中外稅收征管檔案比較研究

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摘要：本文以稅收征管檔案作為主要研究對象，對稅收征管檔案及其工作進(jìn)行簡要敘述，比較分析了中外稅收征管檔案的管理模式、相關(guān)法律法規(guī)的制定以及信息化建設(shè)的情況，最后對我國稅收征管檔案工作的發(fā)展提出建議。

關(guān)鍵詞：稅收征管檔案;管理模式;法律法規(guī);信息化

近來國家稅收征管體制改革不斷推進(jìn)、各項稅收政策持續(xù)更新，稅收征管檔案的作用日益凸顯。檔案部門應(yīng)給予稅收征管檔案工作應(yīng)有的關(guān)注，加強(qiáng)對稅收征管檔案的研究，提升稅收征管檔案的效能，為國家的稅收征管工作提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。此外，中外合作交流不斷深入，我國檔案事業(yè)的發(fā)展逐漸與國際接軌。對于稅收征管檔案的管理工作，不同國家的稅收體系不同，稅收征管檔案的管理理念、模式也不盡相同。筆者從提高我國稅收征管檔案的管理水平出發(fā)，借鑒國外稅收檔案管理工作經(jīng)驗，以完善我國的稅收征管檔案管理工作。

一、稅收征管檔案及其工作

（一）稅收征管檔案的概念

關(guān)于稅收征管檔案的定義，目前我國尚未形成統(tǒng)一的觀點，筆者對稅收征管檔案的形成領(lǐng)域、形成者、記錄內(nèi)容等進(jìn)行比較后，認(rèn)為稅收征管檔案是稅務(wù)部門在稅收征管工作中直接產(chǎn)生的，對于研究國家稅收征管工作發(fā)展、稅收政策調(diào)整、稅收征管體制改革等具有重要價值的文件、報表、憑證、賬冊、聲像等各種形式的歷史記錄。

（二）稅收征管檔案的特征

稅收征管檔案屬于專門檔案，有其自身的專業(yè)性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性等特點。[2]1.專業(yè)性。一是稅收征管檔案的內(nèi)容與財稅的征收、繳納相關(guān)，具有較強(qiáng)的專業(yè)性特征；二是稅收征管檔案一般是由征稅部門和納稅人形成的，有著特定的關(guān)系主體。2.系統(tǒng)性。一個地區(qū)的稅收征管檔案體現(xiàn)了管轄區(qū)域內(nèi)的征稅納稅情況，整個國家的稅收征管檔案就反映了一個國家的稅收征管情況，這就是稅收征管檔案的系統(tǒng)性。[3]3.復(fù)雜性。除了企業(yè)、個體工商戶、個人會產(chǎn)生稅收征管檔案外，還會有為管控稅收和納稅方便而委托有關(guān)單位、人員代為征收稅款的委托代征檔案。檔案產(chǎn)生主體多樣，內(nèi)容廣泛、復(fù)雜，使得稅收征管檔案管理工作難度增加。

（三）稅收征管檔案工作的基本任務(wù)和作用

稅收征管檔案工作的基本任務(wù)是：“收集、整理、鑒定和保管稅收征管檔案，維護(hù)檔案完整和安全，積極為社會各方面提供檔案服務(wù)，[4]為國家的各項稅收工作提供依據(jù)。”稅收征管檔案工作的作用主要有以下幾點：1.提高稅收征管工作效率和管理水平。國家重視稅收征管檔案，可以從以往的記錄中總結(jié)稅務(wù)工作中的先進(jìn)經(jīng)驗，大范圍推廣至現(xiàn)今的工作實踐中，促進(jìn)工作效率的提升。2.提高稅收執(zhí)法水平和監(jiān)管力度。通過稅收征管檔案，人們可以再現(xiàn)稅務(wù)人員的執(zhí)法全過程并對其進(jìn)行監(jiān)督，最終達(dá)到提高稅收執(zhí)法水平的目的。3.推進(jìn)社會信用體系的建設(shè)。各類納稅主體自覺遵守稅法要求、誠信納稅的行為屬于信用行為，不僅有助于社會主義市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，也有助于社會信用體系的構(gòu)建。

