國家教育治理創(chuàng)新探討論文

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內(nèi)容提要：自上個世紀80年代以來，盛行新公共管理的一些國家在公共事務(wù)管理領(lǐng)域出現(xiàn)了一場變革，從管理方式的角度看就是普遍地使用合同制，英、美、澳、新等國的公共教育治理領(lǐng)域也普遍使用了合同制。合同制的目的在于克服科層制帶來的問題，通過合同方法來明晰政府與學(xué)校的關(guān)系，引入市場機制，提高教育質(zhì)量與效率，這對于我國教育管理體制改革也頗有借鑒意義。

一、合同制：西方國家教育治理的基本走向自上個世紀80年代一些西方國家盛行新公共管理以來，在公共事務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)了一場變革，從管理方式的角度看，其中最重要的變革大概可算是普遍地使用合同制了。戴威斯指出，新公共管理在全力打造一個“合同制國家”，運用合同制方法的變化發(fā)生得非常迅速，在許多國家中合同行為早已超出了提供有限的商品和服務(wù)的范圍，而覆蓋了公共服務(wù)的所有設(shè)計與方式。[1]以公共教育為例，在最近20多年來的教育管理改革中，合同制也正在成為一種引人注目的公立學(xué)校新治理模式。而且有跡象表明這種教育治理模式還在發(fā)展。1、英國在英國，合同制治理最早出現(xiàn)于私立學(xué)校。《1980年教育法》批準(zhǔn)了“公助學(xué)額計劃”，目的是為在學(xué)習(xí)上優(yōu)秀的貧困家庭的兒童提供公款資助，使他們也能上得起一些頂尖的學(xué)術(shù)性私立學(xué)校，也就是說用政府撥款資助出身貧困家庭的學(xué)業(yè)優(yōu)秀學(xué)生進入私立學(xué)校，凡試圖響應(yīng)政府這一政策的私立學(xué)校，都要與政府簽訂合約，明確政府與學(xué)校各自的權(quán)利與義務(wù)。

公立學(xué)校的合同制治理始自《1988年教育改革法》規(guī)定的“直接撥款公立學(xué)校”條款，這是英國保守黨政府嘗試創(chuàng)建教育準(zhǔn)市場的主要舉措。這一改革法規(guī)定，現(xiàn)存公立學(xué)校在家長無記名投票后可選擇脫離地方教育當(dāng)局，成為由中央政府直接資助的撥款公立學(xué)校。直接撥款學(xué)校制度使合同制教育治理方法得到擴展。1993年允許私立學(xué)校進入“直接撥款學(xué)校”行列。從1989年第一所撥款公立學(xué)校開學(xué)到1998年，此類學(xué)校已有1000多所，占同類學(xué)校4%，占小學(xué)的2%，中學(xué)的6%，共有70萬學(xué)生，占學(xué)齡人口的10%。此外，英國的教育督導(dǎo)也引入合同制。根據(jù)1992年相關(guān)規(guī)定，英國皇家督學(xué)處由教育質(zhì)量處取而代之，學(xué)校督學(xué)工作由原來的行政隸屬關(guān)系變成了合同關(guān)系，即由教育質(zhì)量處注冊督學(xué)招標(biāo)，并與中標(biāo)者簽訂督導(dǎo)合同，由他們來行使對學(xué)校的督導(dǎo)工作。工黨政府上臺后，廢除了直接撥款學(xué)校制度，在2000年啟動了“教育行動區(qū)計劃”，該計劃與保守黨政府教育政策的重大區(qū)別在于使追求“教育卓越”的受益對象從少數(shù)精英學(xué)生轉(zhuǎn)向大多數(shù)，教育行動區(qū)就是要成片改造薄弱學(xué)校的計劃。值得注意是，盡管執(zhí)政黨從保守黨變成了工黨，政策的目標(biāo)對象也有重大修正，但是，運用合同制的方法卻沒有變化，凡是希望建立“教育行動區(qū)”的候選地區(qū)，都必須在與教育部簽訂合約后，方能實現(xiàn)其目標(biāo)。[2]2、新西蘭新西蘭公立學(xué)校的合同制治理在1988年起實施的“明日學(xué)校”計劃中得到了體現(xiàn)。該計劃強調(diào)學(xué)校的自主管理，因而取消中央與學(xué)校之間的中間教育行政管理層級；擴大了學(xué)校董事會權(quán)責(zé)，但要求學(xué)校與教育部簽署合同。合同內(nèi)容包括：根據(jù)社區(qū)特點研制出的學(xué)校發(fā)展計劃、實施方案、課程設(shè)計、特殊兒童教育方案及向教育部申請的經(jīng)費預(yù)算。這是一種特許模式的學(xué)校自主管理政策。新西蘭也是最早全面采用此種管理模式的國家。[3]3、澳大利亞在澳大利亞，合同制治理手段的運用始于1993年教育改革中啟動的“未來學(xué)校”計劃。

