公共管理下績效審計現(xiàn)狀探析

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伴隨新公共管理理論的發(fā)展，政府績效審計已經(jīng)替代傳統(tǒng)合規(guī)性審計成為評價政府或企事業(yè)單位的運(yùn)營的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的鑒證與監(jiān)督，其目的是提高各部門運(yùn)營效率。由于我國政府績效審計起步較晚，各方面發(fā)展尚不成熟。本文旨在探討現(xiàn)階段我國政府在開展績效審計過程中所顯現(xiàn)出的問題，加以分析并嘗試提供相應(yīng)解決對策。隨著新公共管理理論的發(fā)展，政府績效審計在全世界范圍內(nèi)得到廣泛的推廣和應(yīng)用。伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展和政府職能向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，人民群眾的“主人翁”意識逐漸增強(qiáng)。各級政府管理和使用公共資源、資金的效益性逐漸被社會各界所關(guān)注。真實性、合規(guī)性審計已無法滿足社會公眾對政府使用公共資源、提供的公共服務(wù)的信息需求。因此，績效審計越來越受到社會各級的關(guān)注，也必然走向歷史的舞臺。

一、淺析新公共管理理論和政府績效審計

（一）新公共管理理論。新公共管理理論以經(jīng)濟(jì)學(xué)作為基礎(chǔ)，提出了政府應(yīng)該借鑒企業(yè)成功的管理手段、將公眾視為顧客等新理念。一者，新公共管理理論以公眾對公共服務(wù)或產(chǎn)品的需求和意見作為指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)以公民至上的價值理念，積極推進(jìn)傳統(tǒng)的管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。二者，新公共管理理論將市場競爭機(jī)制引入政府行政管理中，一定程度上能夠改變公共服務(wù)徹底壟斷的現(xiàn)狀，盡可能的讓更多社會組織參與到政府的管理活動中，切實提高了政府工作效率。新公共管理理論為我國政府體制改革提供了新的思路，切實促進(jìn)政府職能由管理轉(zhuǎn)向服務(wù)。這與我國全面深化政府體制改革，建設(shè)廉潔高效的服務(wù)型政府的目標(biāo)基本一致。

（二）政府績效審計。政府績效審計是指獨(dú)立的審計機(jī)關(guān)依照相關(guān)法律法規(guī)或地方性審計準(zhǔn)則，采用特定的審計方法根據(jù)相關(guān)審計要求或?qū)徲嬃鞒蹋驹诳陀^的立場對政府各部門的管理行為和公共資源使用情況的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行監(jiān)督、鑒證和評價，并出具建設(shè)性的審計意見。其目的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、高效、持續(xù)的發(fā)展。政府績效審計的產(chǎn)生源于政府公共支出的不斷膨脹和國家經(jīng)濟(jì)資源有效的矛盾。作為較高層次的政府審計活動類型之一，其特點表現(xiàn)在以下幾方面。一是審計范圍具有廣泛性。政府績效審計本質(zhì)是財政財務(wù)收支審計的外延審計。這就意味著績效審計涉及的部門、行業(yè)之廣。二是審計標(biāo)準(zhǔn)具有復(fù)雜性。其審計范圍的廣泛性就決定了績效審計的標(biāo)準(zhǔn)也必須是多元的、復(fù)雜的。因其行業(yè)、部門涉及廣泛，使用同一標(biāo)準(zhǔn)評價客體的管理服務(wù)活動不科學(xué)；再者從審計結(jié)構(gòu)上看，經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)可以運(yùn)用定量分析，社會效益指標(biāo)斷言用定性或定量分析不客觀；三是審計主體具有權(quán)威性。審計主體開展績效審計必須滿足以下條件，審計主體必須具有較高地位或權(quán)威，并且審計人員的職業(yè)素養(yǎng)是值得信賴的。否則開展績效審計毫無意義。四是審計結(jié)論具有建設(shè)性。績效審計的直接目標(biāo)是反映審計客體的管理活動是否經(jīng)濟(jì)有效，因此在提出審計意見時必須以陳述意見為主。五是審計風(fēng)險較大、成本較高。以上特性必將增加審計風(fēng)險。如果審計人員的權(quán)威性較差，發(fā)表的績效審計的建設(shè)性意見被采用，影響的可能是一個區(qū)域，甚至是國家的宏觀政策。

