰(zhàn)略開(kāi)始進(jìn)入學(xué)界和實(shí)務(wù)界的關(guān)注范圍。人力資源管理之于企業(yè)組織的重要性，與公務(wù)員管理之于政府組織的重要性是一致的，新公共管理下提高政府部門(mén)效率必須加強(qiáng)人力資源管理。從國(guó)外的新公共管理實(shí)踐來(lái)看，人力資源管理已經(jīng)成為落實(shí)和推進(jìn)新公共管理的重要而有效的工具。人力資本戰(zhàn)略管理已經(jīng)成為美國(guó)對(duì)公務(wù)員制度進(jìn)行改革的重要工具和方法。美國(guó)聯(lián)邦政府近十年來(lái)不斷進(jìn)行公共行政改革，其中包括公務(wù)員制度改革。1993—2000年，克林頓總統(tǒng)發(fā)動(dòng)了一場(chǎng)以“國(guó)家績(jī)效評(píng)估(NationalPerformanceReview)”命名的重塑聯(lián)邦政府運(yùn)動(dòng)，并進(jìn)行了公務(wù)員系統(tǒng)的“重塑人力資源管理(ReinventingHumanResourceManage-ment)”改革。2001年開(kāi)始，布什總統(tǒng)推行稱(chēng)之為“總統(tǒng)管理議題(President’sManagementAgenda)”的新一輪聯(lián)邦政府改革。無(wú)論是企業(yè)組織還是政府組織，人力資源管理都是其核心管理職能。一方面，組織的運(yùn)營(yíng)和管理需要有人員來(lái)維持，另一方面，對(duì)這些人員的管理也是其中的一項(xiàng)重要工作。如果把公務(wù)員管理作為政府的人力資源管理，那么人事部門(mén)就是人力資源管理部門(mén)。現(xiàn)代人力資源管理理念認(rèn)為，人力資源管理不僅僅是傳統(tǒng)人事管理，而應(yīng)該是作為落實(shí)組織戰(zhàn)略的重要手段和工具，作為配合輔助實(shí)現(xiàn)公司戰(zhàn)略的重要渠道，這就是戰(zhàn)略性人力資源管理的核心理念。著名管理學(xué)家彼得•德魯克于1954年出版了《管理的實(shí)踐》一書(shū)，第一次提出了“人力資源”的概念。此后，人們對(duì)人力資源進(jìn)行了深入探討。歸結(jié)起來(lái)而言:人力資源管理是管理人員所具有的一種管理職能，目的是為了對(duì)工作場(chǎng)所的個(gè)體進(jìn)行管理，包括理解、維持、開(kāi)發(fā)、利用和協(xié)調(diào)，從而實(shí)現(xiàn)個(gè)人、企業(yè)和社會(huì)利益的統(tǒng)一。人力資源戰(zhàn)略管理命題正是源于企業(yè)界的“戰(zhàn)略性人力資源管理(StrategyManagementofHumanResource)”。從概念變化的歷史進(jìn)程來(lái)看，人力資源管理主要經(jīng)歷了三個(gè)階段，即人事管理階段、人力資源管理階段和戰(zhàn)略性人力資源管理階段。人事管理的起源久遠(yuǎn)，伴隨著組織的產(chǎn)生而產(chǎn)生，如古代軍事組織中的人員管理。現(xiàn)代意義上的人事管理是伴隨工業(yè)革命的產(chǎn)生而發(fā)展起來(lái)的。19世紀(jì)的工業(yè)革命中產(chǎn)生了大機(jī)器生產(chǎn)方式，它不僅加強(qiáng)了人與機(jī)器的聯(lián)系，而且使員工的規(guī)模大量增加，從而也使對(duì)員工的專(zhuān)門(mén)管理成為必要內(nèi)容。19世紀(jì)的人事管理確定了現(xiàn)代人事管理的基本職能，如人員招聘、監(jiān)督、工資和福利等。戰(zhàn)略性人力資源管理正是認(rèn)識(shí)到人力資源、人力資本對(duì)組織的重要性，人力資源的質(zhì)量直接關(guān)系到公司戰(zhàn)略目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。因此，戰(zhàn)略性人力資源管理相對(duì)于傳統(tǒng)人力資源管理，把人力提到了更高層次。這一點(diǎn)與新公共管理的核心理念是一致的。盡管對(duì)新公共管理的目標(biāo)有很多理解，但重視效率是毫無(wú)爭(zhēng)議的。提升政府績(jī)效，必須進(jìn)行業(yè)務(wù)流程再造，同時(shí)也要真正提高公務(wù)員的素質(zhì)和能力。應(yīng)該將公務(wù)員管理放到更廣闊的空間加以考慮，通過(guò)培訓(xùn)、考核、激勵(lì)等多種方式提升素質(zhì)、增強(qiáng)能力，更重要的是在公務(wù)員的招聘錄用中應(yīng)該考慮從整個(gè)政府組織的核心戰(zhàn)略出發(fā)，構(gòu)建戰(zhàn)略性人力資源管理框架，落實(shí)人力資源管理戰(zhàn)略目標(biāo)規(guī)劃，明確公務(wù)員錄用的標(biāo)準(zhǔn)和能力素質(zhì)體系，招聘錄用合適的人員。這也是戰(zhàn)略性人力資源管理的核心流程。

