存款準(zhǔn)備金制度管理

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摘要：無息存款準(zhǔn)備金是一些新興市場經(jīng)濟國家在貨幣沒有實現(xiàn)完全可自由兌換、資本項目尚未完全開放的情況下，為減少國際資本過度流入，以“準(zhǔn)備金要求”形式建立的一項過渡性措施。隨著資本項目開放進(jìn)程的加快，我國傳統(tǒng)資本監(jiān)管方式對短期流動資本監(jiān)管的有效性不斷下降。因而，引入無息存款準(zhǔn)備金制度勢在必行。

關(guān)鍵詞：無息存款準(zhǔn)備金(URR)；資本流入稅；短期資本流動

在中國逐步實現(xiàn)人民幣資本項目可兌換的進(jìn)程中，如何加強對跨境資本流動(尤其是短期資本流動)的監(jiān)管，對于維護(hù)國家整體經(jīng)濟金融穩(wěn)定和安全，防范投機資本對國內(nèi)經(jīng)濟的沖擊，具有重要的現(xiàn)實意義。近年來，智利采取的無息存款準(zhǔn)備金(簡稱URR)制度，得到了包括國際貨幣基金組織在內(nèi)的眾多國際社會的肯定。尤其是在東南亞金融危機過后，幾位世界級經(jīng)濟學(xué)家，如極富盛名的諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主斯蒂格利茨也曾高度贊譽了智利的這項資本監(jiān)管措施。這項監(jiān)管政策值得我國借鑒。

一、無息存款準(zhǔn)備金制度的內(nèi)容

無息存款準(zhǔn)備金(簡稱URR)是一些新興市場經(jīng)濟國家在貨幣沒有實現(xiàn)完全可自由兌換、資本項目尚未完全開放的情況下，減少國際資本過度流入，抑制巨額資本突發(fā)性逆轉(zhuǎn)，防范金融危機，開放國內(nèi)資本市場的一項過渡性制度。URR制度要求境內(nèi)借款人或境外投資者按流入資本的一定比例以規(guī)定的幣種在中央銀行存放一定的日期，但不支付利息。智利、哥倫比亞、巴西等國的實踐已證明URR制度的可行性。其中，智利一直被作為最成功的典范。

20世紀(jì)90年代初期，巨額國際資本涌入智利，為減少外部沖擊對經(jīng)濟的不利影響，智利當(dāng)局采取了一系列措施，包括以“準(zhǔn)備金要求”的形式建立對資本流入的監(jiān)管。從性質(zhì)上講，無息存款準(zhǔn)備金屬于數(shù)量化的資本監(jiān)管手段，其實質(zhì)是征收資本流入稅。通過設(shè)置準(zhǔn)備金率，提高外資成本，在存在差異的國內(nèi)外利率水平之間插入一個楔子，以提高本國貨幣政策的操作空間——既能控制國內(nèi)的通貨膨脹又能減小經(jīng)常賬戶赤字規(guī)模，而且不迫使央行放棄匯率政策。無息存款準(zhǔn)備金的具體操作方法是：一筆從國外進(jìn)入智利的資金，必須將其數(shù)額的一定比例存入中央銀行，存期至多為一年，不支付任何利息。一般來說，不同期限的資金有不同的存期。如，期限60天的資金，存期為60天；期限在一年內(nèi)的資金，存期等同于期限；期限在一年上的資金，存期為一年。在實踐中，URR的很多具體規(guī)定都發(fā)生了變化。1991年6月實施URR之初，貿(mào)易信貸并不包括在內(nèi)，準(zhǔn)備金率為20％，但一些私人部門很快找到了規(guī)避方法，將一些短期的外國間接投資虛報為貿(mào)易信貸所需要的配套資金。為杜絕管理中的漏洞，1992年5月準(zhǔn)備金率提高到30％，存期被延長為一年，監(jiān)管范圍擴大到貿(mào)易信貸和外國直接投資項目的配套資金。1995年，監(jiān)管范圍進(jìn)一步擴展到在紐約證券交易所交易的智利股票和國際債券的發(fā)行。1998年6月，為應(yīng)對銅價格的下跌和國家經(jīng)常項目赤字的增加，智利政府將準(zhǔn)備金率降至10％，以尋求吸引更多的外國資金，在當(dāng)年9月降為0，然而，相關(guān)法規(guī)仍要求外國資本在智利的停留期不得少于一年。自1991年6月到1998年9月期間，智利央行對準(zhǔn)備金率、監(jiān)管資金范圍、征稅的幣種、存期、到期投資的再投資等方面做了修改和補充。