（三）新公共管理理論對政府績效審計產(chǎn)生的影響。新公共管理理論和政府績效審計是理論和方法論的有機(jī)結(jié)合。前者提出了理論基礎(chǔ)，而后者是維護(hù)和提高政府績效審計水平的強(qiáng)有力工具。二者目標(biāo)都是提高和改善政府管理能力，促進(jìn)政府受托責(zé)任更加有效的履行。新公共管理理論主要在政治環(huán)境和社會環(huán)境兩個方面推動了政府績效審計的發(fā)展。具體的來說，新公共管理理論的提出打破了政府提供公共服務(wù)的壟斷性，由傳統(tǒng)的管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，這為政府績效審計的發(fā)展和應(yīng)用提供了良好的政治環(huán)境；在新公共管理理論指導(dǎo)下，公眾和社會組織廣泛關(guān)注和參與政府管理活動成為常態(tài)，這進(jìn)一步為政府績效審計工作營造了良好的社會環(huán)境，這又是促進(jìn)政府績效審計的發(fā)展和應(yīng)用的有利因素。

二、從新公共管理視角出發(fā)，剖析

現(xiàn)階段我國政府績效審計存在的問題我國政府績效審計起步較晚，直至2008年，審計署將全面推進(jìn)績效審計作為五年內(nèi)的發(fā)展目標(biāo)和計劃，各地方政府才相繼開展部分績效審計業(yè)務(wù)。這也必然導(dǎo)致我國政府績效審計的發(fā)展不全面、不充分的特點。，也存在諸多制約政府績效審計發(fā)展的因素。

（一）“雙重領(lǐng)導(dǎo)”模式下，制約了審計工作的獨(dú)立性。獨(dú)立性是審計業(yè)務(wù)的靈魂。喪失獨(dú)立性，那么開展審計工作將毫無意義。政府績效審計作為高層次的審計活動也必然要求了更高的獨(dú)立性。而我國政府審計體制屬于行政型審計，較西方國家的獨(dú)立型審計、司法型審計和立法型審計相比顯得獨(dú)立性較弱。我國最高審計機(jī)關(guān)國家審計署屬于國務(wù)院下轄部門，其審計活動受國務(wù)院影響，審計經(jīng)費(fèi)主要來源于國務(wù)院財政撥款；審計署領(lǐng)導(dǎo)、部分審計人員也直接由國務(wù)院直接任免，其審計活動的獨(dú)立性難免受到影響。各省（自治區(qū)）、市（自治州）、縣（區(qū)、自治縣）的審計機(jī)關(guān)不但要接受同級政府領(lǐng)導(dǎo)，還要接受上級審計機(jī)關(guān)指導(dǎo)和監(jiān)督。在這種“雙重領(lǐng)導(dǎo)”模式下開展審計工作，受到的壓力也是不言而喻的。極大程度上影響了審計主體的獨(dú)立性和客觀性。

（二）法律法規(guī)不健全，缺乏相關(guān)制度規(guī)范。現(xiàn)行的《中華人民共和國審計法》1994年頒布，1995年實施，2006年對其內(nèi)容進(jìn)行修訂。其內(nèi)容旨在宏觀性指導(dǎo)審計機(jī)關(guān)開展工作。截止目前，尚未頒布和出臺有關(guān)具體指導(dǎo)績效審計工作的法律和準(zhǔn)則。新時代背景下，我國經(jīng)濟(jì)工作從高速發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，這無疑是要求審計工作要更加深入，無法無則可以依無疑使加劇了審計工作的難度，這可能導(dǎo)致績效審計工作難以深入貫徹，政府工作得不到有效、有力度的評價，進(jìn)而影響了績效審計的效果，甚至出現(xiàn)違法亂紀(jì)行為。

（三）對政府績效審計的意識缺位。審計客體對政府績效審計一時的缺失主要表現(xiàn)在以下兩個方面。一是績效審計內(nèi)容偏向性強(qiáng)。依照現(xiàn)行《審計法》規(guī)定，績效審計更多偏向?qū)彶楸粚徴块T的財政財務(wù)預(yù)算收支的真實性和合法性，對其效益的審查和評價遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。二是被審單位對績效審計不重視。在“官本位”思想尚未徹底摒棄的今日，部分被審單位對履行公共受托責(zé)任是難以做到高效、公開、透明，更不愿對本單位履行受托責(zé)任的實際情況如實披露，這就導(dǎo)致了審計人員在獲取充分審計證據(jù)的難度加大，不能全面客觀的反映被審單位的履職盡責(zé)情況。三是審計主體與審計客體對績效審計的認(rèn)識存在矛盾。審計主體認(rèn)為審計工作應(yīng)依法對審計客體的管理活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行評價，而審計客體認(rèn)為績效審計僅依法對我部門的管理活動的真實性和合法性進(jìn)行審查、評價足以。

