經(jīng)濟(jì)全球化銀行監(jiān)管

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一、經(jīng)濟(jì)全球化背景下銀行監(jiān)管的市場(chǎng)化趨勢(shì)

（一）代表性國(guó)家銀行監(jiān)管的演化歷程

由于政治或經(jīng)濟(jì)原因，許多國(guó)家銀行監(jiān)管制度演化中經(jīng)歷過嚴(yán)格控制性銀行監(jiān)管，所謂嚴(yán)格控制性監(jiān)管是指實(shí)行分業(yè)限制、利率管制、市場(chǎng)準(zhǔn)入嚴(yán)格限制等，包括美國(guó)、日本、韓國(guó)以及為數(shù)眾多的發(fā)展中國(guó)家。我國(guó)也實(shí)行過較長(zhǎng)時(shí)期的控制性銀行監(jiān)管制度，因此，分析此類國(guó)家銀行監(jiān)管演化歷程的規(guī)律性變化對(duì)研究我國(guó)銀行監(jiān)管市場(chǎng)化問題很有借鑒意義。

不同國(guó)家實(shí)行控制性銀行監(jiān)管制度的背景和動(dòng)因有所不同，例如，美國(guó)嚴(yán)格控制性的銀行監(jiān)管起步于20世紀(jì)30年代初大蕭條時(shí)期；日本嚴(yán)格控制性銀行監(jiān)管制度確立于20世紀(jì)50年代中期，又被稱為金融行政；韓國(guó)則是在20世紀(jì)六七十年代，為了解決資金短缺、實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，實(shí)行了嚴(yán)格控制性銀行監(jiān)管制度。同時(shí)，不同國(guó)家各種限制性措施的嚴(yán)格程度也存在差異，但是，控制性銀行監(jiān)管制度都在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)充分了保證銀行業(yè)的穩(wěn)定，而在趕超型國(guó)家，它對(duì)滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金需求，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的趕超目標(biāo)發(fā)揮了積極作用。

但是，20世紀(jì)70年代以后，經(jīng)濟(jì)全球化在金融領(lǐng)域的滲透日漸深入，資本跨國(guó)流動(dòng)的規(guī)模迅速擴(kuò)大，銀行業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境更為開放，跨國(guó)銀行蓬勃發(fā)展，同時(shí)，各種金融創(chuàng)新活動(dòng)層出不窮。在這些因素沖擊下，嚴(yán)格控制性的監(jiān)管制度開始表現(xiàn)出一些不適應(yīng)性，其所扮演的角色從維護(hù)銀行業(yè)穩(wěn)定和發(fā)展的必要措施轉(zhuǎn)變?yōu)橄拗沏y行業(yè)發(fā)展的桎梏，甚至成為銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力低下和銀行危機(jī)的根源。為了改變本國(guó)銀行業(yè)面臨的困境，70年代末期以后，美、日、韓等國(guó)相繼進(jìn)行了逐步放松管制的改革，包括利率自由化、放寬業(yè)務(wù)范圍限制、放松分支機(jī)構(gòu)設(shè)置的限制、資本流動(dòng)自由化等措施，這些措施消除了銀行業(yè)發(fā)展的障礙，給予銀行業(yè)更多地獲利機(jī)會(huì)，是對(duì)受壓制的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力量的一種釋放，會(huì)增加銀行之間的競(jìng)爭(zhēng)程度，有利于提高銀行業(yè)效率、促進(jìn)其發(fā)展。＿經(jīng)歷過嚴(yán)格控制性監(jiān)管的銀行業(yè)往往較為脆弱，同時(shí)放松管制所營(yíng)造的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境，本身會(huì)產(chǎn)生優(yōu)勝劣汰的效果，使競(jìng)爭(zhēng)能力弱的銀行面臨倒閉風(fēng)險(xiǎn)，所以，放松管制階段，容易出現(xiàn)銀行破產(chǎn)或倒閉。為了避免銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)銀行業(yè)的支持和救助都需要審慎監(jiān)管相伴而行，但是，受解決問題資金、監(jiān)管當(dāng)局道德風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)管獨(dú)立性缺乏等因素制約，放松管制過程中，審慎監(jiān)管措施往往不到位，出現(xiàn)監(jiān)管寬容或缺失的問題，這會(huì)進(jìn)一步增加銀行業(yè)的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致銀行危機(jī)。例如，80年代末期美國(guó)發(fā)生了儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)危機(jī)；日本在90年代中期出現(xiàn)了銀行危機(jī)；韓國(guó)則在1997年爆發(fā)了金融危機(jī)。

銀行危機(jī)過后，各國(guó)紛紛把建立或強(qiáng)化審慎監(jiān)管作為提高監(jiān)管有效性的重要途徑，包括提高監(jiān)管者獨(dú)立性、改革存款保險(xiǎn)制度、實(shí)施和完善基于風(fēng)險(xiǎn)的資本監(jiān)管制度等，并通過改善信息披露狀況、實(shí)施預(yù)先承諾法、推進(jìn)銀行業(yè)改革等措施發(fā)揮監(jiān)管實(shí)現(xiàn)過程中市場(chǎng)力量的作用。各國(guó)以強(qiáng)化審慎監(jiān)管為核心的監(jiān)管改革進(jìn)度和力度盡管有所不同，但是，對(duì)促進(jìn)三國(guó)銀行業(yè)走上穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)的軌道，增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力都發(fā)揮了良好作用。

從上述歷史實(shí)踐來看，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化背景下銀行業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境的變化，政府監(jiān)管制度安排經(jīng)歷了從實(shí)行嚴(yán)格控制性監(jiān)管到逐步取消嚴(yán)格控制性監(jiān)管，再到強(qiáng)化審慎監(jiān)管三個(gè)階段發(fā)展的變化。在制度變遷的過程中，上述國(guó)家的政府監(jiān)管都經(jīng)歷了從替代市場(chǎng)力量向培育和強(qiáng)化市場(chǎng)力量的轉(zhuǎn)化過程；20世紀(jì)80年代以前市場(chǎng)機(jī)制和政府監(jiān)管被理解成替代的關(guān)系，政府監(jiān)管的強(qiáng)化也就意味著市場(chǎng)機(jī)制的弱化，但是20世紀(jì)80年代以后開始構(gòu)建以市場(chǎng)機(jī)制為導(dǎo)向的政府監(jiān)管機(jī)制。在市場(chǎng)導(dǎo)向的思路下，銀行監(jiān)管不是替代市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而是強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制微觀基礎(chǔ)的手段，即銀行監(jiān)管要從特有的角度切入銀行業(yè)的運(yùn)行中去，為銀行業(yè)的市場(chǎng)機(jī)制高效運(yùn)行提供保障，同時(shí)充分運(yùn)用市場(chǎng)約束加強(qiáng)監(jiān)管，讓投資者、存款人、經(jīng)營(yíng)者及監(jiān)管者等各方參與者各自承擔(dān)必要的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）巴塞爾資本協(xié)議與銀行監(jiān)管的市場(chǎng)化趨勢(shì)