“未來學(xué)校”計劃的政策目的主要在于將責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)下放到學(xué)校，增強公立學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)和責(zé)任感，提高教學(xué)質(zhì)量和競爭力。而保證“未來學(xué)校”的政策目標(biāo)的治理手段就是合同制，即每所欲經(jīng)營“未來學(xué)校”申報者都必須擬訂確保學(xué)校發(fā)展方向的章程和學(xué)校三年發(fā)展規(guī)劃。在得到政府認可后，由董事會推選的校長將分別代表學(xué)校與州政府教育部及學(xué)校所屬社區(qū)簽訂協(xié)議。協(xié)議內(nèi)容包括：明確學(xué)校董事會的構(gòu)成與職責(zé)；擬訂學(xué)校章程與辦學(xué)政策；做出學(xué)校經(jīng)費預(yù)算；推定校長并界定校長的職責(zé)范圍與任期。[4]4、美國在美國，教育治理中的合同制有兩種基本形式，一種是針對教育“需求方”的教育券制度，即政府把可沖抵學(xué)費的教育券發(fā)放給家庭，然后由與政府簽訂了合同的學(xué)校把學(xué)生交納的教育券交給政府有關(guān)部門領(lǐng)取源于公共財政的經(jīng)費。另一種是針對“供應(yīng)方”的特許學(xué)校與特許學(xué)區(qū)制度。特許學(xué)校制度始于1992年，到2003年，美國已有40個州及哥倫比亞特區(qū)通過建立特許學(xué)校的立法，37個州有了實質(zhì)性的特許學(xué)校運行，全美的特許學(xué)校達到了2695所，僅亞利桑那州就有464所。特許學(xué)區(qū)是由清一色的特許學(xué)校（或稱合同制學(xué)校）所組成的學(xué)區(qū)。[5]2002年1月美國通過冠以“不讓一個小孩落后”的初等及中等教育修正法案(ESEA)要求大力發(fā)展特許學(xué)校，如“補助2億元幫助新成立的700所新特許學(xué)校，并提供額外的協(xié)助給現(xiàn)有超過1000所的特許學(xué)校”。特許學(xué)校是公共資金投資運作的學(xué)校，辦學(xué)者（教師組織、家長團體、社會服務(wù)組織和私人公司等）通過競標(biāo)獲得學(xué)校的經(jīng)營、管理權(quán)，并與公共人簽訂合同。所有合同必須得到州的核準(zhǔn)，每一份合同要大致勾勒出學(xué)校的目標(biāo)和基本教學(xué)計劃，達到學(xué)生畢業(yè)的基本要求。合同要求所有學(xué)校的課程必須達到州所制訂的課程標(biāo)準(zhǔn)，要求所有的學(xué)生必須通過州范圍內(nèi)的最低標(biāo)準(zhǔn)的水平考試。這種合同制學(xué)校大多是非營利性的獨立法人實體，而不是行政部門附庸，學(xué)校具有協(xié)商合同、自主使用經(jīng)費、聘用和解雇教職員工的權(quán)力，同時接受公共權(quán)威部門的監(jiān)督和檢查。

上述國家的教育管理改革并不完全相同，其出發(fā)點與具體進程也未必一致，但是在管理手段的變革方面都采用了合同制的方法，也就是某項改革方案由立法通過后，政府公開通過招投標(biāo)的方法選擇志愿者，然后從中確定中標(biāo)者，并與之就改革方案的實施通過討論簽署合同，規(guī)定合同雙方的權(quán)利與義務(wù)，政府或由其委托的機構(gòu)在此之后對中標(biāo)者的辦學(xué)活動進行評估監(jiān)督，并確定合同是否能繼續(xù)。其實，在教育治理中運用合同制方法的遠不止上述國家，世界銀行的一份報告中提到的國家還有：歐洲的德國、法國、丹麥、比利時，北美的加拿大，南美的智利、哥倫比亞和亞洲的日本等國。[6]