二、中外稅收征管檔案管理工作比較

（一）中外稅收征管檔案管理模式比較

1.國外稅收征管檔案的管理模式。國外主要有兩種稅收征管檔案管理模式，即國家財稅機(jī)關(guān)自行管理（分散管理模式）和國家檔案館集中管理（集中管理模式）。前者在國外較為常見，后者與我國的管理模式部分相似。（1）分散管理模式。國家財稅機(jī)關(guān)自行管理具有國家和社會意義的稅收征管檔案，而無須交由國家檔案館進(jìn)行集中管理。筆者向美國、英國、加拿大等國家檔案館發(fā)送了郵件以咨詢各國的稅收征管檔案的管理情況，并訪問了各國的國家稅務(wù)局網(wǎng)站，了解得知加拿大、英國、新加坡等國家的稅收征管檔案主要分散保管在國家的財政機(jī)關(guān)，而且各國對于稅收征管檔案的保管期限各不相同，一般5~10年不等。（2）集中管理模式。國家檔案館對具有重要價值的稅收征管檔案進(jìn)行統(tǒng)一管理，讓專業(yè)的檔案管理人員來維護(hù)稅收征管檔案。[5]英國是采用國家檔案館集中統(tǒng)一管理稅收征管檔案較為典型的國家之一，國家財政部將保存時限超過20年的重要檔案移交國家檔案館，由國家檔案館繼續(xù)管理，而一些保管期限未滿20年的稅收征管記錄，仍由財政部負(fù)責(zé)管理工作。2.我國稅收征管檔案管理模式。依據(jù)《中華人民共和國檔案法》和《全國稅務(wù)機(jī)關(guān)檔案管理辦法》有關(guān)規(guī)定，稅收征管檔案作為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要記錄，各級稅務(wù)機(jī)關(guān)的檔案室有責(zé)任、有義務(wù)向地方檔案館移交具有國家和社會意義的稅收檔案，由地方檔案部門集中統(tǒng)一管理，同時地方檔案館與稅務(wù)機(jī)關(guān)的檔案室雖不存在縱向上的上下級隸屬關(guān)系，但是有著橫向上的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，地方檔案館應(yīng)幫助各稅務(wù)機(jī)關(guān)檔案室建立完善的稅收檔案管理制度，規(guī)范檔案管理工作。但筆者在實際調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，稅收征管檔案工作的具體開展與相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定略有不同，一是稅收征管檔案主要由稅務(wù)部門管理，原則上各地方檔案館只接受地稅局的檔案，國稅局的檔案則由國家稅務(wù)總局直管，無須向地方檔案部門移交，但由于國家稅務(wù)部門體制變動，地稅局和國稅局分了又合，地方檔案部門也接收了國稅局的部分檔案。二是稅務(wù)部門實際移交進(jìn)館的檔案并不多，為促進(jìn)稅收工作順利開展和滿足納稅人隨時查檔的需要，稅務(wù)機(jī)關(guān)自行管理稅務(wù)主體直接產(chǎn)生的稅務(wù)檔案，而向檔案館移交的多為稅務(wù)法規(guī)、稅收計劃總結(jié)、征稅方案改革等法規(guī)政策類檔案。因此，我國的稅收征管檔案管理融合了分散管理與集中管理，且實際以分散管理為主要管理模式。3.中外稅收征管檔案管理模式比較分析。中外稅收征管檔案的管理模式有差異也有相似之處，各有優(yōu)劣。由國家財稅部門自行管理稅收征管檔案，一方面確實可以緩解國家檔案館在技術(shù)和資金方面的壓力：檔案分散在各財稅機(jī)關(guān)，檔案館無須投入資金購置軟硬件兼容設(shè)備；另一方面財稅部門作為稅收征管檔案的形成者，了解檔案的內(nèi)容，懂得如何挖掘檔案中與稅收相關(guān)的信息，實現(xiàn)檔案價值。但是這種分散的管理模式，使得部分檔案由于未及時移交檔案館由專業(yè)人員進(jìn)行管理，難以規(guī)避損毀風(fēng)險。檔案館進(jìn)行集中統(tǒng)一管理的模式，將具有重要價值的稅收征管檔案集中妥善管理，保證了稅收征管檔案的安全和有效利用。但是，稅收征管檔案中不僅有紙質(zhì)檔案還有大量電子文件，為保證電子文件的長期可讀性，檔案館須花經(jīng)費進(jìn)行技術(shù)研發(fā)、更新和信息遷移等工作以保證電子文件安全保管和長期可讀。由此，技術(shù)和資金問題是困擾檔案館集中統(tǒng)一管理模式的兩大難題。綜上，無論是稅務(wù)部門分散管理稅收征管檔案還是檔案館集中統(tǒng)一管理都各有優(yōu)劣，各國的具體情況不同，檔案管理模式自然不同，要想實現(xiàn)稅收征管檔案的妥善保管和有效利用，應(yīng)在自身國情的基礎(chǔ)上，適當(dāng)借鑒、吸收對應(yīng)模式的優(yōu)點，實現(xiàn)兩種管理模式的優(yōu)勢互補(bǔ)。