三、公務(wù)員職業(yè)化之路的選擇與實(shí)施

新公共管理視角下的公務(wù)員管理應(yīng)該基于戰(zhàn)略性人力資源管理。我國(guó)公務(wù)員管理制度不斷深化改革和向戰(zhàn)略性人力資源管理靠攏的關(guān)鍵，在于如何使公務(wù)員職業(yè)化，在于構(gòu)建有效的公務(wù)員職業(yè)化體系。新公共管理提倡節(jié)省開(kāi)支，提高效率，增強(qiáng)政府組織的競(jìng)爭(zhēng)力乃至國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力，人力資源戰(zhàn)略顯然在其中扮演重要角色。如何構(gòu)建符合政府組織戰(zhàn)略導(dǎo)向的人力資源管理體系是核心問(wèn)題。公務(wù)員職業(yè)化體系是基于戰(zhàn)略性人力資源管理理念，以公務(wù)員能力素質(zhì)模型為基礎(chǔ)，以人力資源管理核心流程為橫向體系的整合系統(tǒng)框架。公務(wù)員職業(yè)化體系的縱向體系是構(gòu)建公務(wù)員的能力素質(zhì)模型，這是公務(wù)員職業(yè)化體系的基石。成熟有效的公務(wù)員能力素質(zhì)模型，是人力資源管理橫向體系的核心，貫穿于公務(wù)員管理的整個(gè)流程。公務(wù)員能力研究屬于能力研究的范疇，心理學(xué)研究者從不同角度給能力下定義。有的學(xué)者認(rèn)為，能力是熟練和技能的綜合，常用“Ability”這個(gè)詞來(lái)表示。有的學(xué)者認(rèn)為，能力是人類(lèi)生來(lái)就有的“潛能”，是人們生理活動(dòng)的“能量”，常用“Capacity”來(lái)表示。蘇聯(lián)心理學(xué)家捷普洛夫認(rèn)為，能力是順利地完成某種活動(dòng)所必需的心理特征。能力的類(lèi)化經(jīng)驗(yàn)說(shuō)認(rèn)為，作為個(gè)體心理特征之一的能力，是類(lèi)化了的經(jīng)驗(yàn)，是概括化、系統(tǒng)化了的知識(shí)與技能。公務(wù)員能力素質(zhì)模型應(yīng)該由公務(wù)員職業(yè)素養(yǎng)、職業(yè)行為和職業(yè)技能構(gòu)成。職業(yè)素養(yǎng)是公務(wù)員能力素質(zhì)模型的基礎(chǔ)，也是公務(wù)員能力素質(zhì)模型中最重要的內(nèi)容。美國(guó)《哈佛商業(yè)評(píng)論》評(píng)出了9條職業(yè)人應(yīng)該遵循的職業(yè)道德:誠(chéng)實(shí)、正直、守信、忠誠(chéng)、公平、關(guān)心他人、尊重他人、追求卓越、承擔(dān)責(zé)任。這些都是基本的職業(yè)化素養(yǎng)。政府無(wú)法對(duì)公務(wù)員職業(yè)化素養(yǎng)產(chǎn)生強(qiáng)制性的約束力，職業(yè)化素養(yǎng)主要體現(xiàn)在公務(wù)員的自律上。職業(yè)行為主要體現(xiàn)在遵守政府等公共事業(yè)部門(mén)的行為規(guī)范方面。各行業(yè)有各行業(yè)的行為規(guī)范，每個(gè)企業(yè)有每個(gè)企業(yè)的行為規(guī)范。一個(gè)職業(yè)化程度高的員工在進(jìn)入某個(gè)行業(yè)、企業(yè)后能在較短時(shí)間內(nèi)，嚴(yán)格按照行為規(guī)范來(lái)要求自己，使自己的思想、語(yǔ)言、行動(dòng)符合自己的身份。職業(yè)化行為規(guī)范主要體現(xiàn)在做事情的章法上，而這些章法的來(lái)源，一是長(zhǎng)期工作經(jīng)驗(yàn)的積累;二是組織規(guī)章制度的要求;三是通過(guò)培訓(xùn)、學(xué)習(xí)。通常，政府組織可以通過(guò)監(jiān)督、激勵(lì)、培訓(xùn)、示范來(lái)形成統(tǒng)一的公務(wù)員行為規(guī)范。職業(yè)技能是對(duì)工作的一種勝任能力，大致包括兩個(gè)方面:一是職業(yè)資質(zhì)和資格認(rèn)證，二是職業(yè)通用管理能力。在組織中，每個(gè)人都不是一個(gè)獨(dú)立的個(gè)體，必須與上司、下屬等交往，形成一系列的關(guān)系鏈，在這些關(guān)系鏈中，必然就產(chǎn)生了向上級(jí)的工作匯報(bào)、向下級(jí)的任務(wù)分配，以及同事之間的溝通、協(xié)作與配合等活動(dòng)，同時(shí)，一個(gè)公務(wù)員還必須對(duì)自己進(jìn)行有效管理，如時(shí)間的管理、心態(tài)的管理、突發(fā)事件的處理等。