養(yǎng)老金補充稅收安排研究

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一、老齡化日趨嚴重使我國社會養(yǎng)老金后勁不足

社會養(yǎng)老保障金“空賬”運行在我國早已不是新聞。中國社科院的中國養(yǎng)老金發(fā)展報告顯示，2011年，我國城鎮(zhèn)基礎養(yǎng)老保險個人賬戶空賬數(shù)額為2.2萬億元。2012年為2.6萬億元。2013年，這一數(shù)字首次突破3萬億元大關，達3.1萬億元。我國在養(yǎng)老保障方面，實行的是社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的制度，社會統(tǒng)籌用于支付已退休的參保人員，個人賬戶則是用于個人積累，退休時開始支付。而所謂的"空賬"是指個人賬戶的部分也被拿去支付已退休人員的養(yǎng)老金，對應到每個個人賬戶的錢沒有做實，有很多賬戶雖然應該有這么多錢，實際上是空的。而且，中國的老齡化進程在不斷提速，與發(fā)達國家相比，中國的人口老齡化具有速度更快且未富先老等特點，這意味著越來越大的養(yǎng)老金支付壓力。統(tǒng)計資料顯示，2013年年底至2014年年初，我國60歲以上的老齡人口突破了兩個億，到2025年，更會突破3億大關。而到本世紀中葉，我國老齡化人口將占到總人口的35%。《中國可持續(xù)發(fā)展總綱》提出，至2050年，中國人口的平均預期壽命可以達到85歲。界時，我國養(yǎng)老保障制度將面臨每人30-35年的退休生活費用支付。因此，解決社會養(yǎng)老保障資金“空帳”的問題有著十分的緊迫性和迫切性。

二、通過稅收安排來補充養(yǎng)老金來源具有理論和現(xiàn)實意義

首先，我國人均收入低，個人在養(yǎng)老保障上更多還是依賴于政府的資金安排。而從國際經驗來看，各國的養(yǎng)老保障發(fā)展都是以政府為主導的。因此，政府在解決養(yǎng)老金資金來源問題上具有不可替代的作用。而政府的財政資金來源主體就是稅收，通過稅收安排來解決養(yǎng)老金資金來源不足問題具有較大的可行性。而通過稅收安排來擴大養(yǎng)老金來源，不外乎兩方面的考慮：一是開辟稅源、擴大稅基，二是改革稅收分配的方式來滿足養(yǎng)老金的資金需求。為了避免由于擴大稅基帶來的納稅人稅負過重的問題，就必須在其他稅種上進行調整，進而達到既能擴大養(yǎng)老金來源又不增加納稅人稅負的效果。這種總體的宏觀上的統(tǒng)籌安排必須由政府主導才能逐步有效地完成。其次，補充社會養(yǎng)老保障金的后續(xù)來源，對于解決預期的社會危機和財政危機具有重要意義。老齡化有可能引發(fā)中國的社會危機和財政危機。“老有所養(yǎng)”是人們對于未來安全的重要預期。而嚴重的資金缺口不僅會引發(fā)人們對未來收入不安全的恐慌，也會造成人民對政府的不信任，進而導致嚴重的社會危機。而對歐洲政府債務危機的研究表明，社會保障尤其是養(yǎng)老保障體系長期以來的資金缺口是其政府債務飆升的重要因素。作為人口老齡化形勢最為嚴重的發(fā)展中國家之一，與發(fā)達國家相比，中國的人口老齡化具有速度非常快、未富先老等特點。在現(xiàn)在的養(yǎng)老制度安排下，可以預期，中國政府未來也必將面臨與歐洲政府同樣的財政危機。因此，研究社會養(yǎng)老保障金的后續(xù)資金來源補充，對于解決預期的社會危機和財政危機具有重要意義。第三，研究如何補充養(yǎng)老保險的資金來源問題具有其理論意義。建立健全社會保障體系的一個首要前提是要有充足的社會保障資金，這也是社會保障體系正常運行的基本保證。我國社會養(yǎng)老保險經過十幾年的發(fā)展，已初具規(guī)模，但是，近年來日益嚴重的資金收支缺口問題已經成為挑戰(zhàn)當前社會保障體系的關鍵。而相較于醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等社會保障內容，人們對于養(yǎng)老保險的關注度更高，范圍也更廣，只有將這一問題解決好了，才能解決其他問題，并為其他社會保障制度的健全提供思路，進而促進我國社會保障制度的完善，達到社會和諧穩(wěn)定的效果。