（二）中外稅收征管檔案管理相關(guān)法律法規(guī)比較

1.國外稅收征管檔案管理相關(guān)法律法規(guī)。國外在檔案立法方面起步較早，檔案法規(guī)較為完善，法國早在1794年頒布了《穡月七日檔案法令》，英國在1838年通過了《公共檔案法》，美國于1950年了《聯(lián)邦檔案法》，其后意大利、德國等國家也紛紛制定了國家檔案法令。但是，筆者在登錄英美法等國家的稅務(wù)局網(wǎng)站、國家檔案館網(wǎng)站時發(fā)現(xiàn)，[6]關(guān)于稅收征管檔案的管理辦法并不健全，由此可見，國外的稅收征管檔案管理辦法多是參見指導(dǎo)性的法規(guī)文件，而專門針對稅收征管檔案管理的法律法規(guī)有待健全。2.我國稅收征管檔案管理相關(guān)法律法規(guī)。我國除制定了《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國檔案法實施辦法》等法律、方針指導(dǎo)性文件外，從1994年至今，還制定了一系列規(guī)范稅收檔案工作的法規(guī)文件，如《全國稅務(wù)機(jī)關(guān)檔案管理辦法》《全國稅務(wù)機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》等。[9]地方制定了《湖南省國稅系統(tǒng)稅收征管資料檔案管理辦法》《江蘇省國家稅務(wù)局機(jī)關(guān)檔案歸檔管理辦法》等，初步構(gòu)建了國家稅收征管檔案管理法規(guī)體系。[10]3.中外稅收征管檔案管理相關(guān)法律法規(guī)比較分析。基于上文分析可以看出國外的檔案立法雖先于我國，但可能是由于受注重開放利用的效益觀念影響，除了基本檔案法外，多制定信息公開法規(guī)，而對專門檔案管理的法規(guī)制度還有待健全。相較之下，我國在一般檔案法之外，還制定了許多專門檔案管理辦法，但不足在于專門檔案管理辦法的制定主體繁多，實施不統(tǒng)一，在國家檔案局和國家稅務(wù)總局制定的指導(dǎo)性的文件之外，各地區(qū)的稅務(wù)機(jī)關(guān)也制定了本地區(qū)的稅收征管檔案管理辦法，而管理辦法不盡相同，可能會出現(xiàn)規(guī)范沖突的局面。