公務(wù)員能力素質(zhì)模型構(gòu)成公務(wù)員職業(yè)化橫向體系，在橫向體系上還需構(gòu)建職業(yè)化的縱向體系框架。按照人力資源管理流程的觀點(diǎn)，將公務(wù)員職業(yè)化的縱向體系歸納為三個(gè)流程模塊:公務(wù)員職業(yè)化的錄用和配置機(jī)制、公務(wù)員職業(yè)化的培訓(xùn)機(jī)制、公務(wù)員職業(yè)化的激勵(lì)和考核機(jī)制。從錄用和配置機(jī)制構(gòu)建來(lái)看，公務(wù)員考試錄用制度已經(jīng)比較成熟。在近年來(lái)公務(wù)員錄用考試的實(shí)踐中，考試程序嚴(yán)謹(jǐn)，漏洞較少，特別是公共科目的考試程序基本為公眾及社會(huì)所認(rèn)可。然而，從科學(xué)化的角度、公務(wù)員職業(yè)化體系的構(gòu)建角度來(lái)看，制度還存在一些問(wèn)題，主要是尚未將公務(wù)員的能力素質(zhì)模型與招聘結(jié)合起來(lái)，尚未將戰(zhàn)略性人力資源管理的理念與公務(wù)員錄用和配置結(jié)合起來(lái)。因此，加強(qiáng)公務(wù)員考試錄用制度的科學(xué)化建設(shè)是非常重要的，特別是在落實(shí)公務(wù)員職業(yè)化方面。公務(wù)員走職業(yè)化道路的必要條件，是結(jié)合公務(wù)員職業(yè)化的縱向體系，結(jié)合公務(wù)員的職業(yè)素質(zhì)模型和能力要求模型，構(gòu)建新型的考試錄用舉措和方法。從公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)制構(gòu)建來(lái)看，培訓(xùn)已經(jīng)成為保證公務(wù)員職業(yè)化運(yùn)作的重要手段。公務(wù)員提高自身的素質(zhì)，不僅要依靠自己學(xué)以致用的經(jīng)驗(yàn)積累，更要依靠公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)組織的高層次、高起點(diǎn)、高水平的培訓(xùn)活動(dòng)。理智的決策者必須把公務(wù)員培訓(xùn)提到重要位置，認(rèn)真思考和研究并積極付諸實(shí)踐。公務(wù)員培訓(xùn)制度是國(guó)家公務(wù)員制度的重要內(nèi)容，是提高公務(wù)員素質(zhì)，建立優(yōu)化、精干、廉潔、穩(wěn)定、高效的公務(wù)員隊(duì)伍的重要措施，是造就一大批德才兼?zhèn)涞恼?wù)活動(dòng)家和行政管理人才的必要保障。以公務(wù)員能力素質(zhì)模型為基礎(chǔ)，設(shè)置有效的培訓(xùn)方式和培訓(xùn)內(nèi)容，構(gòu)建具有針對(duì)性的培訓(xùn)體系將是建設(shè)公務(wù)員職業(yè)化體系的重要步驟。從公務(wù)員激勵(lì)和考核機(jī)制構(gòu)建來(lái)看，激勵(lì)和考核機(jī)制成為識(shí)別和保障公務(wù)員職業(yè)化的重要手段。公務(wù)員激勵(lì)是指創(chuàng)設(shè)公務(wù)員需要的條件，激發(fā)其動(dòng)機(jī)，使之產(chǎn)生實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的特定行為的過(guò)程，更強(qiáng)調(diào)調(diào)動(dòng)公務(wù)員積極性并對(duì)其行為目標(biāo)的選擇起引導(dǎo)和制約作用的一系列制度性措施。在我國(guó)公務(wù)員管理中，激勵(lì)機(jī)制主要體現(xiàn)在獎(jiǎng)懲、考核、職務(wù)升降、在職培訓(xùn)、工資、聘用、競(jìng)爭(zhēng)、辭退等環(huán)節(jié)，與公務(wù)員保障機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、更新機(jī)制和防腐機(jī)制緊密相連、密不可分。以公共權(quán)利為基礎(chǔ)的公共部門(mén)代表著公眾意愿，是不以市場(chǎng)取向和經(jīng)濟(jì)利益為目的的利益群體。現(xiàn)代意義的政府部門(mén)吸納了青年中的管理精英，因?yàn)樗麄儾粌H精通相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)和管理經(jīng)驗(yàn)，更重要的是，他們具備優(yōu)秀的素質(zhì)和為民服務(wù)的人本思想。