環境管制政策

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摘要：加強環境管制是21世紀世界各國環保實踐的一個重要趨勢。反思我國的環境管制政策，其主要存在弊端為：實施及執行成本高昂、收費率太低、管制監督不力、違法成本低廉。因此，建議通過樹立管制新理念、加強環境管制政策效率分析、加大管制力度并嘗試推行自愿性環境協議等措施，加強管制政策的環境保護功能，以實現環境保護與經濟發展的“雙贏”目標。

關鍵詞：環境管制；管制政策；成本—收益分析

一、我國的環境管制政策

環境管制是社會管制的一項重要內容，目的在于達到保持環境和經濟發展的相互協調。傳統的環境管制政策工具大致可分為三類：一是命令控制型措施；二是經濟激勵型措施，主要包括收取污染稅、可交易的污染許可證制度；三是社會公眾的自我控制型措施。目前，環境管制進入第三代，一方面政府在不斷提升現有環境管制的質量、簡化管制程序、減少管制成本，另一方面則是尋求更好的政策工具，將各種措施結合起來。到目前為止，我國的環境管制主要體現為命令控制政策和排污收費制度。

我國的命令控制政策主要采取了兩種形式：一是政府對污染水平實行管制，制定有關環境標準，包括污染排放的種類、數量、方式等污染指標，并以相應的法律法規保障其被執行。對于不達標者，政府可采取強令關閉、限產限量及罰款等處罰，以便將其排出的污染物限制在一個可接受的水平。二是政府直接管制生產過程，對企業所使用的原料、燃料等做出具體規定，要求其必須達到某種質量要求；或強令企業安裝廢物廢水的回收或處理設備，以盡可能減少污染物排放量。違反者同樣將受到相應的制裁。

20世紀70年代末我國根據“污染者負擔原則(PPP)”提出并實施排污收費制度，主要是向排放“三廢”的企業收取排污費，包括超標排污費和排污費兩項內容。排污費是就所有排污行為收取費用，而并不考慮所排污物是否超標。超標排污費則是向排放污染物超過國家環境標準的企事業單位征收，這是目前最廣泛開征的排污費，開征項目已包括污水、廢氣、固體廢物、嘈聲、放射性廢物等五類共70多項。

二、對我國現行環境管制政策的反思

環境管制一直是我國環境污染治理所采取的主要政策之一，它對于我國的環境保護的確起到了一定的積極作用。但隨著時間的發展，也暴露出其諸多弊端：

第一，命令控制政策的實施及執行成本高昂。環境污染是一種典型的負外部性。解決負外部性問題最直接有效的方法就是通過法律或行政命令禁止或限制這種行為。作為管制工具，命令控制政策雖然環境效益明顯，但其目標只是保護環境、控制企業對環境的污染程度。從實際效果來看，這一方式在改進環境質量狀況的同時，可能導致大量的交易成本并造成效率損失。泰坦伯格發現，要實現同樣程度的污染控制，命令控制型手段的成本相當于最小費用手段的2-22倍[1]。一方面，排污標準和技術標準的制定和調整要求政府必須掌握大量而準確的信息，任何信息上的差錯都會削弱管制措施的有效性。事實上政府很難做到這一點，其制定的標準往往與理想的標準存在較大偏差，因此，這一政策的制定和實施需要花費大量的交易成本。另一方面，污染源對環境管制政策的執行可能導致較高的服從成本和經濟效益損失。由于我國存在大量污染源，而其個體間污染控制成本千差萬別，對不同的污染源采取整齊劃一的標準，既限制了其中邊際成本最低者作最大的努力，又迫使部分污染源采取不當的昂貴污染控制措施，從而帶來巨額的效率損失。

第二，排污收費制度的費率太低。排污收費是庇古稅在實踐中的一種應用形式，其目的是借助市場力量對相關主體的經濟利益進行調節，促使其做出有利于環境的決策。在完全市場條件下，污染源的排污行為同樣受市場機制控制：如果排污費高于其邊際治理成本，他們就選擇治理；反之，則選擇繳納排污費。我國現行排污收費制度最大的弊端就是收費標準太低。據測算，排污收費僅為企業污染治理設施運轉成本的50%，某些項目的收費甚至還達不到污染治理成本的10%。過低的收費率以及濃度收費和單因子收費的做法，對企業控制污染的刺激作用很小[2]。雖然排污收費專項資金的使用增強了污染治理的能力，但作為環境管制政策，排污收費制度并沒有發揮通過市場手段來控制污染的作用。因此，相對于環境管制目標而言，排污收費制度既沒有將環境污染水平控制在一定范圍內，同時也扭曲了資源配置。

第三，管制監督不力，違法成本低廉。目前，我國環境管制中不容忽視的另一個問題就是相關部門監督不力，從而導致本就效力極其有限的管制政策更顯蒼白無力。首先，由于環境產權不明晰，我國的環保執法部門及各級政府官員并不能真正擔負起監督不力所要承擔的責任。尤其是在公有制下，財產所有者獨自承擔成本并獨自享有收益這一原則總是被違背。我國長期以來的公有制、難以明確的環境產權，加上尚未徹底完成的經濟轉型，導致了目前環境管制中監督及問責機制徒有虛名。其次，處罰是管制中的重要一環，處罰的力度事關管制效果成敗。我國長期以來對環境違法行為處罰力度較輕，導致違法成本過低。