（三）中外稅收征管檔案管理信息化建設(shè)比較

1.國外稅收征管檔案管理信息化建設(shè)現(xiàn)狀。全球發(fā)達(dá)國家的稅收征管工作水平較高，廣泛采用現(xiàn)代信息技術(shù)處理稅收業(yè)務(wù)，致力于實現(xiàn)稅務(wù)工作的信息化，并為稅收征管檔案的信息化管理奠定基礎(chǔ)。美國早在20世紀(jì)中葉開始稅收征管信息化建設(shè)，發(fā)展到今天成為世界稅收征管信息化建設(shè)“第一強(qiáng)國”。德國應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)、電子計算機(jī)監(jiān)控納稅人信息，獲取所需檔案信息。和德國做法類似的法國已經(jīng)實現(xiàn)了稅收征管工作的網(wǎng)絡(luò)化，提高了稅務(wù)工作的效率。相較于美法德，起步較晚的意大利擁有著最成功的稅收征管信息系統(tǒng)，重視對風(fēng)險稅源的防范和監(jiān)控。2.我國稅收征管檔案管理信息化建設(shè)現(xiàn)狀。在現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展的大背景下，我國對稅收征管信息化建設(shè)工作也愈加重視，從20世紀(jì)80年代至今，稅收征管信息化建設(shè)所需的軟硬件設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、信息人才隊伍等都逐步完善，推動了我國稅收征管工作的發(fā)展。但是，在稅收征管信息化建設(shè)不斷推進(jìn)的背后，我國的稅務(wù)檔案資料管理又暴露出了問題，如缺乏健全的稅收征管檔案信息系統(tǒng)、檔案管理人員的信息化素養(yǎng)有待提高等。稅收征管檔案管理的信息化建設(shè)整體落后于稅務(wù)事業(yè)的信息化發(fā)展，原因在于國家將大量資金投入稅務(wù)信息系統(tǒng)的軟硬件配置、稅務(wù)信息系統(tǒng)的開發(fā)、計算機(jī)人才的引進(jìn)等，而稅收征管檔案管理工作的信息化建設(shè)未得到足夠重視。3.中外稅收征管檔案管理信息化建設(shè)比較分析。基于對中外稅收征管信息化建設(shè)的發(fā)展?fàn)顩r的了解，可以看出國外先于我國開始了稅收征管信息化建設(shè)工作，稅收征管檔案資料的信息化管理也更為先進(jìn)。我國雖起步較晚，但也積極順應(yīng)時代潮流，吸收借鑒國外信息化建設(shè)的理念和方法，促進(jìn)我國的稅收征管信息化建設(shè)工作發(fā)展。但是，中外在稅收征管檔案管理的信息化建設(shè)中有一個共同問題：各國均將整個稅務(wù)事業(yè)的信息化建設(shè)作為工作重點，而少有實際投入進(jìn)行局部建設(shè)，稅收征管檔案管理的信息化建設(shè)就是一個例子。

三、對我國稅收征管檔案管理工作的思考與建議

（一）提高對稅收征管檔案管理的思想認(rèn)識

從檔案管理事業(yè)的整體看來，稅收征管檔案管理工作的發(fā)展滯后于文書檔案、科技檔案，究其原因就是中外對稅收征管檔案重要性的認(rèn)識還未到位。我國的稅收征管檔案管理工作能否順利發(fā)展，很大程度上要看思想認(rèn)識是否正確、是否跟上發(fā)展需求。提高對稅收征管檔案管理的思想認(rèn)識應(yīng)該做到以下幾個方面：首先是國家各級稅務(wù)部門檔案室要深刻認(rèn)識到稅收征管檔案的重要作用，不僅僅是保管好稅收征管檔案，還要從中分析、挖掘出有價值的信息，作為今后稅務(wù)工作開展可以查考的資料，更要為納稅人提供信息服務(wù)，樹立為納稅人服務(wù)的基本理念。其次是國家各級檔案行政管理機(jī)關(guān)，除了加強(qiáng)對各地區(qū)的普通文書檔案的管理外，更要強(qiáng)化對專門業(yè)務(wù)檔案的重視，注重制定專門業(yè)務(wù)檔案的管理規(guī)范，指導(dǎo)地方稅務(wù)部門檔案工作的開展。最后是每個納稅主體要樹立自身的檔案意識，保管好自己的納稅檔案，為國家積累特殊的檔案財富。

（二）建立健全稅收征管檔案管理相關(guān)法律法規(guī)