（四）政府績效審計的評價標(biāo)準(zhǔn)不完善。我國現(xiàn)階段政府績效審計還處在審查財政財務(wù)信息的真實性和合法性階段，對非財務(wù)信息指標(biāo)沒有給予足夠的重視。究其原因無外乎是我國現(xiàn)階段績效審計的評價標(biāo)準(zhǔn)尚不系統(tǒng)、不全面。即使存在部分審計機(jī)構(gòu)對非財務(wù)指標(biāo)進(jìn)行評價，也存在對指標(biāo)設(shè)計不科學(xué)，評價標(biāo)準(zhǔn)不合理等問題。只有明確具體、科學(xué)合理的評價體系，才能對被審單位的管理活動進(jìn)行客觀有效的評價。因此，構(gòu)建一套完整的、科學(xué)的政府績效評價體系已成為制約政府績效審計發(fā)展的瓶頸問題。

（五）審計隊伍建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。當(dāng)前，我國現(xiàn)有審計隊伍不足以滿足現(xiàn)階段政府績效審計工作的需求。首先，審計人員的知識結(jié)構(gòu)不再滿足需求。績效審計內(nèi)容和范圍的廣泛性要求了審計人員知識結(jié)構(gòu)的復(fù)合型。我國審計人員多為會計和審計專業(yè)畢業(yè)，且精通實務(wù)操作，對計算機(jī)、法律和公共管理等專業(yè)只是簡單涉獵，尚不能到達(dá)開展績效審計的業(yè)務(wù)的基本要求。其次，審計人員的專業(yè)技能也不再滿足需求。我國政府審計人員使用的審計方法比較落后，現(xiàn)階段依舊采用傳統(tǒng)審計方法，工作低效且滯后。

三、從新公共管理視角出發(fā)，對我國政府績效審計的發(fā)展的幾點建議

上述我國政府績效審計獨(dú)立性不強(qiáng)、法律法規(guī)不健全、評價標(biāo)準(zhǔn)不完善等問題的確制約著我國政府績效審計的發(fā)展。新時代對政府績效審計工作提出了新的要求。要充分發(fā)揮政府績效審計的作用，就要大膽改革創(chuàng)新，充分吸收借鑒先進(jìn)的績效審計方法和經(jīng)驗。

（一）積極探索政府審計體制改革，增強(qiáng)政府績效審計獨(dú)立性。在行政型審計模式下，以各級審計機(jī)關(guān)為主體開展的政府績效審計的鮮明特點是對政府負(fù)責(zé)，其審計活動受政府影響、審計經(jīng)費(fèi)來源于政府、審計人員多又政府直接任命、審計機(jī)關(guān)與被審計單位共同隸屬于同一級政府領(lǐng)導(dǎo)，可間接理解為二者具有共同目標(biāo)和利益，這就很難有效的保證在形式上和實質(zhì)上的獨(dú)立性，進(jìn)而失去績效審計的意義。為此，一是要積極探進(jìn)審計體制改革。提高審計效率，增強(qiáng)審計機(jī)關(guān)獨(dú)立性，促進(jìn)我國政府績效審計從監(jiān)督評價機(jī)制向激勵制約機(jī)制轉(zhuǎn)變；二是要構(gòu)建績效審計預(yù)算體系。從財政方面保證績效審計工作順利落實，從而提高績效審計工作的獨(dú)立性。

（二）健全政府績效審計法律法規(guī)體系。健全完整的績效審計法律體系，使得績效審計工作有法可依，促進(jìn)績效審計工作向規(guī)范性發(fā)展，進(jìn)一步提高績效審計結(jié)論的權(quán)威性和績效審計工作的社會公信力。一是要盡快要樹立政府績效審計的地位，制定政府績效審計的相關(guān)準(zhǔn)則，明確政府績效審計的審計目標(biāo)、工作范圍、工作內(nèi)容、審計方法、審計責(zé)任及其風(fēng)險等內(nèi)容；二是要制定政府績效審計人員的執(zhí)業(yè)規(guī)范，明確政府績效審計人員的審計責(zé)任，從根源把控政府績效審計質(zhì)量，降低審計風(fēng)險，提高政府績效審計結(jié)果的權(quán)威性；三是要健全政府績效審計問責(zé)方面的法律法規(guī)和規(guī)范制度，明確、規(guī)范審計問責(zé)范圍、問責(zé)方式和對問責(zé)結(jié)果的跟蹤，解決政府績效審計問責(zé)過程的“缺位”和“越位”問題，促使審計問責(zé)制度進(jìn)一步規(guī)范。