在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，銀行業(yè)跨國(guó)經(jīng)營(yíng)日益普遍，有效銀行監(jiān)管成為國(guó)際范圍內(nèi)的公共品。巴塞爾銀行業(yè)監(jiān)管委員會(huì)（BOBS）自1974年成立以來，一直致力于加強(qiáng)各國(guó)銀行監(jiān)管的合作與協(xié)調(diào)，它所制定的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)原則為各國(guó)廣泛認(rèn)可和遵循，成為銀行監(jiān)管的國(guó)際規(guī)范。其中，最具影響力的是巴塞爾資本協(xié)議。該協(xié)議有兩個(gè)版本，分別簡(jiǎn)稱BaselⅠ和BaselⅡ。從巴塞爾資本協(xié)議的主要內(nèi)容及其變化，可以清晰地看出經(jīng)濟(jì)全球化條件下銀行監(jiān)管的市場(chǎng)化趨勢(shì)。

BaselⅠ和BaselⅡ的核心內(nèi)容是倡導(dǎo)資本監(jiān)管，BaselⅠ對(duì)資本監(jiān)管提供了一套簡(jiǎn)便易行的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、而BaselⅡ則對(duì)資本監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了更新和補(bǔ)充，它們的廣泛實(shí)施使資本監(jiān)管已經(jīng)成為國(guó)際上主流的銀行監(jiān)管原則。資本監(jiān)管本質(zhì)上是一種模仿和強(qiáng)化市場(chǎng)力量的監(jiān)管措施，可在一定程度上減少存款保險(xiǎn)等政府干預(yù)措施對(duì)市場(chǎng)力量的束縛作用，降低存款保險(xiǎn)所帶來的銀行風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移動(dòng)機(jī)，改善政府監(jiān)管效果。因?yàn)橘Y本在保持銀行穩(wěn)健和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)方面、在銀行公司治理方面起到重要作用，資本要求是投資者對(duì)銀行實(shí)施市場(chǎng)約束和內(nèi)部控制的重要方式和基礎(chǔ)。

雖然BaselⅠ和BaselⅡ監(jiān)管思想的內(nèi)核是一脈相承的，都倡導(dǎo)通過尊重市場(chǎng)力量和運(yùn)用市場(chǎng)力量提高監(jiān)管的有效性，但是，具體內(nèi)容存在多方面差異。BaselⅠ提出資本監(jiān)管框架僅包括最低資本要求；BaselⅡ則將其擴(kuò)展為三大支柱：一是最低資本要求；二是監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)督檢查；三是以信息披露為基礎(chǔ)的市場(chǎng)約束。從而把政府外部監(jiān)管、銀行內(nèi)部控制和管理、市場(chǎng)約束三者有機(jī)結(jié)合起來，構(gòu)建了相對(duì)完善的市場(chǎng)主導(dǎo)型監(jiān)管體系，使銀行監(jiān)管中政府力量與市場(chǎng)力量的合作日臻緊密和顯著。具體體現(xiàn)在：

1.BaselⅡ允許銀行使用評(píng)級(jí)法而不是像BaselⅠ中由政府直接規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重來確定資本成本，提高資本充足率要求對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的敏感程度。其中，標(biāo)準(zhǔn)法是允許使用外部評(píng)級(jí)區(qū)分銀行所持資產(chǎn)的質(zhì)量，體現(xiàn)了利用評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)此類市場(chǎng)參與者的力量改善資本監(jiān)管的思想；而內(nèi)部評(píng)級(jí)法允許銀行使用內(nèi)部評(píng)級(jí)數(shù)據(jù)確定資本成本，體現(xiàn)了外部監(jiān)管對(duì)銀行內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理的尊重和利用。從標(biāo)準(zhǔn)法到內(nèi)部評(píng)級(jí)法，風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量更為準(zhǔn)確，銀行在確定資本成本方面自主權(quán)逐步增大，為了減少外部干預(yù)，降低資本成本，銀行具有使用內(nèi)部評(píng)級(jí)法的激勵(lì)。但是，為使用內(nèi)部評(píng)級(jí)法，銀行必須具有強(qiáng)大的內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理能力，所以，為了獲得更多的自主權(quán)，銀行具有改善內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理水平的激勵(lì)，從而增強(qiáng)了銀行將外部監(jiān)管壓力轉(zhuǎn)化為銀行自身的風(fēng)險(xiǎn)防范和自我約束行為的動(dòng)力機(jī)制。

2.BaselⅡ把銀行內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理的狀況作為監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)督檢查和評(píng)估的內(nèi)容之一，從外部監(jiān)管角度直接強(qiáng)化銀行內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理，把監(jiān)管當(dāng)局要求和銀行自律需要直接統(tǒng)一起來。

3.BaselⅡ通過提高信息透明度增強(qiáng)市場(chǎng)約束，既改變了政府監(jiān)管的作用方式，又增強(qiáng)了銀行自律的主動(dòng)性。過去，政府監(jiān)管通過對(duì)市場(chǎng)約束的抵消和遏制作用來實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目的，以存款保險(xiǎn)制度和限制競(jìng)爭(zhēng)性措施的抵消作用最為顯著。在BaselⅡ中，監(jiān)管安排不再充當(dāng)市場(chǎng)約束的替代品，而是通過提出信息披露要求，使市場(chǎng)參與者掌握銀行風(fēng)險(xiǎn)輪廓和資本水平的信息，提高市場(chǎng)參與者的能力，阻止銀行不合理地涉險(xiǎn)；而被監(jiān)管銀行對(duì)過分冒險(xiǎn)就會(huì)咎由自取的擔(dān)心，會(huì)使它出于自身利益最大化的考慮而增強(qiáng)銀行內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理。

通過上述剖析可以看出，從BaselⅠ到BaselⅡ，監(jiān)管當(dāng)局越來越重視激發(fā)并利用銀行內(nèi)部的力量和市場(chǎng)約束力量來加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范、實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。作為國(guó)際銀行監(jiān)管的新規(guī)則，BaselⅡ在未來各國(guó)銀行監(jiān)管將發(fā)揮重大作用，它所倡導(dǎo)的在尊重、利用和強(qiáng)化市場(chǎng)力量基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政府力量與市場(chǎng)力量相結(jié)合的監(jiān)管思想，即銀行監(jiān)管的市場(chǎng)化思想，代表了未來銀行監(jiān)管的方向和趨勢(shì)。