三、對于補充養(yǎng)老金的稅收安排思考

（一）通過建立新的社會保障稅制度為養(yǎng)老金補充資金來源

我國現(xiàn)有的社會保障制度以收費的形式進行基金繳交，這種形式相較于稅收而言，其強制性差，所以繳費率低。而且當前的社會保障制度統(tǒng)籌層次低，政策不統(tǒng)一，征繳效率低。即使現(xiàn)在許多地方將社會保障金委托稅務機關征收，但由于沒有相應的法規(guī)賦予稅務部門相應的管理權和措施，也給征管造成很大的困難。因此開征完善的社會保障稅是解決上述問題的首選措施。首先，開征社會保障稅更能保證社會保障金的及時足額入庫及資金的安全，同時可以降低社會繳費成本。稅收的強制性與固定性是通過相關的稅收法律來體現(xiàn)的，將社會保障資金費改稅之后，社會保障稅進入國家的稅收法律體系，稅務機關可以根據(jù)法律規(guī)定對所有參保人員進行及時足額的稅款征收，改變現(xiàn)有自愿參保或動員參保制度下繳費敷衍、拖沓、金額不足等問題。而且，稅收制度的收支兩條線管理，更有利于保障資金的安全，避免動輒發(fā)生的社會保障資金被挪用的現(xiàn)象，真正形成稅務機關征收，社保部門發(fā)放，財政部門管理，審計部門監(jiān)督的管理模式。而現(xiàn)代稅收部門擁有的專業(yè)完善的稅收信息化網絡，也可以保證社會保障稅的充分足額征收，社保部門不必再重建信息服務網絡，將大大降低管理成本。社保部門也可以集中精力做好社會保障金的發(fā)放管理工作，提高服務質量。其次，開征社會保障稅有良好的國際和國內基礎，符合經濟全球化的主流。當前全球有140多個國家開征了社會保障稅，我國的社會保障稅開征可以充分借鑒其他國家的先進經驗與做法。同時這也是我國經濟制度與國際接軌的需要，不管是外商投資企業(yè)還是國際工作人員都不必再有面對我國行政化的社會保障制度下的誤解和糾紛，對于我國經濟的全球化發(fā)展具有更好的促進作用。而我國的稅收機構布點廣泛完善，信息網絡健全，目前全國已有19個省市的社會保障金全部或部分委托稅務部門征收，可以說已經積累了較為豐富的社會保障金征收管理經驗，這也為社會保障稅的開征奠定了良好的征管基礎。最后，我國還需要為社會保障稅的開征提供相應的法律依據(jù)，盡快出臺《社會保障法》、《社會保障稅法》等法規(guī)，同時還要進行其他的稅費調整，避免社會保障稅的開征造成納稅人負擔的大幅增加。

（二）改革完善個人所得稅制度，避免因社會保障稅的征收而帶來個人負擔增加

我國的個人所得稅制度經過多次調整后稅負有所減輕，但當前的免征額設計相較于個人的支出負擔而言還是過低。而且在我國個人所得稅的分類所得稅制下，其他類型的收入如稿酬、勞務報酬等辛勤勞動所得的免征額多年來一直保持800元，在工資的免征額多次提高之后依然不曾有變化，這一方面造成納稅人的稅負不公，另一方面也打擊其他非工資形態(tài)收入者的勞動積極性，造成偷稅行為增加。而且在收入多樣化的經濟形勢下，非工資形式的收入稅負遠遠大于工資，也不利于我國經濟的均衡發(fā)展。因此完善個人所得稅制度，統(tǒng)一不同收入形態(tài)的免征額，同時進一步提高免征額，一方面有利于分配公平，另一方面有利于經濟的平衡與發(fā)展，同時也為社會保障稅的開征提供了更為良好的基礎。將部分原來屬于個人所得稅的收入讓渡于社會保障稅，一方面利于補充社會保障收入，一定程度上緩解社會保障資金缺口問題，另一方面，也有利于安撫納稅人的情緒，提高納稅的積極性，因為在面對個人所得稅和社會保障稅的選擇上，人們更傾向繳納社會保障稅，這種稅收以提高社會保障水平與社會福利為目的，更易于被納稅人所理解和接受。