URR在智利的成功運用為新興國家管理短期資本流動提供了寶貴的經(jīng)驗。更重要的是，在防范金融危機第一條防線單個銀行的風(fēng)險管理和第二條防線國家對銀行系統(tǒng)的常規(guī)監(jiān)管不充足的國家，URR將作為抵御銀行體系出現(xiàn)動蕩的第三條防線。由于銀行能通過讓企業(yè)從國外借款并把收益轉(zhuǎn)移給他們的方式來規(guī)避上述監(jiān)管，因此要求采取更寬泛的監(jiān)管措施。金融穩(wěn)定必須由限制國內(nèi)所有實體借入國外短期資金的URR來支持。因而，借鑒智利URR制度經(jīng)驗，根據(jù)我國資本市場對外開放的實際情況，有必要引進(jìn)URR制度。

二、我國現(xiàn)行跨境資本流動監(jiān)管中的弊端

隨著我國實現(xiàn)人民幣經(jīng)常項目可自由兌換，資本項目的開放進(jìn)程逐漸加快。目前，我國有將近一半的資本賬戶交易已基本不受限制或有較少限制，有三成多受較多限制，嚴(yán)格管制的不到兩成，人民幣已在資本項下實現(xiàn)了部分可兌換。2002年12月1日，《合格境外機構(gòu)投資者境內(nèi)證券投資管理暫行辦法》的正式實施拉開了QFII在我國境內(nèi)投資的序幕。中資企業(yè)對外投資限制也逐步放寬，2007年QDII進(jìn)入實施階段，資本雙向流動的格局初步形成。然而，在資本項目開放的進(jìn)程中，逃避資本管制的問題愈發(fā)突出。非法資本進(jìn)出的表現(xiàn)形式可通過國際收支平衡表的“凈誤差與遺漏”項目反映出來。所謂“凈誤差與遺漏”，實際是政府所承認(rèn)的追蹤不到的資金流動。該項余額在借方表示存在資本外逃，余額在貸方表示存在非法資本流入。2002年，余額首次出現(xiàn)在貸方，表明人們對人民幣的預(yù)期發(fā)生重大變化，出于套利的目的，投資者避開政府嚴(yán)格的外匯管理，買進(jìn)人民幣，資本通過非法手段流入。非法資本大規(guī)模流入股市和房市，引發(fā)房地產(chǎn)和股市泡沫，導(dǎo)致國內(nèi)通貨膨脹壓力增大。在經(jīng)濟增長偏快和價格上漲壓力較大的情況下，中國人民銀行多次提高利率以進(jìn)行宏觀調(diào)控。然而，進(jìn)入2007年后，全球貨幣政策的風(fēng)向標(biāo)開始發(fā)生變化。美聯(lián)儲為解決次級債帶來的流動性匱乏問題采取了偏松的貨幣政策，不但向市場注入了大量的流動性，而且于2007年9月降低了聯(lián)邦基準(zhǔn)利率，國內(nèi)外利率差拉大，升值預(yù)期進(jìn)一步誘發(fā)非法資本的流入。這使我國進(jìn)一步實施緊縮貨幣政策的空間縮小，利用貨幣政策進(jìn)行宏觀調(diào)控受到限制，國內(nèi)流動性過剩火上澆油，一旦非法流入資本發(fā)生逆轉(zhuǎn)，國內(nèi)銀行將因流動性不足而陷入困境，嚴(yán)重威脅國內(nèi)金融體系的穩(wěn)定。

造成跨境資本非法流動的原因主要有三方面：第一，外匯管理工作客觀存在問題。突出表現(xiàn)在國際收支申報系統(tǒng)運行效率不高及外匯流動監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)不健全。國際收支申報系統(tǒng)中，對金融機構(gòu)外匯資產(chǎn)負(fù)債重點在于對其存量的監(jiān)控，而外匯監(jiān)測系統(tǒng)側(cè)重于對流量進(jìn)行跟蹤。現(xiàn)行外匯監(jiān)測系統(tǒng)技術(shù)手段較落后，尚未建立一套與國際接軌的電子系統(tǒng)對跨境資金進(jìn)行監(jiān)測。國際收支申報系統(tǒng)是一個集統(tǒng)計、管理和操作于一體的電子網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，作為全面反映一國國際收支狀況的重要手段，是監(jiān)控我國跨境資本流動的基礎(chǔ)。在具體操作中存在問題，一方面，數(shù)據(jù)信息收集技術(shù)手段落后。國際收支統(tǒng)計監(jiān)測系統(tǒng)以主體申報制為主要特征。在外匯管理局與銀行之間的信息傳遞過程中，統(tǒng)計申報單充當(dāng)了重要的反饋角色。因為通過統(tǒng)計申報單來收集信息的監(jiān)管中，銀行、企業(yè)和個人作為申報主體，有信息優(yōu)勢，處于主動地位，這種優(yōu)勢使現(xiàn)實中會出現(xiàn)漏報、虛報、錯報等現(xiàn)象。另一方面，信息涵蓋范圍狹窄。國內(nèi)的外資金融機構(gòu)與其海外母公司、總公司之間外匯資金調(diào)撥清算不屬于居民與非居民直接交易行為，然而卻是跨境資本流動監(jiān)測的對象，這部分資本在調(diào)撥清算過程中“跨境”，在國際收支統(tǒng)計中卻不需要申報。因此國際收支申報的局限性在于，當(dāng)一部分資本表現(xiàn)為“跨境”流動時，以交易主體所在地來判斷是否“跨境”。第二，2007年是我國銀行業(yè)人世保護(hù)期已結(jié)束，外資銀行的擴張加大了資本監(jiān)管的難度。目前，已全面向外資銀行開放人民幣業(yè)務(wù)，對其業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍的自由度將不再有任何約束力。雖然外資銀行對人民幣業(yè)務(wù)的介入有助于提高國內(nèi)銀行體系的效率，然而外資銀行畢竟與國際資本市場有千絲萬縷的聯(lián)系，外資銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍的擴張必然削弱境外資本進(jìn)入我國的壁壘，為短期資本流動提供便利。隨著今年人民幣業(yè)務(wù)的放開，外資銀行在人民幣業(yè)務(wù)方面的比重會有所增加，這無疑降低了我國資本監(jiān)管的效率。第三，國際上近年來短期國際資本流動規(guī)模迅猛增長，外匯投機盛行，客觀上也對我國資本監(jiān)管提出了新的挑戰(zhàn)。