中外在制定法律法規(guī)方面的側(cè)重點不同，國外側(cè)重開放利用類的法律法規(guī)的制定，我國主要側(cè)重對各類檔案保管期限、具體管理方法等法規(guī)的制定，因而我國可在繼續(xù)借鑒、吸收國外制定開放利用法律法規(guī)經(jīng)驗的同時，著力完善與稅收征管檔案直接相關(guān)的法律法規(guī)。目前我國的稅收征管檔案工作的開展雖有法可依，但多為規(guī)范性或是指示性文件，具體的法律法規(guī)極少，執(zhí)行的有效性也不足，因此要想規(guī)范國家稅收征管檔案管理工作，就需要補(bǔ)充和完善稅收征管檔案管理法律法規(guī)，要有統(tǒng)一的立法。首先人大立法先于行政立法，在缺乏統(tǒng)一的稅收征管檔案管理法律法規(guī)的情況下，國家立法權(quán)力機(jī)關(guān)更應(yīng)加緊對相關(guān)法規(guī)的制定，以體現(xiàn)稅務(wù)檔案工作中法治的特點。其次是各地區(qū)的稅務(wù)機(jī)關(guān)可以依據(jù)國家總體性的稅收征管檔案管理法規(guī)制定本機(jī)關(guān)的檔案管理法規(guī)，但必須堅持“總體一致、局部調(diào)整、避免沖突”，確保稅收征管檔案工作的標(biāo)準(zhǔn)化。

（三）建設(shè)稅收征管檔案管理專業(yè)人才隊伍

人才問題是中外均應(yīng)關(guān)注的重點，稅收征管檔案管理工作的發(fā)展也依賴于管理人員綜合素質(zhì)的提升，他們既要有專業(yè)的檔案管理知識，也要對基本的財稅知識有所了解。打造一支優(yōu)秀的稅務(wù)檔案管理人才隊伍，一方面要注重引進(jìn)專業(yè)的檔案管理人才，各級稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)招聘專職的檔案管理人才；另一方面要注重對人才的后期培養(yǎng)，使他們不斷更新專業(yè)知識和技能，以滿足稅收檔案工作發(fā)展的需要。如何培養(yǎng)人才可以從內(nèi)外兩個方面考慮：對內(nèi)，各稅務(wù)機(jī)關(guān)之間互相交流檔案管理成功經(jīng)驗，彼此指導(dǎo)檔案工作的發(fā)展，建立稅務(wù)系統(tǒng)的檔案管理“樣板室”推廣至各個稅務(wù)機(jī)關(guān)；對外，各地區(qū)檔案行政管理機(jī)構(gòu)定期對稅務(wù)機(jī)關(guān)的檔案室進(jìn)行指導(dǎo)，傳授最新的檔案管理知識，提高工作水平。

（四）加大對稅收征管檔案管理信息化建設(shè)的投入

現(xiàn)今全球信息化正加速推進(jìn)，各項事業(yè)要想長足發(fā)展，就應(yīng)緊跟信息化的步伐，對此，國外稅務(wù)事業(yè)的信息化建設(shè)工作比我國先進(jìn)，但針對局部，如稅收征管檔案工作的信息化建設(shè)未被重點關(guān)注。基于此，我國應(yīng)在學(xué)習(xí)國外稅務(wù)事業(yè)信息化建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗的同時，投入精力發(fā)展稅收征管檔案管理信息化。作為稅務(wù)事業(yè)的一部分，稅收征管檔案管理的發(fā)展?fàn)顩r也關(guān)系著整個稅收征管工作的發(fā)展，國家應(yīng)當(dāng)提高對稅收征管檔案管理信息化建設(shè)的重視度。在財力上，著力支持開發(fā)稅收征管檔案管理系統(tǒng)，強(qiáng)化對稅務(wù)檔案資料的電子化管理。在物力上，配置檔案管理的計算機(jī)、機(jī)房、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施，提供檔案信息化管理所必需的物力資源。在人力上，從計算機(jī)人才隊伍中選調(diào)部分人員協(xié)助稅務(wù)部門的檔案人員進(jìn)行檔案的現(xiàn)代化管理，并傳授現(xiàn)代信息技術(shù)，培養(yǎng)兼具檔案管理知識、稅務(wù)知識和現(xiàn)代技術(shù)的綜合性人才。

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作者:劉鑫