（三）銀行監(jiān)管實(shí)現(xiàn)力量的實(shí)證分析

經(jīng)濟(jì)學(xué)家通過大規(guī)模收集銀行監(jiān)管的國(guó)別數(shù)據(jù)，運(yùn)用計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型，對(duì)各項(xiàng)政府監(jiān)管措施與市場(chǎng)機(jī)制的作用效果進(jìn)行了比較性實(shí)證分析，其中，JamesR.Barth，GerardCaprio，Jr.和RossLevine所作的一系列調(diào)查和研究最為全面。他們?cè)谑澜玢y行資助下，對(duì)各國(guó)銀行監(jiān)管狀況進(jìn)行了兩次大規(guī)模調(diào)查，先后收集了107個(gè)和152個(gè)國(guó)家的詳細(xì)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析。根據(jù)實(shí)證結(jié)果，得出如下結(jié)論：為改善銀行監(jiān)管效果，增進(jìn)社會(huì)福利，應(yīng)避免依賴政府直接的干預(yù)和限制措施；在監(jiān)管實(shí)踐中強(qiáng)調(diào)增加私人監(jiān)督、增加私人激勵(lì)，降低存款保險(xiǎn)制度所引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)，倡導(dǎo)在全球范圍內(nèi)加強(qiáng)市場(chǎng)約束，因?yàn)檫@些政策措施對(duì)促進(jìn)銀行發(fā)展、績(jī)效和穩(wěn)定最為有效。同時(shí)還指出，強(qiáng)化市場(chǎng)約束并不意味著自由放任，與之相反，政府監(jiān)管在這個(gè)過程中具有關(guān)鍵作用，監(jiān)管當(dāng)局要通過鼓勵(lì)或強(qiáng)制信息披露來支持市場(chǎng)約束，而不是替代市場(chǎng)約束。可見，實(shí)證分析從理論上對(duì)銀行監(jiān)管市場(chǎng)化趨勢(shì)的實(shí)際效果予以了積極評(píng)價(jià)。

綜上所述，在經(jīng)濟(jì)全球化等因素的推動(dòng)下，70年代末期以來，銀行監(jiān)管市場(chǎng)化逐步成為各國(guó)銀行監(jiān)管實(shí)踐的一種必然趨勢(shì)。所以，各國(guó)需要適時(shí)適度調(diào)整本國(guó)銀行監(jiān)管的實(shí)現(xiàn)力量，以順應(yīng)銀行監(jiān)管的市場(chǎng)化趨勢(shì)，才能在經(jīng)濟(jì)全球化背景下實(shí)現(xiàn)銀行監(jiān)管的有效性。

我國(guó)作為一個(gè)轉(zhuǎn)型中的發(fā)展中國(guó)家，在融入世界經(jīng)濟(jì)的過程中，確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)金融為本國(guó)經(jīng)濟(jì)體制和金融體制的改革目標(biāo)。1978年以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度不斷提高、參與經(jīng)濟(jì)全球化程度不斷加深。在這種時(shí)代背景下，無論是與國(guó)際環(huán)境相融合，還是推進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的深化，都需要我國(guó)具有一個(gè)市場(chǎng)化取向的銀行監(jiān)管體系，提高銀行監(jiān)管的市場(chǎng)化程度成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)有效銀行監(jiān)管的必然選擇。構(gòu)建市場(chǎng)化取向的監(jiān)管體系一是應(yīng)以尊重、支持和互補(bǔ)市場(chǎng)力量為導(dǎo)向優(yōu)化政府力量；二是應(yīng)培育、加強(qiáng)銀行自我約束和市場(chǎng)約束兩大市場(chǎng)力量，逐步形成以市場(chǎng)力量為主導(dǎo)的監(jiān)管格局。下面從這兩方面深入探討如何提高我國(guó)銀行監(jiān)管的市場(chǎng)化程度。

二、我國(guó)銀行監(jiān)管的市場(chǎng)化取向之一：政府監(jiān)管制度的變遷

為了順應(yīng)銀行監(jiān)管的市場(chǎng)化趨勢(shì)，實(shí)行嚴(yán)格控制性監(jiān)管制度的國(guó)家紛紛取消各種限制競(jìng)爭(zhēng)的監(jiān)管措施，逐步構(gòu)建和完善審慎性的政府監(jiān)管制度。我國(guó)銀行業(yè)的政府監(jiān)管也曾經(jīng)實(shí)行過嚴(yán)格控制性監(jiān)管制度，并獨(dú)具特征，而且目前仍在實(shí)施某些控制性的監(jiān)管措施，所以，政府監(jiān)管安排實(shí)現(xiàn)從控制性監(jiān)管制度向?qū)徤縻y行監(jiān)管制度的過渡，是提高我國(guó)銀行監(jiān)管市場(chǎng)化程度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為此，需要結(jié)合國(guó)情，分析我國(guó)控制性監(jiān)管制度形成、發(fā)展以及淡出的歷史邏輯和條件，探討構(gòu)建、強(qiáng)化審慎銀行監(jiān)管制度的推動(dòng)因素和制約因素。

（一）控制性銀行監(jiān)管制度的形成與發(fā)展

一國(guó)銀行監(jiān)管制度的形成和發(fā)展通常是該國(guó)國(guó)情與歷史環(huán)境條件的產(chǎn)物。我國(guó)控制性銀行監(jiān)管制度，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期信貸計(jì)劃管理體制在轉(zhuǎn)型時(shí)期的延續(xù)。

1984年，我國(guó)人民銀行專門行使中央銀行職能以后，控制性銀行監(jiān)管制度開始逐步形成和發(fā)展起來。在履行監(jiān)管職能初期，監(jiān)管內(nèi)容主要是把原來人民銀行內(nèi)部的信貸計(jì)劃管理推廣實(shí)施到國(guó)有銀行和股份制銀行，對(duì)信貸計(jì)劃執(zhí)行的合規(guī)性監(jiān)管是控制性銀行監(jiān)管制度的初始內(nèi)容安排，也是其標(biāo)志性的內(nèi)容安排。到20世紀(jì)80年代末期，控制性銀行監(jiān)管制度已經(jīng)較為系統(tǒng)，包括對(duì)銀行信貸業(yè)務(wù)實(shí)行計(jì)劃控制和干預(yù)；限制性的市場(chǎng)準(zhǔn)入政策；利率管制；業(yè)務(wù)范圍限制；用政府信用和再貸款制度為國(guó)內(nèi)銀行業(yè)提供無限擔(dān)保和資金支持；實(shí)行高比率的存款準(zhǔn)備金政策等各種措施。1993年以后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，一系列金融法規(guī)相繼出臺(tái)，對(duì)利率管制、業(yè)務(wù)范圍限制等控制性監(jiān)管措施從法律上明確化和規(guī)范化，控制性銀行監(jiān)管制度進(jìn)入規(guī)范化、法制化的發(fā)展階段。

與其他趕超型國(guó)家一樣，我國(guó)控制性銀行監(jiān)管制度的形成與發(fā)展首先是服務(wù)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的。它具有兩個(gè)基本特征：一是直接限制性，政府和監(jiān)管當(dāng)局以行政手段直接干預(yù)銀行業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，包括業(yè)務(wù)規(guī)模、范圍和價(jià)格等多方面的廣泛限制；二是保護(hù)性，對(duì)銀行業(yè)特別是國(guó)有銀行業(yè)提供保護(hù)，維護(hù)其壟斷地位，甚至直接提供資金支持以維護(hù)銀行業(yè)的信貸能力。通過這些帶有明顯行政干預(yù)傾向的合規(guī)性監(jiān)管安排，來滿足政府控制銀行系統(tǒng)向國(guó)有企業(yè)提供資金支持的需要，并推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。1978－1995年我國(guó)的GDP年均上升9.4%。

