政府機制改革行政管理

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摘要：隨著我國社會主義市場經濟體制的基本建立,商品意識和市場意識已經深深扎根于人們的思想觀念中,國家已經從短缺經濟進入買方市場,市場機制在國家經濟發展中扮演著越來越重要的作用。而我國政府機構的設置卻仍然沿襲傳統計劃經濟體制的基本框架,其職能也沒有進行相應的調整。封閉、半封閉、政企不分、企業辦社會的運行機制,使企業正常的市場行為受到眾多的婆婆”的干預,這就使市場在配置資源方面的基礎作用被削弱。同時,建立在傳統的計劃經濟體制之上的龐大的政府機構,由于分工過細,權力過大,以致造成了機構臃腫、人員過多、政企不分,滋生出了官僚主義,助長了不正之風,也給財政帶來了沉重的負擔。因此,九屆人大一次會議提出的政府機構改革,正是要破除現行政府機構的種種弊端,推動我國經濟和社會的協調發展,同時這也是實現我國小政府、大社會的政府機構格局的需要,是把現行的官本位色彩較強的行政機構變為辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系的需要,是一場具有十分重大的經濟意義、政治意義和社會意義的深刻革命。

一、膨脹———欲撥不能的困惑

我國現行的政府管理體制形成于建國初期至50年代中期。該體制借鑒了原蘇聯的政權建制模式,以高度集中的計劃經濟為前提和基礎,以部門管理為主要標志和特點。近40年來,我們黨和政府為建立和完善一個結構合理、人員精干、靈活高效的黨政體制,先后進行過6次機構改革,即1951年以加強中央集權為中心內容的政府機構改革;1956年以擴大地方自主權為主體的政府機構改革;1960—1964年以收回50年代后期下放的權力,中央精簡以事業單位為重點的政府機構改革;1982年以大幅度撤并經濟管理部門,并將條件成熟的單位改建為經濟實體組織的政府機構改革;1988年以推進政府職能轉變,實行三定”的政府機構改革以及1992年以政企分開為中心的政府機構改革。六次機構改革,雖然都有一定的成效,卻一直未能跳出精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。造成這種現象的原因是多方面的,主要有以下幾個:

(一)政府職能放量擴大。這包括三個方面:一是長期以來,我國黨政職能交叉、政企不分,許多本應由黨或企業管理的職能被政府所取代,導致政府職能過多,管理過寬,勢必相應增設一些機構,從而使機構進一步膨脹。二是由于我國行政管理水平和質量還不高,隨著行政主體的地位、影響和權能的不斷變化,政府職能被不斷地進行簡單的切割劃分和調劑配置,越切越細,越分越亂,切出來的新”部分越來越多,職能越來越被人為放大,對設立新機構、增加新人員以便加強管理的要求也越來越強烈,于是不可避免地陷入一種惡性循環。三是二十世紀,政府已經滲透到人類生活的方方面面。根據瓦格納法則,在由農業和自給自足的社會向現代化、工業化和城市化的社會過渡時期,許多原來由家庭或私人供給的貨物和服務轉而由國家和政府來供給,因而產生了對政府績效更大的需求,并且不斷增長的工業化和城市化也要求政府進行輔助性投資。我國自建國以來就處在瓦格納法則所論述的社會過渡時期。加上一直受蘇聯高度集權的計劃經濟體制的影響,政府的職能延伸到社會生活的各個領域,本該由市場取代政府的職能也基本被政府擔負了。綜合經濟管理職能、社會工作職能、行業管理職能等等全部集中在政府部門。政府職能的擴展必然帶來機構的膨脹。因為政府職能的實現靠政府機構來完成,政府機構是實現政府職能的主體,依職能而設,隨職能的變化而變化。因此,政府職能的擴張是導致機構膨脹的直接的、主要的原因。要轉變這種狀況,就必須科學界定好政府職能,該歸位的要歸位,該釋放的要釋放,既不能把政府辦成一個萬花筒”式的組織,也不能使政府出現職能空位。當前要重點理順好以下兩種關系,即按照黨政職能分開的原則,理順黨的工作機構和政府機構的關系;按照政企分開、政事分開的原則,理順政府與企事業單位的關系。

(二)干部人事制度不合理。長期以來,我國政府機構事實上存在著能進、能上、能高”而難出、難下、難低”的干部用人制度,缺乏競爭的動力與壓力,也沒有嚴格的獎懲考核制度。干部只上不下,只升不降,一到年限就提拔,一遇機會就升級;政府機構一有條件就升格,一開口子就增加職數,機關變成解決就業和待遇的福地,致使干部隊伍和機構迅速膨脹。我國供養比例(即總人口與財政負擔人員之比),50年代為600∶1,70年代為155∶1,而今天為40∶1,即使按800萬黨政工作人員計算,這個比例也為156∶1。這就是說,今天1000個中國人里有64個官員,25個吃財政飯的人;而70年代1000個人里只有17個官員,65個吃財政飯的人;50年代1000個人里只有04個官員,167個吃財政飯的人。政府官員猛增,直接造成我國行政管理費用呈直線上升,1995年我國行政管理費用達9965億元,占國家預算的146%,比1978年的53億元,平均年遞增189%。據有關部門統計,全國近一半的縣財政為吃飯”財政,政府根本拿不出資金用于提供公共服務。如陜西省有90多個縣,其中約60個縣發工資困難,有些鄉鎮干部甚至數月或半年拿不到工資。