二、合同制：教育治理的制度創(chuàng)新

1、對傳統(tǒng)學(xué)校治理模式的批評長期以來，即便是在發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，業(yè)已形成了這樣一種根深蒂固的觀念，公共教育是政府舉辦的，也就當(dāng)然由政府壟斷經(jīng)營，以保證國家對公民承諾的教育供應(yīng)；公共教育的治理模式基本是運用公共財政，借助公共權(quán)威，政府自己辦學(xué)校、并通過各級行政經(jīng)營學(xué)校，即由政府運用對公立學(xué)校的經(jīng)費予以保證，由政府或者其管轄的公共部門來任命學(xué)校校長，同樣由政府及其委托機構(gòu)對學(xué)校進行監(jiān)督評估。在組織形態(tài)上，公立學(xué)校采用與行政組織高度同一的科層化結(jié)構(gòu)。按新公共管理的主要代表人物尼斯坎寧的分析，科層化組織結(jié)構(gòu)是公共行政管理范式的兩大傳統(tǒng)之一。韋伯曾非常詳盡地從理論上論證過科層化體制的管理優(yōu)勢，其核心思想是通過明確的人員職責(zé)分工、專業(yè)化管理和管理階梯制來體現(xiàn)其優(yōu)勢。這種管理模式不僅盛行于政府部門，在企事業(yè)與公共部門與非營利部門也十分普遍，當(dāng)然，在公立學(xué)校教育系統(tǒng)中，對科層制已經(jīng)作了改造

，被稱之為學(xué)術(shù)科層制。

但是，近二十年來在教育管理領(lǐng)域的科層制正遭受到越來越多的批評：公共教育經(jīng)費居高不下，不斷追加，政府正面臨著越來越沉重的財政壓力；另一方面，教育服務(wù)的質(zhì)量卻未見提高，尤其是與民眾和政府的期望相比，尚有較大距離。尼斯坎寧指出，由科層制組織供給的公共服務(wù)（包括教育在內(nèi)）的基本問題，就是預(yù)算的最大化與公共產(chǎn)品（或）服務(wù)的超量提供為特點的X——無效率（屬于過度性質(zhì)的資源配置失當(dāng)）的發(fā)生。[7]用委托理論來解釋，存在諸如此類資源配置失當(dāng)現(xiàn)象的原因在于：政府是為公共教育“埋單”的委托方，學(xué)校則是提供教育服務(wù)的方，在這兩者之間存在信息不對稱，方總是會想方設(shè)法提出各種理由增加配置，提高成本，而委托方因為難以掌握完全的信息，只能盡量滿足方的要求；再者，方是單一性、壟斷地提供教育服務(wù)，根本就沒有競爭，也就失去了提高服務(wù)質(zhì)量的動力。另有學(xué)者從教育管理角度指出，“公立學(xué)校中存在的科層制十分僵化――層級高度分化、規(guī)則繁瑣、過于形式化，以致學(xué)校健康發(fā)展所需要的自主性和專業(yè)化消失殆盡。”這一批評強調(diào)，科層制模式不適合用在教育這樣具有一定專業(yè)性的公共服務(wù)領(lǐng)域。這種不適合的突出表現(xiàn)就是管理效率低下。美國斯坦福大學(xué)的學(xué)者丘伯和莫運用制度分析理論比較具體地從教育服務(wù)的專業(yè)特性、控制方式匹配性和服務(wù)目標(biāo)三個方面揭示了科層制的弊端，他們指出：[8]⑴提高教育服務(wù)的質(zhì)量是有一定技術(shù)要求的，它不僅要求教師具有高超的教育教學(xué)技能，專精于他們的教材，諳熟教學(xué)方法，還應(yīng)該給予他們相當(dāng)?shù)膶I(yè)自主權(quán)，而這些管理需求恰恰是科層制所不能給予的；⑵科層制管理采取的是從上至下的控制方式，它需要一系列能夠量化的工作標(biāo)準(zhǔn)，然而教育活動及其結(jié)果有許多方面是很難量化檢測的，衡量機制上存在的不確定性使教育管理者難以了解自己的具體工作的進程與效果，結(jié)果影響到他們對于整個工作進程的控制，難以與其工作目標(biāo)契合，這就必然導(dǎo)致科層化管理的失效；⑶學(xué)校的首要目標(biāo)是滿足其顧客的需要，而不是接受上級的指令，但是科層制管理強調(diào)是刻板的程序，下級服從上級，對來自服務(wù)對象的各種訴求缺乏回應(yīng)的能力。