為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)服務(wù)的目標(biāo)通常是控制性銀行監(jiān)管制度的普遍特征，在日本和韓國(guó)也是如此。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)迅速成長(zhǎng)，而國(guó)有企業(yè)盈利能力下降，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)度也不斷下降。但是，在這種情況下，直到1998年，控制性銀行監(jiān)管制度的大多數(shù)措施沒有發(fā)生根本變化，仍然通過信貸計(jì)劃和行政干預(yù)措施把大多數(shù)信貸資金以低成本投向國(guó)有企業(yè)，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況使信貸資金的利用效率低下，導(dǎo)致銀行監(jiān)管服務(wù)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效果逐年下降，GDP與銀行業(yè)投入實(shí)體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)總額的比率從1984年的1.33下降到1998年的0.91。由此可見，我國(guó)控制性銀行監(jiān)管制度不僅僅服務(wù)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)，它的形成與發(fā)展和我國(guó)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的背景也是密切相關(guān)的，還服務(wù)于其他特殊目標(biāo)。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是一個(gè)漸進(jìn)的過程。在轉(zhuǎn)型初期，居民收入水平較低，養(yǎng)老、醫(yī)療、住房及教育等方面的改革缺乏相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和基礎(chǔ)，而國(guó)家的財(cái)政能力又相對(duì)薄弱，國(guó)有企業(yè)所承擔(dān)這些方面的社會(huì)職能對(duì)于保持社會(huì)穩(wěn)定具有積極作用。在就業(yè)方面，雖然非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展提供了大量就業(yè)機(jī)會(huì)，但是，非國(guó)有部門的新增就業(yè)機(jī)會(huì)主要是吸納農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移；在城市中，國(guó)有經(jīng)濟(jì)仍然是就業(yè)的主體。國(guó)有企業(yè)在社會(huì)穩(wěn)定中發(fā)揮著非常重要的作用。

20世紀(jì)90年代中后期以前，低程度的金融開放對(duì)外部競(jìng)爭(zhēng)具有屏蔽作用，在國(guó)內(nèi)銀行業(yè)居于壟斷地位，不良資產(chǎn)對(duì)銀行業(yè)穩(wěn)定只是一個(gè)潛在的隱性威脅，與國(guó)有企業(yè)在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的重要作用相比，銀行業(yè)穩(wěn)定尚不是社會(huì)穩(wěn)定中最突出的問題。遵循比較利益的原則，政府有激勵(lì)推行控制性銀行監(jiān)管制度、以侵蝕銀行業(yè)穩(wěn)定和效率為代價(jià)滿足國(guó)有企業(yè)的信貸需求。同時(shí)，政府借助于非審慎的會(huì)計(jì)制度和稅收政策等監(jiān)管配套安排，一方面虛增利潤(rùn)，政府得到當(dāng)前最大化的所有者收益和稅收收入；另一方面對(duì)不良資產(chǎn)延期處理，把風(fēng)險(xiǎn)或欠賬留到將來。所以，控制性銀行監(jiān)管制度除了服務(wù)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)外，還服務(wù)于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和保證國(guó)家效用最大化，它是我國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超與推行漸進(jìn)式改革道路的支持品。

（二）從控制性銀行監(jiān)管制度向?qū)徤縻y行監(jiān)管制度過渡

1998年以后，政府監(jiān)管進(jìn)入從控制性銀行監(jiān)管制度向?qū)徤縻y行監(jiān)管制度的過渡階段，它包括幾乎同時(shí)進(jìn)行的兩個(gè)過程：一個(gè)是控制性銀行監(jiān)管制度淡出與變革；另一個(gè)是審慎銀行監(jiān)管制度的構(gòu)建與強(qiáng)化。

1.控制性銀行監(jiān)管制度的淡出。控制性銀行監(jiān)管制度以侵蝕銀行業(yè)自身的穩(wěn)定和效率為代價(jià)，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，降低了銀行監(jiān)管有效性，這種制度所導(dǎo)致的銀行業(yè)不良資產(chǎn)和競(jìng)爭(zhēng)能力的低下使其缺乏持續(xù)性運(yùn)行的基礎(chǔ)，所以，如同其他國(guó)家的經(jīng)歷相似，控制性銀行監(jiān)管制度發(fā)展到一定階段，必然會(huì)面臨著被變革或取消的命運(yùn)。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)期高速增長(zhǎng)以后，20世紀(jì)90年代中后期，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)開始放慢；產(chǎn)品供求狀況進(jìn)入買方市場(chǎng)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度的加劇使國(guó)有企業(yè)虧損比例上升，而1995年末，所有國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率高達(dá)85%，在這種融資格局下，國(guó)有企業(yè)的虧損直接轉(zhuǎn)化為銀行業(yè)的不良資產(chǎn)；加上90年代中期形成的房地產(chǎn)泡沫破滅，銀行業(yè)的不良資產(chǎn)問題日益突出，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的重要性顯著提高。與此同時(shí)，國(guó)有企業(yè)的社會(huì)穩(wěn)定功能相對(duì)下降。90年代中后期，國(guó)家在國(guó)有企業(yè)推行了下崗分流的政策，國(guó)有企業(yè)從業(yè)人數(shù)銳減。到1997年，在城鎮(zhèn)就業(yè)方面，非公有制企業(yè)所提供的新就業(yè)機(jī)會(huì)已經(jīng)超過了50%。1998年以后，住房、醫(yī)療和教育等領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革迅速推進(jìn)，社會(huì)保障和保險(xiǎn)體系的框架初步建立，國(guó)有企業(yè)所負(fù)擔(dān)的社會(huì)性責(zé)任相對(duì)減少。

1997年亞洲金融危機(jī)對(duì)包括我國(guó)在內(nèi)的忽視銀行體系穩(wěn)定和效率的“東亞發(fā)展模式”產(chǎn)生了巨大警示作用。此時(shí)，銀行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展成為政府首要目標(biāo)，以亞洲金融危機(jī)為契機(jī)，在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度提高、國(guó)有企業(yè)改革深化等內(nèi)部因素推動(dòng)下，政府產(chǎn)生了淡出控制性銀行監(jiān)管制度的激勵(lì)，開始放棄利用干預(yù)銀行體系謀求社會(huì)穩(wěn)定和財(cái)政收入的立場(chǎng)，轉(zhuǎn)而解決控制性銀行監(jiān)管帶來的問題，逐步消化不良資產(chǎn)，解決銀行體系的問題，以避免因銀行危機(jī)而誘發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，來維護(hù)國(guó)家效用最大化。正是在這樣的背景和邏輯之下，以1998年取消對(duì)國(guó)有銀行貸款規(guī)模的限額控制為標(biāo)志，控制性銀行監(jiān)管制度開始逐步淡出。1998年以后，進(jìn)行了銀行監(jiān)管制度的一系列改革，例如，利率市場(chǎng)化、放松市場(chǎng)準(zhǔn)入管制、放松業(yè)務(wù)范圍限制等都是對(duì)控制性銀行監(jiān)管制度的變革和弱化。但是，毋庸諱言，其淡出的進(jìn)程仍然會(huì)受制于國(guó)有企業(yè)改革和政府財(cái)政能力的制約。