（三）降低企業(yè)所得稅及企業(yè)其他的稅收稅負，提高企業(yè)活力與社會保障積極性，為以企業(yè)作為納稅人的社會保障稅部分補充資金來源

近年來，我國財政收入充足，這為一系列的減稅措施奠定了良好的基礎。據(jù)統(tǒng)計，我國企業(yè)的綜合稅負高達40%以上，許多企業(yè)不堪重負，這大大提高了企業(yè)成本也阻礙了企業(yè)發(fā)展，同時也為進一步從企業(yè)角度開辟社會保障金來源形成了障礙。在成本上升、負擔過重的現(xiàn)實下，許多企業(yè)不愿意為職工承擔社會保障費部分的負擔，或者采用多種形式逃避社會保障費的繳交。因此，改革當前企業(yè)稅制，減輕企業(yè)稅收負擔，是為社會保障開辟資金來源的一項重要措施。在具體實施上，一方面，進一步降低企業(yè)所得稅的稅負，通過降低稅率、增加據(jù)實扣除的項目、增加稅收優(yōu)惠措施來達到。另一方面，進一步降低流轉稅的稅負，可以能過進一步落實增值稅轉型和加快營改增的進度，取消不必要的附加稅和附加費，同時減少或取消與企業(yè)利潤不掛鉤的相關雜稅的征收等措施來達到。以美國為例，在美國的稅收收入中，社會保障稅、個人所得稅和企業(yè)所得稅的收入比重分別為36.5%、23.8%和11.8%。在中國，如果將社會保障費改稅，與之對應的比例大約分別為20%、6.6%和17.5%，可以說，我們的稅制依然有許多可改革的空間，可以通過多種舉措達到給企業(yè)減負的效果，減稅之后必將刺激消費、增強企業(yè)活力，這必將充實稅基，同時也為社會保障資金的增加尋求良好的來源保證。

（四）對于社會保障體系外的企業(yè)年金、商業(yè)保險等重要的養(yǎng)老金來源補充，以及養(yǎng)老保障資金的后續(xù)管理運營和保值增值等給予合理的稅收優(yōu)惠安排，以利于個人或企業(yè)更好地支持社會養(yǎng)老保險

我國人口基數(shù)大，老齡化的速度快，社會保障制度建立的時間短，很多機制尚不健全，單純依賴政府來解決社會保障問題是遠遠不夠的，即使在經濟發(fā)達國家，政府對于日益增加的社會保障支出也是不堪重負。以日本為例，為了減輕國家的財政負擔，政府提倡民間團體和個人參與社會福利服務與經營。提倡自立精神，鼓勵個人適度負擔福利費用，并發(fā)展以社區(qū)為依托的家庭福利模式，并積極發(fā)展托老所、老人集體住宅、家庭訪問員等福利服務。我國的經濟發(fā)展水平遠遠低于發(fā)達國家和地區(qū)，而人口未富先老等特點又急需社會保障的大力支持，因此，發(fā)展社會保障體系外的養(yǎng)老保險等形式是對于現(xiàn)有的社會保障制度的有利補充。現(xiàn)有的企業(yè)年金、商業(yè)養(yǎng)老疾病保險等可以在一定程度上減緩政府社會保障的壓力，也是保障資金來源的重要補充，對于這些形式可以予以減免稅的優(yōu)惠以進行鼓勵。比如，對于個人在社會保障稅之外，自繳的疾病養(yǎng)老保險等方面的支出可不計入個人所得稅的計稅基數(shù)，直接給予免稅；對于企業(yè)為職工購買的獎勵形的社會保險可直接計入企業(yè)所得稅的扣除額，不再進行限額規(guī)定。這種優(yōu)惠稅收安排將有利于鼓勵個人和企業(yè)更積極地投入社會養(yǎng)老保險。此外，對于養(yǎng)老保障資金的后續(xù)管理運營和保值增值等行為，在首先保證資金安全性的基礎上，也應當給予更多的稅收優(yōu)惠安排，有利于社會保障金的增值，為社會保障補充資金來源。

（五）在最后的稅收分配環(huán)節(jié)，在政府預算體系中加大對社會保障部分的資金支持，適當增加地方統(tǒng)籌的比例，以便于更加因地制宜的進行養(yǎng)老金分配安排

國際經濟合作與發(fā)展組織（OECD）預測，從2010年至2050年，各國政府在養(yǎng)老金上的投入占GDP比率將從8.4%升至11.4%。2014年我國GDP首破60萬億，達到636463億元，按照這一比例，政府應投入養(yǎng)老金的金額應為636463億×8.4%=53462.9億元。而2014年我國財政對社保的補貼僅有8212億元，占GDP比重僅為1.29%，只相當于OECD提出的各國平均占比8.4%的15%。所以，如果政府能在社會養(yǎng)老保障方面加大財政補貼的力度，將大大減輕個人及企業(yè)的繳費負擔，養(yǎng)老金空賬問題也可以得到妥善解決。

作者：侯曉燕 單位：閩江學院