金融市場分工監管

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論文關鍵詞：金融監管體制；分業監管；分工協作；交叉監管

論文摘要：我國金融業分業監管框架已經形成。分業監管可以發揮各監管機構專業化監管的優勢，但同時也存在著溝通協調不足、信息難以共享、出現重復監管和監管真空等制度缺陷。本文探討在科學分工的前提下，如何建立監管部門之間的協調機制，以降低監管成本，提高監管效率，進而維護整個金融體系的穩定。

一、當前分業監管中存在的主要問題

(一)監管交叉與監管真空

不論如何分工，監管部門之間的職責交叉都是不可避免的。以貨幣市場基金為例，因該基金主要投資于央行管轄的貨幣市場，應歸央行管理而貨幣市場的投資主體是證券投資基金，應屬證監會管理而商業銀行又屬銀監會的管轄范圍。所以，金融市場上許多產品的推出將涉及央行、銀監、證監、保監等多個部門，交叉監管不可避免。

在目前的分業監管格局下，央行有自上而下的系統性的機構組織，在縣級設有央行的分支機構。而證監會及保監會的機構設置則只到省級，對省以下的證券營業部和保險機構缺乏有力的監管，而央行又無權或無法行使監管，可以說我國省級以下金融機構的監管一定程度上在存在真空。按照現有的監管分工，對金融控股公司的監管也是盲點，有可能形成金融風險隱患。

(二)監管機構之間的信息不對稱

監管機構之間的信息不對稱主要存在于兩個層面第一個層面是央行與三大監管機構之間的信息不對稱第二個層面是三大監管機構之間的信息不對稱。

央行要履行其職責，需要獲取微觀層面金融機構的監管信息，而央行又不承擔對金融機構的直接監管職責，所以，央行對監管機構存在較大程度的信息依賴同樣，監管機構的監管工作也需要央行的貨幣政策信息作為決策參考。在當前的分工體制下，央行掌握著完備的貨幣政策信息和不完備的監管信息，而監管機構掌握著完備的監管信息和不完備的貨幣政策信息，這種信息不對稱對貨幣政策職能和金融監管職能的發揮都會產生不利影響。此外，在三大監管機構之間也存在信息不對稱問題。例如對金融控股公司的監管，承擔主監管任務的監管機構與負責子公司監管職責的監管機構之間存在信息不對稱。另外，對于交叉型金融業務的監管，由于各監管部門之間的信息共享不完善，彼此掌握的信息不對稱，也容易造成監管標準不一致。

(三)監管機構之間的協調成本增加

協調成本一般包括信息成本和摩擦成本。銀監會與央行分設后，原本央行內部的信息共享被兩個部門之間的信息協調機制所取代，監管信息和貨幣政策信息共享的時效性與全面性大大降低。從央行來說，微觀的銀行監管信息有助于深入地了解金融機構的情況，從而更好地制定和執行貨幣政策。銀行監管信息的缺失，會影響貨幣政策制定和執行的效果從銀監會來說，缺乏央行宏觀層面的金融信息作為監管決策參考，也影響了監管效果。

銀監會與央行分離后，央行部門內部的目標沖突轉變為部門間沖突，無摩擦的“內部協調”變成了有摩擦的“部際協調”。貨幣政策與金融監管本非相互孤立的，盡管機構拆分在某種程度上可以增加貨幣政策和金融監管的獨立性，但卻增加了兩者的協調成本。

二、建立由央行牽頭的金融監管協調機制

(一)完善聯席會議制度與日常協調機制

目前的監管聯席會議機制缺少牽頭部門，只能滿足監管機構之間協商和溝通日常問題的需要。缺少決策機制，難以做到主動出擊，解決監管中的重大問題。筆者認為，未來的監管聯席會議制度應該明確央行的主導作用，由央行負責聯席會議例會的召集并負責擬定會議議題，主持會議議程，起草會議紀要。央行應及時將金融監管中遇到的重要問題以及影響金融穩定的重要監管事項提交聯席會議討論。

央行、銀監會、證監會、保監會之間應建立重要政策信息和監管信息的相互通報制度，如果政策變化涉及他方的監管職責，應在政策調整之前采取會簽或簽署諒解備忘錄的方式溝通意見。為了保證信息通報制度的有序進行，可以考慮由央行負責信息通報的備案和集中管理。

為了協調日常監管活動中出現的問題，可考慮在央行設立金融監管協調合作辦公室，負責協調各監管機構在監管中的合作關系，避免出現重復監管和監管真空。

(二)建立和完善信息共享機制

1為了避免向同一機構收集同樣的信息，央行、銀監會、證監會、保監會之間應就何種信息由誰收集及如何交流與共享達成一致意見。在分工上，可以由央行負責收集整理貨幣政策執行和維護金融穩定、提供金融服務情況等信息銀監會、證監會、保監會分別負責收集整理銀行業、證券業、保險業機構的相關信息。

2鑒于央行已建成功能比較完善的信息系統，可以考慮在對現有系統進一步優化升級和整合各部門需求的基礎上，建立統一的金融統計信息系統和信息交流平臺。

3對于日常性信息的交流和共享，可以通過建立信息定期送達制度、統一統計報告體系等形式來完成對于非日常性的信息，如監管政策調整、重大監管事項、新機構準入、新業務品種批準、跨行業風險等動態信息以及監管對象的風險信息等，可以通過不定期的信息通報、聯席會議等形式進行交流和溝通。信息的交流與共享可以由央行來統一組織和協調。