我國正處于由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的轉(zhuǎn)軌期，鑒于現(xiàn)行資本流動監(jiān)管中存在的問題，引入無息存款準(zhǔn)備金制度，對于找準(zhǔn)資本項目“管”與“放”、“堵”與“疏”的最佳結(jié)合點，趨利避害，改進(jìn)和加強對資本流動監(jiān)控，完善資本項目管理，具有重要的現(xiàn)實意義。

三、無息存款準(zhǔn)備金應(yīng)用前景展望

在URR如何實施問題上，并沒有一個統(tǒng)一的結(jié)論，目前這項制度已在智利、泰國等國得到成功的應(yīng)用。結(jié)合中國的實際情況，初步構(gòu)架包括以下幾方面：

(一)征收范圍。沒有必要對所有的短期資本流入征稅，所以暫時考慮除貿(mào)易信貸外，對所有債務(wù)性資本流入，包括外商投資企業(yè)的對外借款，實施URR，要求境內(nèi)借款人或境外投資者按流入資本的一定比例以規(guī)定的幣種在貨幣當(dāng)局存放一定的日期，但不支付利息。同時，改革QFII，待條件成熟后逐步將審批制改為核準(zhǔn)制，對所有流入資金均執(zhí)行URR。

(二)征收部門。雖然無息存款準(zhǔn)備金類似于征稅，但畢竟不屬于直接征稅措施，URR央行經(jīng)常需要根據(jù)資金本流動狀況對準(zhǔn)備金率、監(jiān)管資金范圍、征稅的幣種、存期、到期投資的再投資等方面進(jìn)行不斷的修改和補充，而直接征稅具有剛性，通常稅率的調(diào)整要經(jīng)過立法程序而難以頻繁變動，因而資本流入稅的征收權(quán)限可臨時交由中國人民銀行或國家外匯管理局。

(三)實施期限。根據(jù)國際經(jīng)驗，采取URR的經(jīng)濟體至少應(yīng)具備以下兩個特征：單個銀行的金融風(fēng)險意識淡薄，風(fēng)險管理能力較差；整個銀行體系的監(jiān)管能力較弱。只有當(dāng)我國充分加強了對銀行體系的監(jiān)管，并且不再需要以拒絕外國資金的方式輔助審慎監(jiān)管，才可能取消URR。從我國目前銀行業(yè)的改革狀況來看，銀行在改進(jìn)風(fēng)險管理及金融監(jiān)管水平方面要走的路還很長。所以，作為防止金融動蕩的防護(hù)線，URR必將要在我國存在一個相當(dāng)長的時期。

無息存款準(zhǔn)備金制度是一些新興市場經(jīng)濟國家在貨幣沒有實現(xiàn)完全可自由兌換、資本項目尚未完全開放的情況下，為減少國際資本過度流入，以“準(zhǔn)備金要求”形式建立的一項過渡性措施。在完善的金融市場和健全的企業(yè)制度等條件具備之前，資本項目完全開放的目標(biāo)很難實現(xiàn)。我國資本項目開放是一個漸進(jìn)的過程，在這一過程中，資本流動特別是短期資本流動的風(fēng)險會不斷加大，引入無息存款準(zhǔn)備金，根據(jù)資本流動的狀況適時調(diào)整監(jiān)管力度，改變資本跨境流動的門檻，對穩(wěn)定國內(nèi)金融體系，抵御金融危機，具有積極作用。轉(zhuǎn)