2.審慎銀行監(jiān)管制度的構(gòu)建與強(qiáng)化。1998年以后，審慎銀行監(jiān)管制度也開始構(gòu)建和強(qiáng)化，雖然，控制性監(jiān)管制度安排也包括一些審慎監(jiān)管措施，如資產(chǎn)負(fù)債比例管理的各種比例規(guī)定，但在政府干預(yù)下往往流于形式，1998年以后，除了原有審慎監(jiān)管措施的逐步嚴(yán)格執(zhí)行以外，還引入了一些新的審慎監(jiān)管措施，例如，修改了對(duì)呆賬準(zhǔn)備金的計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)和比例，以提足撥備；推行以風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)的貸款質(zhì)量五級(jí)分類管理體系；對(duì)商業(yè)銀行的資本充足率采取了更為審慎的監(jiān)管；用利潤(rùn)消化歷史財(cái)務(wù)包袱，作實(shí)賬面利潤(rùn)等。審慎銀行監(jiān)管制度之所以得到構(gòu)建和強(qiáng)化，存在兩大推動(dòng)因素。

首先是避免銀行業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在要求。1998年以后，我國(guó)投入了巨額資金來提高銀行業(yè)清償能力，具體包括政府注資、剝離不良資產(chǎn)和市場(chǎng)退出等方式，這為維護(hù)銀行業(yè)穩(wěn)定和今后的健康發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但是，其他國(guó)家的經(jīng)歷已表明，控制性銀行監(jiān)管制度的單純淡出以及對(duì)銀行業(yè)的救助性措施，并不意味著銀行監(jiān)管有效性的必然提高，即使提倡金融自由化的經(jīng)濟(jì)學(xué)家也認(rèn)為：“使一個(gè)高度壓抑的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)自由化就好像在雷區(qū)中行走一樣，下一步可能就是最后一步。”原因在于，放松管制后寬松的經(jīng)營(yíng)環(huán)境和救助措施往往會(huì)帶來問題銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步增加銀行業(yè)的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，即使在自律相對(duì)完善的美國(guó)銀行業(yè)，也發(fā)生了儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)“為復(fù)興而賭”的道德風(fēng)險(xiǎn)行為（Kane，1989）。

如果沒有審慎監(jiān)管制度的配合以及銀行業(yè)自我約束的改善，政府支付的巨額成本只能暫時(shí)維持銀行業(yè)穩(wěn)定，并且會(huì)引發(fā)銀行業(yè)的道德風(fēng)險(xiǎn)行為，進(jìn)一步增加銀行業(yè)不良資產(chǎn)。此時(shí)，監(jiān)管當(dāng)局所扮演的只不過是“救火隊(duì)”的角色，“把有限的補(bǔ)充投向無底的籃子”，必然陷入“高成本、低目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度”的監(jiān)管困境。所以，構(gòu)建和強(qiáng)化審慎銀行監(jiān)管制度是我國(guó)在淡出控制性銀行監(jiān)管制度過程中避免銀行業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)，走出監(jiān)管困境，提高監(jiān)管有效性的內(nèi)在要求。

其次是金融開放的外在壓力。2001年，我國(guó)加入WTO，承諾大幅度開放國(guó)內(nèi)金融業(yè)，金融開放使銀行監(jiān)管不再僅僅是國(guó)內(nèi)事務(wù)，它鎖定了政府監(jiān)管制度變革的市場(chǎng)化方向，成為我國(guó)從控制性銀行監(jiān)管制度向?qū)徤縻y行監(jiān)管制度過渡的外在驅(qū)動(dòng)力。具體來說：

（1）我國(guó)會(huì)面臨實(shí)施國(guó)際監(jiān)管規(guī)則的外部壓力。以風(fēng)險(xiǎn)為核心的審慎監(jiān)管制度已經(jīng)成為銀行監(jiān)管的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和趨勢(shì)，隨著外資銀行市場(chǎng)份額的增加以及中資銀行國(guó)際化程度的提高，審慎監(jiān)管制度的缺乏既會(huì)導(dǎo)致對(duì)外資銀行監(jiān)管的真空，又會(huì)為中資銀行國(guó)際化帶來巨大的轉(zhuǎn)換成本。銀行業(yè)開放程度的提高要求監(jiān)管制度向國(guó)際慣例靠攏，加快審慎監(jiān)管制度的構(gòu)建和強(qiáng)化。

（2）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度的提高要求強(qiáng)化審慎監(jiān)管制度。我國(guó)加入WTO以前，相對(duì)單一和封閉的市場(chǎng)環(huán)境，使銀行業(yè)在整個(gè)社會(huì)投融資體系中居于壟斷地位。加入WTO以后，來自外資銀行、國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)、國(guó)際金融市場(chǎng)的多方面競(jìng)爭(zhēng)會(huì)不斷蠶食中資銀行業(yè)的壟斷地位，降低特許權(quán)價(jià)值，從而會(huì)驅(qū)使銀行從事風(fēng)險(xiǎn)程度更高的業(yè)務(wù)以彌補(bǔ)特許權(quán)價(jià)值的下降，為阻止銀行業(yè)過分冒險(xiǎn)，要求監(jiān)管當(dāng)局強(qiáng)化審慎監(jiān)管制度。

（3）股權(quán)開放所帶來利益主體的多元化要求強(qiáng)化審慎監(jiān)管制度。金融開放不僅包括市場(chǎng)準(zhǔn)入的開放，還包括股權(quán)的開放，吸引境外戰(zhàn)略投資者已經(jīng)成為我國(guó)銀行業(yè)改革中的普遍做法。外資參股不僅帶來資本規(guī)模的擴(kuò)大，更重要的是帶來了所有者主體的多元化，不僅政府，其余各類投資者也可以通過審慎監(jiān)管制度缺失所形成的寬容的外部監(jiān)管環(huán)境中獲取高額利潤(rùn)，而為了避免銀行危機(jī)，最終為銀行業(yè)冒險(xiǎn)行為進(jìn)行買單者仍然是政府，獲利主體多元化與成本支付主體單一化不對(duì)稱的分配局面要求強(qiáng)化審慎監(jiān)管制度，否則，股權(quán)開放會(huì)使國(guó)家利益得不償失。

雖然構(gòu)建與強(qiáng)化審慎銀行監(jiān)管制度已經(jīng)成為我國(guó)政府監(jiān)管制度變革的重要內(nèi)容和未來方向，但是，其他國(guó)家的經(jīng)歷表明，在放松管制實(shí)踐中，審慎監(jiān)管措施往往不到位，出現(xiàn)監(jiān)管寬容或缺失的問題。