4建立緊急事態下的信息共享機制，明確各部門在緊急事態下對有關風險的判斷識別、風險狀態信息通報以及相關救助措施實施等方面的責任，確保在緊急事態下信息傳遞的快速有效。首先，一旦出現緊急狀態，各監管部門應及時向央行傳遞有關金融機構的風險信息，以保證央行能對整個金融系統的風險狀況做出客觀的評價其次，各監管機構之間也要建立緊急事態的信息共享機制，以保證對風險的蔓延進行監控最后，央行及監管機構也要與涉及緊急事態處理的其他政府部門建立信息共享機制。

(三)建立緊急事態的聯合處理機制

緊急事態是指一些金融機構面臨的經營風險可能會危及到金融系統的穩定與安全。緊急事態處理機制應包括以下幾個方面的內容

第一，建立緊急事態聯合處理組織體系，統一制定和部署緊急事態處理方案并組織實施，這是緊急事態處理的組織保障。該組織體系應以央行為主導，銀監會、證監會和保監會參與，在必要的情況下，還應包括財政部門、各級地方政府等政府部門。

第二，建立央行緊急流動性支持系統。當緊急事態發生時，央行應根據實際情況，及時判斷并決定是否向金融體系提供足夠的流動性支持。相應的監管機構應會同央行一起對金融機構的風險狀況進行評估，并確定緊急救助的時機與數量，另外，央行和監管機構還需要對被救助機構加強檢查和監督。

(四)金融監管政策的聯合研究

央行、銀監會、證監會、保監會應加強對金融監管政策的聯合研究，提高監管水平。具體來說，需要聯合研究的主要問題包括對創新型金融產品監管政策的研究，特別是對跨市場的交叉型金融工具的監管政策的研究；對金融控股公司監管政策的研究，金融控股公司包括某些由產業資本投資形成的金融控股集團對我國功能性監管模式的研究，特別是對功能性監管和機構性監管的分工與協調配合問題的研究；對金融監管創新的研究，如合規性監管向合規與風險并重的監管轉變，非現場監管體系的建立和完善等金融監管過程中的信息收集與信息共享機制研究；央行貨幣政策與金融監管的協調機制研究；對緊急狀態的聯合處理機制的研究，以及對央行最后貸款人職能與金融監管的協調機制研究；我國存款保險制度的建立，存款保險機構與現有監管機構的協調合作，以及存款保險與最后貸款人職能的分工與合作；網絡金融環境下的金融監管政策研究，以及利用網絡金融技術進行監管創新研究；對外資金融機構的監管政策研究；防范國際金融風險的監管政策研究。

(五)金融監管的國際協調與合作

為了加強對外資金融機構的監管，防范國際金融風險的侵襲，我國的監管機構應該加強金融監管的國際協調與合作。

1金融監督機構要積極參加國際金融監管組織的活動，特別是參與國際監管規則的制訂，以充分反映發展中國家的實際情況和利益，同時，進一步促進我國的監管政策與國際標準接軌。

2我國監管機構要加強與其他國家監管當局的交流與合作，促進雙邊監管當局的信息共享，提高監管的協調性。我國監管機構與其他國家監管當局之間可以通過簽署信息交換協議的方式，就雙方相互提供信息以及向第三方提供監管信息等內容達成諒解，并在此基礎上，就雙方對跨國金融活動的監管協調與合作達成一致意見，建立制度化的監管合作關系，提高對跨境金融活動監管的有效性。

3加強對資本流動的監管合作，提高金融體系的穩定性。國際間的資本流動特別是短期資本流動使金融風險在國際間轉移的速度加快，大量金融創新工具的運用更加快了風險的擴散，各國監管機構之間要加強對資本流動的聯合監控，密切合作，防止資本流動給金融體系帶來不穩定的因素。

4加強金融監管人才的培訓合作，提高監管水平。我國應積極通過國際合作，互相交流監管經驗，并與監管水平高的國家合作，共同培訓監管人才，如通過派員到他國的監管當局跟班學習、共同舉辦金融監管國際研討會以及參加國際金融組織活動等形式，進一步提升我國監管人員的專業水平。

(六)建立我國統一監管體制

在我國的現階段，金融機構和金融業務仍然以分業經營為主，混業經營還沒有占據主導地位，由央行牽頭建立金融監管部門的協調機制能夠解決分業監管中出現的問題。但是，隨著混業經營范圍的拓展和業務交叉的深入，混業經營與分業監管的矛盾會越來越突出。因此筆者認為，由央行牽頭建立監管部門的協調機制是一種過渡性制度安排，我國最終還要走向統一監管。

筆者認為，在目前分業監管格局的基礎上，建立我國的統一監管體制有兩種方案可供選擇第一是建立由央行下轄四局銀監局、證監局、保監局、外匯管理局的體制，央行既承擔貨幣政策職能，同時也承擔全面的金融監管和維護金融穩定的職能，各專業監管部門在央行的領導下根據功能性監管的分工各自履行其監管職責第二種方案就是將現有的三大監管機構合并成一個綜合性的監管機構，全面負責各個金融領域的監管。

筆者認為，選擇第一種方案更適合我國的國情，更具有可行性。首先，第一種方案有利于貨幣政策與金融監管的協調，提高監管的效率和宏觀調控的效果。如果選擇第二種方案，央行在金融監管中的地位和作用會被弱化，央行的貨幣政策缺少了金融監管的配合和支持，其宏觀調控的作用就會受到嚴重影響。其次，第一種方案更符合中國管理的習慣和定式。如果在央行之外再設立新的綜合性監管機構，會造成金融監管的多頭領導，容易出現權力和利益的沖突，不符合中國管理的習慣。最后，從央行牽頭的監管協調機制過渡到統一監管，第一種方案更加自然合理。如果建立由央行牽頭的監管部門協調機制，央行在金融監管中的作用會逐漸增強，再過渡到統一監管體制，由央行負責全面的金融監管，工作銜接更加順暢。如果選擇第二種方案，央行就會失去在金融監管中的話語權，出現新的協調問題。