（三）全面提升政府績效審計意識。在新公共管理理論指導(dǎo)下，政府的角色從“管理者”轉(zhuǎn)向“服務(wù)者”，樹立責(zé)任型政府的形象，這就意味著要普及政府績效審計工作。一方面要滲透政府績效審計理念，找準(zhǔn)政府績效審計定位。審計人員首先要充分的認(rèn)識和了解績效審計工作，破除傳統(tǒng)觀念的束縛，從根本上提高人們對政府績效審計的重視程度。；審計人員要主動引導(dǎo)被審單位正確認(rèn)識績效審計的內(nèi)涵及其意義，努力消除與被審單位的信息差，幫助其。另一方面，要全面加強(qiáng)政府監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督。績效審計人員必須提高思想認(rèn)識，樹立績效審計觀念，首先要從思想上重視績效審計工作，充分把握開展績效審計的重要意義，自覺在工作和實踐中堅持和發(fā)展績效審計思想。同時，要加強(qiáng)政府績效審計工作的宣傳力度。善于使用互聯(lián)網(wǎng)與新媒介，及時公開近期績效審計工作計劃，讓媒體和社會公眾深入了解政府績效審計工作的深淵意義以及開展政府績效審計工作的必要性，增強(qiáng)社會公眾的主人翁意識，進(jìn)而更好的實施社會輿論監(jiān)督權(quán)力，反推績效審計工作向正確的方向發(fā)展，且為政府績效審計的發(fā)展提供良好的社會環(huán)境。

（四）著力完善政府績效審計評價體系。科學(xué)有效的政府績效績效審計評價體系是政府績效審計工作能否達(dá)到良好效果的關(guān)鍵之一。當(dāng)前我國政府績效審計評價指標(biāo)不系統(tǒng)不全面促使政府績效審計評價指標(biāo)的建設(shè)顯得格外重要。一是要把握評價指標(biāo)體系的全面性原則。政府績效審計的工作范圍、涉及行業(yè)的廣泛性原則要求了評價指標(biāo)體系必須是全面性的，設(shè)計出的指標(biāo)也必然要準(zhǔn)確反映各級政府及其部門提供公共服務(wù)所使用的公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性；二是要把握評價指標(biāo)體系的可操作性。政府績效審計評價指標(biāo)的完善要在科學(xué)性和合理性之上充分考慮評價指標(biāo)在具體工作中的可操作性，在借鑒他國評價指標(biāo)體系時充分考慮我國國情；三是要把握成本效益原則。評價指標(biāo)的設(shè)計在充分考慮科學(xué)性和合理性后要充分考慮審計成本和審計效益。

（五）全面加強(qiáng)審計隊伍建設(shè)。加強(qiáng)審計隊伍建設(shè)，提高依法審計能力，是新形勢下審計工作發(fā)展的需要。政府績效審計事業(yè)的快速發(fā)展對審計人員的思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)都提出了更高要求，加強(qiáng)審計人才隊伍建設(shè)是審計機(jī)關(guān)重要而緊迫的任務(wù)。一是要加大人才引進(jìn)力度，優(yōu)化人員配置。通過社會招考、人才引進(jìn)、擇優(yōu)選調(diào)等方式，儲備一批高學(xué)歷、高素質(zhì)的優(yōu)秀人才，專業(yè)覆蓋財務(wù)、計算機(jī)、工程、文秘等，增強(qiáng)審計工作力量。優(yōu)化審計部門處室人員配置，形成“老、中、青”人員結(jié)構(gòu)，利用老同志帶新同志的傳幫帶方式，不斷提升審計人員水平；二要加大專業(yè)績效審計培訓(xùn)力度。通過業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)、計算機(jī)技能培訓(xùn)、網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)、專家授課等方式，加強(qiáng)審計人員業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)及交流，促進(jìn)干部全面發(fā)展。選擇有潛力的年輕審計人員，進(jìn)行定向綜合培養(yǎng)，解決“復(fù)合型”人才缺乏問題，從而打造高端政府績效審計人才。三要營造良好審計人才發(fā)展環(huán)境。堅持開展思想教育活動，引導(dǎo)審計人員樹立正確的政績觀，利益觀和群眾觀。要意識到工作不僅僅是謀生的手段，更是個人獲得幸福、實現(xiàn)自我價值的重要途徑，只有做到干一行愛一行、開拓創(chuàng)新，審計人員才能滿足工作的需要，增強(qiáng)年輕審計干部的職業(yè)認(rèn)同感和歸屬感，承擔(dān)起國家審計應(yīng)當(dāng)履行的社會責(zé)任。

作者:閆坤 單位:蘭州財經(jīng)大學(xué)