原因在于，審慎銀行監(jiān)管制度有效發(fā)揮作用需要一系列外部前提條件和環(huán)境要求，對(duì)此，《有效銀行監(jiān)管核心原則》作出了明確概括：穩(wěn)健且可持續(xù)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策；完善的公共金融基礎(chǔ)設(shè)施；有效的市場(chǎng)約束；高效率解決銀行問題的程序；適當(dāng)?shù)南到y(tǒng)性保護(hù)的機(jī)制，這些外部前提條件的復(fù)雜性和廣泛性有助于理解各國(guó)監(jiān)管實(shí)踐中審慎銀行監(jiān)管制度構(gòu)建與強(qiáng)化的滯后狀況。我國(guó)審慎銀行監(jiān)管制度的構(gòu)建和強(qiáng)化不可避免地也要受到這些基礎(chǔ)條件的約束，此外，我國(guó)控制性銀行監(jiān)管制度的正式淡出僅僅是20世紀(jì)90年代中后期才開始的事情，淡出的進(jìn)程仍然受制于國(guó)有企業(yè)和財(cái)政體制改革的制約，而且留下了一個(gè)脆弱而龐大的銀行體系。在脆弱的銀行體系上強(qiáng)化審慎監(jiān)管制度既要受到政府財(cái)政能力的制約，因?yàn)榍謇磴y行業(yè)不良資產(chǎn)需要支付巨額成本；又要受到金融體系結(jié)構(gòu)的制約，因?yàn)槲覈?guó)證券市場(chǎng)發(fā)展受到抑制，銀行體系在金融體系中居于壟斷地位，為了維護(hù)儲(chǔ)蓄向投資轉(zhuǎn)化的渠道暢通，保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所需的資金，監(jiān)管當(dāng)局將面臨放寬審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的壓力。

綜上所述，1998年以來，我國(guó)政府監(jiān)管的定位已經(jīng)開始從替代市場(chǎng)力量向培育、增強(qiáng)市場(chǎng)力量的方向發(fā)展，進(jìn)入制度轉(zhuǎn)換的過渡時(shí)期。從其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來看，加快審慎監(jiān)管制度的構(gòu)建和強(qiáng)化是縮短這一過渡時(shí)期的出路所在。而如前分析，加快國(guó)有企業(yè)和財(cái)政體制改革的步伐、穩(wěn)步擴(kuò)大金融開放、優(yōu)化我國(guó)金融體系的結(jié)構(gòu)安排、創(chuàng)造條件滿足審慎銀行監(jiān)管制度的五大外部環(huán)境要求將是我國(guó)構(gòu)建和強(qiáng)化審慎監(jiān)管制度必須的應(yīng)對(duì)之策，也是我國(guó)順應(yīng)銀行監(jiān)管的市場(chǎng)化趨勢(shì)，提高監(jiān)管有效性的必然選擇。

三、我國(guó)銀行監(jiān)管的市場(chǎng)化取向之二：市場(chǎng)力量的培育與發(fā)展

經(jīng)濟(jì)全球化背景下，內(nèi)外部條件的變化使實(shí)現(xiàn)監(jiān)管市場(chǎng)化成為我國(guó)有效銀行監(jiān)管供給的關(guān)鍵所在。為實(shí)現(xiàn)銀行監(jiān)管的市場(chǎng)化，政府監(jiān)管制度應(yīng)從替代市場(chǎng)力量向互補(bǔ)和增強(qiáng)市場(chǎng)力量轉(zhuǎn)變，但是，僅僅優(yōu)化政府監(jiān)管這種外部力量是不夠的，還需要培育和發(fā)展市場(chǎng)力量，市場(chǎng)力量的發(fā)育狀況良好是形成市場(chǎng)化監(jiān)管體系的基礎(chǔ)，如果這一基礎(chǔ)存在缺陷，政府監(jiān)管制度的轉(zhuǎn)變也將難以實(shí)現(xiàn)。市場(chǎng)力量既包括銀行的自我約束，也包括來自各種市場(chǎng)參與者的市場(chǎng)約束。

（一）銀行自我約束的培育與發(fā)展

銀行自我約束是外部監(jiān)管力量發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，它包括內(nèi)部的約束和外部行業(yè)之間的約束，銀行內(nèi)部的約束又分為產(chǎn)權(quán)約束、公司治理約束和內(nèi)部控制約束三個(gè)方面。其中，產(chǎn)權(quán)約束是前提和基礎(chǔ)，公司治理約束是核心和關(guān)鍵，內(nèi)部控制約束是結(jié)果和目的、是銀行內(nèi)部約束的集中體現(xiàn)。銀行行業(yè)之間的約束是銀行開展業(yè)務(wù)活動(dòng)的外部條件和面臨的外部環(huán)境，它的作用形式是同業(yè)約束。

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革進(jìn)程中，要素市場(chǎng)的改革是相對(duì)滯后的，而銀行業(yè)從1994年才開始走向商業(yè)化改革道路，雖然銀行業(yè)在短短十多年中逐步成為相對(duì)獨(dú)立的市場(chǎng)主體，但是，其自我約束能力總體上是較為薄弱的。鑒于銀行自我約束內(nèi)涵豐富，在此通過簡(jiǎn)要分析培育和發(fā)展各種約束的制約因素及其解決策略以探討如何增強(qiáng)我國(guó)銀行的自我約束能力。

1.產(chǎn)權(quán)約束的培育與發(fā)展。在國(guó)有銀行股份制改造以前，我國(guó)商業(yè)銀行的產(chǎn)權(quán)具有較明顯的單一國(guó)有性質(zhì)，這種產(chǎn)權(quán)制度導(dǎo)致政府對(duì)銀行的干預(yù)過多，監(jiān)管機(jī)構(gòu)很難貫徹一致的監(jiān)管理念，執(zhí)行獨(dú)立的監(jiān)管措施，同時(shí)，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)與商業(yè)銀行血脈相連，也難以實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)管措施。由于國(guó)有股東缺位，容易形成高級(jí)管理層的“內(nèi)部人控制”。我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行產(chǎn)權(quán)改革的發(fā)展方向是通過引進(jìn)戰(zhàn)略投資者和公開上市實(shí)現(xiàn)商業(yè)銀行產(chǎn)權(quán)制度的多元化和股份化，減少政府的干預(yù)，增強(qiáng)其他股東對(duì)銀行管理層的約束，使之成為真正的股份制商業(yè)銀行。遵循這種改革方向，從2004年開始，國(guó)有商業(yè)銀行采取了實(shí)行股份制改造；引入戰(zhàn)略投資者，引進(jìn)先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)；逐步推行員工持股計(jì)劃，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)等措施。目前，這些措施仍處于實(shí)施的起步階段，在今后較長(zhǎng)的一個(gè)階段，它們?nèi)詫⑹桥嘤桶l(fā)展銀行自我約束能力的重要步驟。

2.公司治理約束的培育和發(fā)展。我國(guó)商業(yè)銀行的改革長(zhǎng)期以來側(cè)重于技術(shù)層面的問題，公司治理的改革步伐比較緩慢，特別是國(guó)有商業(yè)銀行的公司治理結(jié)構(gòu)目前還存在很多向題，例如，公司治理的框架不健全，股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的功能尚未完善；人事薪酬制度不合理；信息披露制度不健全，銀行經(jīng)營(yíng)的透明度不高等方面。根據(jù)現(xiàn)狀，應(yīng)采取建立“股東大會(huì)一董事會(huì)一監(jiān)事會(huì)一管理層”的規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，建立監(jiān)督機(jī)制和約束機(jī)制，建立職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)和有效的激勵(lì)約束機(jī)制，加強(qiáng)信息披露和透明度建設(shè)等措施改善我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行的公司治理，解決廣泛存在的“內(nèi)部人”控制問題，使董事會(huì)和管理層追求有益于公司與股東的目標(biāo)，保證商業(yè)銀行規(guī)范經(jīng)營(yíng)。

