土地制度三農新政核心之變
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《2005年農村經(jīng)濟綠皮書》中建議，在農村實施積極的城市化政策，通過土地制度改革，實行土地交易的市場化，提高農民的失地補償，實現(xiàn)“以農村土地換取城市生活保障”。
“土地應該由市場定價。”
“農民自己有土地，讓他們直接參與開發(fā)，一年可以多拿幾個億。”
4月13日，中國社會科學院農村發(fā)展研究所、國家統(tǒng)計局農村經(jīng)濟調查總隊《2005年農村經(jīng)濟綠皮書》(以下簡稱《綠皮書》)，并舉辦了一場農村經(jīng)濟發(fā)展論壇，邀請李炳坤、林毅夫、韓俊、馬曉河、蘇明、陸學世等經(jīng)濟學家、三農問題專家，就三農熱點問題和當前農村政策進行集中討論。
低價征用農民土地，致使失地農民生活得不到保障，已成為當前“三農”問題一個敏感的焦點。下一步的“三農”政策調整是否將以變革土地制度為核心，就此，本報記者向國務院發(fā)展研究中心農村部部長韓俊求證，他給出了比較明確的答復：“我們正在制定相關的政策文件，具體內容目前還不便透露。”
就在4月17日，國務院授權新華社《關于2005年經(jīng)濟體制改革的意見》(以下簡稱《意見》)，明確提出了要完善農村土地制度。
土地成為頭號問題
“繼續(xù)探索農戶間轉包、轉讓、互換等土地流轉方式；加強對承包土地流轉的監(jiān)督管理，加大對強迫流轉案件的督查力度；進一步研究探索農村集體建設用地使用權進入市場。”《意見》廖廖數(shù)語，劃出了今年農村土地制度的改革輪廓。
首先可以明確的是，農村土地制度會有較大幅度的調整動作。韓俊表示，農民稅負問題解決以后，接下來第一個需要解決的就是土地問題；其次是教育；第三是衛(wèi)生即農民就醫(yī)問題。
在農用地征用方面，《綠皮書》給出了幾組很耐人尋味的統(tǒng)計數(shù)字：
2004年末全國耕地為1.23億公頃，比上年凈減少80萬公頃，其中建設占地14.5萬公頃；
被征用土地的收益分配格局是：地方政府占20％～30％，企業(yè)占40％～50％，村級組織占25％～30％，農民占5％～10％；
失地農民中，生活水平較征地前提高的不到10％，而失去收入來源，生活水平降低的失地農民占到60％。
實行征地制度改革，保護失地農民的利益，是去年農村政策的一項主要內容。雖然2004年農村土地政策的基本框架沒有大的變化，但局部調整的動作很大。10月21日，國務院頒發(fā)第28號文件《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，強調農地流轉過程中，必須把農民利益放在重要地位。要求“縣級以上地方人民政府采取措施，使被征地農民生活水平不因征地而降低”，并申明“當土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，當?shù)卣梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a貼”。
然而，在利益面前，不管是國家法律還是政府的法規(guī)，執(zhí)行起來都有難度。
接受本報獨家采訪時，中國社科院農村發(fā)展研究所所長張曉山說起他去年在某地調研的見聞。當?shù)毓_用土地招商，市長對外商大包大攬地說：“只要你來，我就可以給你300畝地。”
張表示，“土地問題非常復雜，不僅僅是既得利益的分配問題，還涉及到整個體制。”
《綠皮書》呼吁“目前的農村土地制度必須改革”。
“以農村土地換取城市生活保障”
土地制度之變，已經(jīng)迫在眉睫，但是怎樣變？往哪個方向變？現(xiàn)在還是一個沒有標準答案的問題。
《綠皮書》給出的建議是：在農村實施積極的城市化政策，通過土地制度改革，實行土地交易(包括國家征用)的市場化，提高農民的失地補償，實現(xiàn)“以農村土地換取城市生活保障”，使相當一部分失地農民買得起較低標準的城市住房。
國務院政策研究室副主任李炳坤在談及今年的農村政策時，提到要“穩(wěn)定、完善農村的土地制度”。他說，穩(wěn)定和完善農村土地政策主要有兩項內容：一是穩(wěn)定家庭承包制度，這里面有一條是明確的，農民出去打工，不能隨意收回土地承包制度，沒有人種地了，可以進行轉讓；二是提高土地征用的標準，做好安置工作，解決失地農民的長遠生計問題。
韓俊所在的國務院發(fā)展研究中心，正與世界銀行合作進行“中國土地政策改革研究”項目，目前已完成了8個地方的考察。“從我們調查的8個省看，房地產用地、商業(yè)用地，生地造為熟地，出讓土地只占到20％～30％，大部分土地不以市場定價，政府把短期收益和長期收益捆得太緊，對農民的收入補償很難。”
“土地應該由市場定價。否則，改革就跟農民沒有多大關系。”這是韓在考察后得出的結論。
張曉山提出的主張是，“要向農民征用土地，一要保障農民的生存權，其次要保障農民的發(fā)展權。如果征地，農民除了補償外，還要得到其他相應的保障，如養(yǎng)老、失業(yè)等。”
據(jù)有關方面統(tǒng)計，現(xiàn)在產業(yè)工人里面，農民工占的比重相當大，他們的家屬和孩子加起來，數(shù)量估計在1.6億以上。面對這么大的一個流動性群體，有關方面已經(jīng)意識到，農民工總是流動也不合適，起碼流動的規(guī)模要逐步縮小，使農民工能夠穩(wěn)定下來。
李炳坤透露，現(xiàn)在有關部門正在研究如何進一步完善農民工的政策，使農民工能夠在所在的地方安家落戶。
鄉(xiāng)村治理結構醞釀新變局
農村實行土地集體所有制，農民并不是一個完整的財產主體，致使土地本身及其增值收益成為一種界限模糊、可以共享而分配方式又不確定的“公共利益區(qū)間”，并誘使各行為主體特別是地方政府介入對土地的控制和利益的分配。而這，也是《綠皮書》提出“必須改革農村土地制度”的主要原因。
張曉山是中國專門研究鄉(xiāng)村治理結構問題的為數(shù)不多的專家之一。他主張在農村發(fā)育跨社區(qū)的、非政府的多元化組織結構，而基層政府的職能則向提供公共產品和社會服務方面轉變，最后形成這樣一種治理格局：自治程度較高的基層政府、村民自治的村社組織和其它多元化組織并存，相互制衡，達到構建和諧社會的目的。公務員之家版權所有
張的建議目前似乎還很難成為主流。但《意見》中提出要“繼續(xù)擴大農民專業(yè)合作經(jīng)濟組織試點范圍”，已經(jīng)顯現(xiàn)出政策的轉向跡象。
韓俊對此另有看法。他提出三點主張：第一，無論怎么改，改革不能影響到對農民的公共服務的提供，改革過程中要避免過去“財權向上集中，事權向下下放”的做法，必須提高對基層政府的財政支持力度；第二，改革必須自上而下，不能一刀切，也不能把事業(yè)推向市場；最后，他認為改革最重要的是改變權力來源。他說：“將來改革的方向是要加強民主化進程，要讓老百姓用手選舉政府，這是一個根本的方向。”