摘要：加強環境管制是21世紀世界各國環保實踐的一個重要趨勢。反思我國的環境管制政策，其主要存在弊端為：實施及執行成本高昂、收費率太低、管制監督不力、違法成本低廉。因此，建議通過樹立管制新理念、加強環境管制政策效率分析、加大管制力度并嘗試推行自愿性環境協議等措施，加強管制政策的環境保護功能，以實現環境保護與經濟發展的“雙贏”目標。

關鍵詞：環境管制；管制政策；成本—收益分析

一、我國的環境管制政策

環境管制是社會管制的一項重要內容，目的在于達到保持環境和經濟發展的相互協調。傳統的環境管制政策工具大致可分為三類：一是命令控制型措施；二是經濟激勵型措施，主要包括收取污染稅、可交易的污染許可證制度；三是社會公眾的自我控制型措施。目前，環境管制進入第三代，一方面政府在不斷提升現有環境管制的質量、簡化管制程序、減少管制成本，另一方面則是尋求更好的政策工具，將各種措施結合起來。到目前為止，我國的環境管制主要體現為命令控制政策和排污收費制度。

我國的命令控制政策主要采取了兩種形式：一是政府對污染水平實行管制，制定有關環境標準，包括污染排放的種類、數量、方式等污染指標，并以相應的法律法規保障其被執行。對于不達標者，政府可采取強令關閉、限產限量及罰款等處罰，以便將其排出的污染物限制在一個可接受的水平。二是政府直接管制生產過程，對企業所使用的原料、燃料等做出具體規定，要求其必須達到某種質量要求；或強令企業安裝廢物廢水的回收或處理設備，以盡可能減少污染物排放量。違反者同樣將受到相應的制裁。

20世紀70年代末我國根據“污染者負擔原則(PPP)”提出并實施排污收費制度，主要是向排放“三廢”的企業收取排污費，包括超標排污費和排污費兩項內容。排污費是就所有排污行為收取費用，而并不考慮所排污物是否超標。超標排污費則是向排放污染物超過國家環境標準的企事業單位征收，這是目前最廣泛開征的排污費，開征項目已包括污水、廢氣、固體廢物、嘈聲、放射性廢物等五類共70多項。

二、對我國現行環境管制政策的反思

環境管制一直是我國環境污染治理所采取的主要政策之一，它對于我國的環境保護的確起到了一定的積極作用。但隨著時間的發展，也暴露出其諸多弊端：

第一，命令控制政策的實施及執行成本高昂。環境污染是一種典型的負外部性。解決負外部性問題最直接有效的方法就是通過法律或行政命令禁止或限制這種行為。作為管制工具，命令控制政策雖然環境效益明顯，但其目標只是保護環境、控制企業對環境的污染程度。從實際效果來看，這一方式在改進環境質量狀況的同時，可能導致大量的交易成本并造成效率損失。泰坦伯格發現，要實現同樣程度的污染控制，命令控制型手段的成本相當于最小費用手段的2-22倍[1]。一方面，排污標準和技術標準的制定和調整要求政府必須掌握大量而準確的信息，任何信息上的差錯都會削弱管制措施的有效性。事實上政府很難做到這一點，其制定的標準往往與理想的標準存在較大偏差，因此，這一政策的制定和實施需要花費大量的交易成本。另一方面，污染源對環境管制政策的執行可能導致較高的服從成本和經濟效益損失。由于我國存在大量污染源，而其個體間污染控制成本千差萬別，對不同的污染源采取整齊劃一的標準，既限制了其中邊際成本最低者作最大的努力，又迫使部分污染源采取不當的昂貴污染控制措施，從而帶來巨額的效率損失。

第二，排污收費制度的費率太低。排污收費是庇古稅在實踐中的一種應用形式，其目的是借助市場力量對相關主體的經濟利益進行調節，促使其做出有利于環境的決策。在完全市場條件下，污染源的排污行為同樣受市場機制控制：如果排污費高于其邊際治理成本，他們就選擇治理；反之，則選擇繳納排污費。我國現行排污收費制度最大的弊端就是收費標準太低。據測算，排污收費僅為企業污染治理設施運轉成本的50%，某些項目的收費甚至還達不到污染治理成本的10%。過低的收費率以及濃度收費和單因子收費的做法，對企業控制污染的刺激作用很小[2]。雖然排污收費專項資金的使用增強了污染治理的能力，但作為環境管制政策，排污收費制度并沒有發揮通過市場手段來控制污染的作用。因此，相對于環境管制目標而言，排污收費制度既沒有將環境污染水平控制在一定范圍內，同時也扭曲了資源配置。

第三，管制監督不力，違法成本低廉。目前，我國環境管制中不容忽視的另一個問題就是相關部門監督不力，從而導致本就效力極其有限的管制政策更顯蒼白無力。首先，由于環境產權不明晰，我國的環保執法部門及各級政府官員并不能真正擔負起監督不力所要承擔的責任。尤其是在公有制下，財產所有者獨自承擔成本并獨自享有收益這一原則總是被違背。我國長期以來的公有制、難以明確的環境產權，加上尚未徹底完成的經濟轉型，導致了目前環境管制中監督及問責機制徒有虛名。其次，處罰是管制中的重要一環，處罰的力度事關管制效果成敗。我國長期以來對環境違法行為處罰力度較輕，導致違法成本過低。

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