3.內(nèi)部控制約束的培育和發(fā)展。商業(yè)銀行內(nèi)部約束的落腳點(diǎn)在于建立完善的銀行內(nèi)部控制體系，使內(nèi)部控制制度覆蓋所有的業(yè)務(wù)和所有的員工，即使是商業(yè)銀行管理層也不例外。只有這樣的銀行才是金融市場(chǎng)的微觀主體，可以對(duì)監(jiān)管措施進(jìn)行合理的反應(yīng)，提高監(jiān)管效率。我國(guó)商業(yè)銀行內(nèi)部控制體系建設(shè)起步晚，直到20世紀(jì)90年代中后期，才初步建立了內(nèi)部控制制度和內(nèi)部稽核機(jī)構(gòu)，且受傳統(tǒng)思維定式和經(jīng)營(yíng)管理模式的影響，內(nèi)部控制還存在明顯間題，主要表現(xiàn)在：尚未建立良好的內(nèi)控文化和內(nèi)控體系；控制行為分散，控制措施不到位；風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)和能力不足；有序、有效的信息交流機(jī)制尚未建立；內(nèi)部監(jiān)督缺乏獨(dú)立性及權(quán)威性。為完善商業(yè)銀行的內(nèi)部控制體系，需要針對(duì)商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)管理的每個(gè)環(huán)節(jié)、每項(xiàng)業(yè)務(wù)、每個(gè)崗位都建立內(nèi)部控制的具體措施，獎(jiǎng)罰并舉，調(diào)動(dòng)員工積極性，使其主動(dòng)按照內(nèi)部控制制度的要求行動(dòng)，并構(gòu)建獨(dú)立、權(quán)威的內(nèi)審體系，加大內(nèi)部控制的執(zhí)行力度。同時(shí)，著力提高員工素質(zhì)，運(yùn)用現(xiàn)代化的風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)和方法控制經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

4.同業(yè)約束的培育和發(fā)展。行業(yè)組織的存在及其自律約束行為能夠防止過度競(jìng)爭(zhēng)，減少社會(huì)的交易成本，降低政府的監(jiān)管費(fèi)用，在保護(hù)生產(chǎn)者與消費(fèi)者的利益方面發(fā)揮著積極的作用，對(duì)行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展必不可少。商業(yè)銀行的同業(yè)約束行為在世界范圍內(nèi)是較為普遍的，特別是西方發(fā)達(dá)國(guó)家的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)一般對(duì)同業(yè)約束組織都相當(dāng)重視甚至過于倚賴，對(duì)銀行同業(yè)約束賦予了較大職責(zé)，作為政府監(jiān)管的重要補(bǔ)充。

1998年以后，我國(guó)相繼在省會(huì)城市及經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的中心城市建立了銀行同業(yè)公會(huì)。2000年5月，我國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)成立，在銀行業(yè)務(wù)運(yùn)作方面較好地發(fā)揮了作用。但是，由于我國(guó)法律法規(guī)尚未給予銀行同業(yè)約束足夠重視；銀行同業(yè)約束組織難以處理與監(jiān)管機(jī)構(gòu)和地方政府的關(guān)系，地位不夠超脫，工作人員不獨(dú)立等因素制約，銀行同業(yè)組織的作用還是較為有限，尚未成為政府監(jiān)管的有效補(bǔ)充。要從職能定位、組織機(jī)構(gòu)、人員和資金來源等各方面對(duì)銀行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行改革，使之真正擔(dān)負(fù)起行業(yè)自律的作用。

（二）市場(chǎng)約束的培育與發(fā)展

市場(chǎng)約束與政府監(jiān)管都是來自外部的約束力量，但是，它是一種市場(chǎng)力量，是利益相關(guān)的公眾為實(shí)現(xiàn)有效銀行監(jiān)管所能發(fā)揮的力量。隨著金融全球化和金融創(chuàng)新的發(fā)展，銀行業(yè)正在以前所未有的速度演進(jìn)，業(yè)務(wù)規(guī)模和復(fù)雜程度迅速提高，而相對(duì)監(jiān)管當(dāng)局，市場(chǎng)參與者可以更加快速和靈活地對(duì)銀行業(yè)的這些變化作出反應(yīng)，市場(chǎng)約束已成為保證銀行業(yè)穩(wěn)健運(yùn)行不可或缺的重要力量。

在政府監(jiān)管為主的外部監(jiān)管體系下市場(chǎng)約束不能無條件地自動(dòng)生效，市場(chǎng)約束發(fā)揮作用需要滿足一系列條件，包括：市場(chǎng)參與者可以及時(shí)獲得準(zhǔn)確的信息；市場(chǎng)參與者具有實(shí)施市場(chǎng)約束的激勵(lì)；銀行通過調(diào)整自身行為對(duì)市場(chǎng)信號(hào)作出反應(yīng)的程度；金融市場(chǎng)的發(fā)育程度，等等。對(duì)我國(guó)來說，控制性銀行監(jiān)管制度、銀行自我約束能力和市場(chǎng)自身的缺陷極大地弱化了市場(chǎng)約束的作用。

1998年以后，隨著控制性銀行監(jiān)管制度的逐步淡出，審慎監(jiān)管制度的各項(xiàng)措施開始逐步實(shí)施，政府監(jiān)管制度對(duì)市場(chǎng)約束的屏蔽作用減輕，社會(huì)公眾的市場(chǎng)參與意識(shí)和對(duì)銀行的外部監(jiān)督意識(shí)才開始復(fù)蘇，市場(chǎng)約束力量才開始得以發(fā)育。但是，對(duì)照上述市場(chǎng)約束發(fā)揮作用的一系列條件，可以發(fā)現(xiàn)，不僅信息披露和市場(chǎng)參與者激勵(lì)方面存在嚴(yán)重缺陷，證券市場(chǎng)不發(fā)達(dá)，特別是銀行自我約束能力的薄弱等問題對(duì)市場(chǎng)約束也構(gòu)成了嚴(yán)重制約，所以，我國(guó)銀行業(yè)所受到的市場(chǎng)約束力量還是非常薄弱的。市場(chǎng)約束力量的薄弱又造成我國(guó)銀行體系、監(jiān)管當(dāng)局和存款人存在不同程度的道德風(fēng)險(xiǎn)，這不僅使監(jiān)管成本高昂，而且導(dǎo)致銀行體系更容易受到傳染的影響，加大了危機(jī)爆發(fā)的概率。

所需條件的多樣性和復(fù)雜性決定了我國(guó)市場(chǎng)約束的培育和強(qiáng)化將是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。目前，從發(fā)展定位來說，市場(chǎng)約束應(yīng)該在懲罰和保護(hù)之間尋找一個(gè)平衡點(diǎn)。