2、合同制治理的原理對于如何克服傳統(tǒng)公共行政在教育治理方面由科層制模式及導(dǎo)致的管理低效率問題，新公共管理學(xué)派開出的藥方是合同制。在他們看來，傳統(tǒng)的治理模式主要是依靠大的結(jié)果，也是通過協(xié)商簽約各方的價值交換的結(jié)果。按照萊恩的說法，唯有戴維•理查德首次從經(jīng)濟理論的角度提示合同的功能在于它充分展示交換的價值展現(xiàn)能力，這就是合同制對社會如此重要的原因。因為合同的簽訂決不是任何一方的一廂情愿，而是簽約各方，圍繞著總體目標(biāo)，本著權(quán)利與義務(wù)對等的原則，反復(fù)磋商，確定充分的附加條件，以保證合同能夠真正展現(xiàn)所有潛在的價值，因而才能實現(xiàn)所謂的帕累托最優(yōu)的結(jié)果。既然合同制是合法形式的交換，既然交換在市場環(huán)境中進行，市場的合同制就構(gòu)成了對社會最有價值的一種機制。傳統(tǒng)的公共治理以一種最透明的方式顯示公共服務(wù)提供的成本，但是它不能展示公共服務(wù)提供的價值，至少不能展示與償付意愿相等的邊際價值。而合同制可以解決這個傳統(tǒng)治理方式所不能解決的問題。

三、合同制：我們可從中得到的啟示當(dāng)前我國的公共管理正在發(fā)生著深刻的變革，教育管理體制的改革也正在向縱深推進，合同制作為一種教育治理的創(chuàng)新制度，對于我國也有頗多借鑒意義：

1、合同制有助于形成“責(zé)任政府”、“有限政府”的教育治理模式長期以來，政府把學(xué)校看作是自己的附屬行政機構(gòu)，幾乎壟斷了所有的權(quán)力，并理所當(dāng)然地集舉辦者、辦學(xué)者、管理者于一身，其結(jié)果是政府可以依靠龐大的官僚組織對學(xué)校進行全面干預(yù)，管了許多管不好、管不了的問題，同時又出現(xiàn)了許多應(yīng)該管而沒管好的情況。合同制使政府與學(xué)校的權(quán)利與義務(wù)變得明晰起來。通過合同條款，政府不能像以前那樣對學(xué)校隨意干預(yù)，比如學(xué)校在經(jīng)費使用、人員進出、教學(xué)改革等內(nèi)部事務(wù)管理方面，只要在法律政策允許范圍內(nèi)，就不必聽命于政府或某位首長的指示；同時政府又必須承擔(dān)起對學(xué)校作出的承諾，比如經(jīng)費的下達、已下放的權(quán)力，一旦政府違約，那么將面臨著學(xué)校在法庭上的指控。當(dāng)然，這并不意味著政府的作用變得不太重要，而是促使政府向“有限政府”、“有效政府”和“責(zé)任政府”轉(zhuǎn)變，促使政府把精力放在政策制定、經(jīng)費提供、加強對學(xué)校的監(jiān)督評估及綜合平衡等公共教育的宏觀管理方面。政府所要退出的是原本應(yīng)該由學(xué)校進行的微觀管理層面，在管理方式上則由直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變。從這個意義上說，合同制是在保留原先的公共權(quán)威與科層制度等傳統(tǒng)治理手段的基礎(chǔ)上，增加了一種新的治理手段，是調(diào)整政府與學(xué)校關(guān)系的有效手段。在合同制中，學(xué)校雖然獲得了向往已久的自主權(quán)，但是也不能為所欲為，因為獲得的權(quán)利有多大，事實上承擔(dān)的責(zé)任也相應(yīng)增加。超級秘書網(wǎng)