1.必須引入市場(chǎng)的懲罰力量，以利于市場(chǎng)形成一個(gè)良好的預(yù)期，漸次向市場(chǎng)力量主導(dǎo)的銀行監(jiān)管體系過渡。我國(guó)銀行監(jiān)管體系中似乎并不缺乏懲罰的力量，但是，這些懲罰力量主要是來自政府監(jiān)管安排，所缺乏的是來自市場(chǎng)的懲罰力量。盡管政府的嚴(yán)懲具有不可否認(rèn)的威懾力，而且需要進(jìn)一步加強(qiáng)，然而，既有的政府懲罰往往具有明顯滯后性，存在諸多漏洞，違規(guī)者受到懲罰之時(shí)，往往已經(jīng)造成了巨額的損失。所以，必須通過強(qiáng)化市場(chǎng)約束引入來自市場(chǎng)的懲罰力量，使過度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的銀行能夠迅速被暴露，并為之支付相應(yīng)的代價(jià)。

2.在當(dāng)今金融全球化的條件下，資本流動(dòng)頻繁多變，羊群心理會(huì)突然或在困難時(shí)期產(chǎn)生市場(chǎng)約束，來懲罰銀行和個(gè)人消費(fèi)者而不是控制風(fēng)險(xiǎn)，特別是在居民收入水平較低的情況下，對(duì)存款者的利益損害更為嚴(yán)重。當(dāng)我們希望享受市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)銀行監(jiān)管體系的好處時(shí)，可能會(huì)面臨市場(chǎng)混亂和金融危機(jī)的嚴(yán)重威脅。由金融風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致社會(huì)混亂的代價(jià)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)穩(wěn)定所無法承受的，從這個(gè)角度來看，無論是道德風(fēng)險(xiǎn)問題還是諸如委托等問題，都無法與維護(hù)存款人利益、特別是對(duì)中小儲(chǔ)戶的利益保護(hù)相比。所以，我們必須要考慮承受能力和現(xiàn)實(shí)的客觀條件，保護(hù)處于弱勢(shì)地位的存款人利益，市場(chǎng)約束的強(qiáng)化應(yīng)循序漸進(jìn)，在懲罰和保護(hù)之間尋找一個(gè)平衡點(diǎn)。

毋庸置疑，強(qiáng)化市場(chǎng)約束最重要的步驟是鼓勵(lì)銀行公開披露更準(zhǔn)確和更詳細(xì)的信息。完全的信息披露是市場(chǎng)約束有效的先決條件或者基礎(chǔ)，因?yàn)楣_的信息是指導(dǎo)銀行股東、債權(quán)人、存款人以及其他市場(chǎng)參與者作出決策的關(guān)鍵因素；同時(shí)，信息披露狀況的改善也是構(gòu)建和強(qiáng)化審慎政府監(jiān)管制度的必然要求，有利于更好地發(fā)揮政府監(jiān)管的作用。所以，改善銀行業(yè)公開信息披露狀況是強(qiáng)化市場(chǎng)約束的突破口。

遵循上述思路，借鑒其他國(guó)家強(qiáng)化市場(chǎng)約束的成功經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，主要可以采取以下措施增強(qiáng)我國(guó)銀行監(jiān)管體系中市場(chǎng)約束力量：（1）以嚴(yán)格的會(huì)計(jì)方式核算銀行資產(chǎn)負(fù)債表，計(jì)算資本充足率；（2）把透明度納入政府監(jiān)管框架，這包括提高銀行體系的透明度和政府監(jiān)管安排的透明度兩大方面；（3）深化銀行業(yè)開放，提高銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)程度；（4）建立顯性的存款保險(xiǎn)制度；（5）積極促進(jìn)和規(guī)范本國(guó)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

以上主要是沿著以信息披露為突破口，在懲罰和保護(hù)之間定位市場(chǎng)約束的思路提出了強(qiáng)化市場(chǎng)約束的政策建議，除此以外，對(duì)照市場(chǎng)約束發(fā)揮作用的一系列條件，積極推進(jìn)利率市場(chǎng)化、規(guī)范和促進(jìn)資本市場(chǎng)的發(fā)展、加快銀行股份制改革和公開上市、完善社會(huì)保障體系、改善金融領(lǐng)域的立法和執(zhí)法狀況等都是強(qiáng)化市場(chǎng)約束必須的配套措施。

（三）市場(chǎng)化取向的理想路徑：政府力量與市場(chǎng)力量的互促互進(jìn)

以上簡(jiǎn)要探討了我國(guó)培育和發(fā)展兩大市場(chǎng)力量的主要線索。可以看出，在構(gòu)建市場(chǎng)化取向的監(jiān)管體系過程中，無論是政府監(jiān)管制度的變遷，還是市場(chǎng)力量的培育，都存在大量的障礙和困難需要解決，都需要許多配套措施。之所以如此，一個(gè)基本的原因在于，銀行監(jiān)管的市場(chǎng)化取向改革是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革的一個(gè)有機(jī)組成部分，目前我國(guó)只是初步建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的框架。銀行監(jiān)管的市場(chǎng)化取向改革較為穩(wěn)妥的進(jìn)程安排是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善和金融開放的不斷擴(kuò)大漸次推進(jìn)，超前不僅缺乏基礎(chǔ)條件的支持，還容易陷入金融混亂的困境；滯后則有美、日、韓三國(guó)銀行危機(jī)的前車之鑒。

銀行監(jiān)管的市場(chǎng)化取向改革不僅需要處理好與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革和金融開放的外在邏輯關(guān)系，還要處理好改革政府監(jiān)管制度和培育市場(chǎng)力量的內(nèi)在邏輯關(guān)系。目前我國(guó)正處于由控制性監(jiān)管逐步向放松管制和審慎監(jiān)管的過渡階段，猶如船只航行在未曾經(jīng)過的深水區(qū)域，他國(guó)在此階段銀行危機(jī)的經(jīng)歷值得我國(guó)警惕。控制性監(jiān)管的逐步淡出會(huì)消除市場(chǎng)力量發(fā)育的制度障礙和束縛，而審慎監(jiān)管的構(gòu)建和強(qiáng)化則是市場(chǎng)力量健康發(fā)展的制度保障，政府監(jiān)管制度的變遷進(jìn)程應(yīng)與市場(chǎng)力量發(fā)育程度相協(xié)調(diào)，只有市場(chǎng)力量有了較好的發(fā)展，才能真正實(shí)現(xiàn)審慎性監(jiān)管對(duì)控制性監(jiān)管的替代。所以，既要給市場(chǎng)力量發(fā)展適度的空間，又要避免對(duì)薄弱市場(chǎng)力量的過分依賴，兩者之間應(yīng)互促互進(jìn)，以實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管制度的優(yōu)化和市場(chǎng)力量的強(qiáng)化，逐步形成市場(chǎng)力量為主導(dǎo)的監(jiān)管格局，提高經(jīng)濟(jì)全球化的背景下我國(guó)銀行監(jiān)管的有效性。