2、合同制為學(xué)校拓展了經(jīng)營管理的制度空間在合同制中，政府要實行分權(quán)化改革，將權(quán)力充分授予學(xué)校，以發(fā)揮其治理的積極性，強化它們的績效責(zé)任和自我負責(zé)的態(tài)度。學(xué)校成為一個提供教育服務(wù)的獨立單位和微觀主體。因而在經(jīng)費使用、人員聘用、辦學(xué)方向、培養(yǎng)目標(biāo)、發(fā)展策略等學(xué)校內(nèi)部事務(wù)管理的各個方面在避免了政府過多的外部干預(yù)的同時，獲得了更大、更多的自主權(quán)，從而也承擔(dān)起更大的責(zé)任和義務(wù)。首先，合同制能夠保證學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，對于那些政府倡導(dǎo)但非法律規(guī)定的教育舉措帶有實驗性質(zhì)的各種教育改革與探索活動，學(xué)校可以根據(jù)自己的條件決定是否予以響應(yīng)及響應(yīng)的程度，這樣既可避免因強制性行政手段的運用而導(dǎo)致學(xué)校被動執(zhí)行，因此難以收到預(yù)期結(jié)果的尷尬局面，又可通過競爭的方法選擇有積極性的學(xué)校主動配合增強學(xué)校進行改革或?qū)嶒灥膬?nèi)驅(qū)力，從而避免因條件不成熟而一窩蜂的形式主義。其次，學(xué)校總是存在于具體的社區(qū)，有自己的特定服務(wù)對象，這些環(huán)境會對學(xué)校提出提供教育服務(wù)的需求，為此，學(xué)校必須充分了解吸收社區(qū)與學(xué)生家長的意見，回應(yīng)其要求；再者，每所學(xué)校總有其自己的歷史，自己的文化，它在滿足政府與社會地方教育需要的同時，必然要致力于開拓學(xué)校的辦學(xué)特色，遵循自己的成長規(guī)律，走出自己的獨特發(fā)展道路，合同制為之注入了強大的內(nèi)驅(qū)力。總之，合同制將為學(xué)校的多元化發(fā)展，個性化發(fā)展和主動發(fā)展提供更適宜的制度環(huán)境。

3、合同制有助于教育引入競爭機制隨著我國教育改革不斷向前推進，市場介入的程度會越來越深，學(xué)校的發(fā)展將越來越依賴于市場和家長的選擇。在我國，特別在計劃經(jīng)濟時代，教育公共產(chǎn)品由政府壟斷生產(chǎn)提供，政府與學(xué)校之間是一種封閉的關(guān)系，由于排除了市場的介入，學(xué)校之間缺乏優(yōu)勝劣汰的競爭機制，因此，學(xué)校的教育質(zhì)量很難得到保證。現(xiàn)在，隨著引入市場機制，教育公共產(chǎn)品可以通過學(xué)券制、合同承包等多種方式來提供，一方面促使學(xué)校之間的競爭，使公共資源得到更有效的配置；另一方面則可引進民間資本，擴大教育融資的渠道，促進學(xué)校提供者的多元化。

為了滿足消費者（家長、學(xué)生）的不同需要，學(xué)校在辦學(xué)特色、課程設(shè)置與教育管理模式等方面與政府、家長協(xié)商談判，合同的內(nèi)容事實上是學(xué)校與政府協(xié)商的結(jié)果。合同制是促使學(xué)校走向多樣化的重要途徑。浙江省長興縣和湖北監(jiān)利的“教育券”試驗，浙江臺州的股份制辦學(xué)模式在全國引起強烈反響，并引起了官方的高度關(guān)注。這不僅使公立學(xué)校之間存在著競爭，同時公立學(xué)校還將面臨與私立學(xué)校的競爭。這將迫使公立學(xué)校更加積極面對市場需求，而根深蒂固的官僚體制無疑成為學(xué)校靈活面對市場的絆腳石。可以這么分析，如果說下放給學(xué)校的管理自主權(quán)提供了學(xué)校發(fā)展的內(nèi)部動力，那么市場競爭則增加了學(xué)校的外部壓力。這兩種力量與原先的公共權(quán)威一起所產(chǎn)生的合力作用，將為學(xué)校提高教育服務(wù)的質(zhì)量與效率帶來新的機遇。

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