由于不合理的干部人事制度,機關普遍存在人浮于事、人滿為患的情況,尤其是普遍存在官”多兵”少;后勤人員多,業務人員少;習慣于行政命令、分指標、批項目的多,業務骨干少;庸人多,能人少。因此,不合理的干部人事制度是造成機構、人員膨脹的一個重要原因。要改變這種局面,就必須改革干部人事制度。只有深化干部人事制度改革,引入競爭機制和激勵機制,完善公務員制度,才能最終消除腫脹”,保證政府機構改革順利進行。

(三)不科學的政府系統自身的政績評價機制以及中國傳統文化中的一些消極因素。我國政府政績評價機制可以歸納為一種只看產出,不看投入”的機制,也就是說,在評價完成某個政府行為時,考察的指標僅僅是完成的結果,橫向或縱向的對比,而忽略了為完成這個政府行為而進行的投資。因此,這種政府政績評價機制極易造成某些政府部門為追求政績,盲目地擴設機構、增加人員。我國六次政府機構改革出現的裁了又增加、增加

了又裁”的現象,就是這種政績評價機制帶來的必然結果。

我國傳統文化中的一些消極因素也是造成政府機構膨脹的原因。這些消極因素主要有:官本位思想、缺乏合理的社會流動的觀念、缺乏限任和選任的觀念等等。從官本位思想來看,我國長期處在封建社會,學而優則仕”的思想根深蒂固,一元化官本位成就取向在社會上一直居主導地位,因此,官本位思想是機構膨脹的文化根源,它表現在兩個方面:一方面,官本位成就取向的價值觀成為機構膨脹的內在動力。由于社會以級別作為價值判斷標準,那么各個政府機關要求增加編制、升級升格就順理成章;另一方面,象征地位的行政級別成為人們競相追逐的目標,這就使得人才流動向機關傾斜,大批人才涌向國家機關,加上各種關系網的縱橫交錯,迫使國家機關不斷因人設職、擴大規模,從而使官本位思想成為政府機構膨脹的外部壓力。從合理的社會流動來看,人才作為一種社會資源象其它資源一樣可以自由流動,但是受中國傳統的一業而終”和落葉歸根”思想的影響,政府官員很少主動跨出政府大門去經商或從事其它職業的,也很少自愿跑到外地為官的。缺乏合理的社會流動的思想是政府機構膨脹的思想根源。此外,我國領導干部尤其是高層領導干部缺乏限任、選任的觀念,也是造成機構膨脹的原因。

(四)缺乏對政府系統的行為進行有效制約和監督的法律機制、財政機制和其它社會機制。長期以來,我國政府系統的行為常采取行政命令方式,以撤換領導來制約和保證政府系統有序運行,這種方式常伴有主觀的隨意和感情的沖動。如有的領導常常根據自己的好惡隨意撤換部門負責人或在機構設置和人員增加上開口子,批條子,因人設事,因人設機構,缺乏公正嚴肅的約束機制。一是機構編制沒有法律依據,缺乏硬約束、硬保障,機構改革缺乏硬配套支持,這就使得機構膨脹問題在軟環境、軟約束中可以自由地延續泛濫;二是財政撥付與支持隨機構和人員的增多隨意增加,僧”多則粥”多,僧”少則粥”少,人浮于事僅對行政效率有影響,對部門利益則絲毫沒有損害。由于沒有通過財政硬約束來限制人員和機構的增加,所有的政府部門都有增編、增員的沖動和可能。因此,要切實精簡機構和人員,就必須遵循市場經濟規律,采取利益約束的辦法,以部門為財政支出單位,實行政府包干制,即財政對政府各部門實行硬約束,增員不增工資總額,減員不減工資總額,把裁員的任務通過利益約束的方式下放給各部門;三是干部選拔任免缺乏制度保障,沒有競爭的動力和壓力,沒有切實保證優勝劣汰的競爭機制和激勵機制,冗員過多,人浮于事的現象嚴重。

(五)政府組織自身的原因。政府作為一個管理國家和社會事務的組織,一旦被人們理性地設計出來,就會成為控制人、支配人的東西,具有天然自我膨脹的傾向。其一,政府同企業一樣,政府行為是按個人成本收益原則來計算的,追求最大的自身利益,這樣每個政府官員都存在一種謀求特殊利益的沖動,為保持官位、升職、發財,必然培植親信,選用自己的人,造成機關人員膨脹;其二,從組織學角度來說,在任何組織里,組織成員的收入和組織產出規模存在著正相關關系。因此,為了保證組織成員的收入,就必須努力使自己的組織機構得以發展,因為規模的擴大,有可能使薪俸提高、職務提升更加便利,職務權力更大,含金量更高;其三,政府官員為了保證下屬單位工作順利,會盡最大可能爭取保險系數,即加大投入維系更大儲備。特別是地方政府官員,由于他們由上級任命,要贏得上級的認可,就必須完成上級的指示,滿足上級的愿望,這樣一種行為方式在我國外延式的經濟發展戰略中便會演化成對高數量的追求,產值、速度等數量性指標成為衡量政府領導者、官員的標準,這迫使政府官員有著強烈的數量沖動:要更大的機構規模、更大的管轄范圍、更高的社會指標。為滿足數量沖動,政府官員行為方式的另一特征就是囤積,即政府盡可能擴大規模以滯存更多的資源;盡可能擴大活動范圍以獲取更多的財政收入。

此外,社會的轉型、現代化建設等要求政府系統不斷加大調控能力;全球性的民主化發展會不斷拓展政府邊界,拓寬政府職能;政府系統和特定社會的改革開放也會不斷促使行政系統走向增長。因此,政府增長、機構膨脹在某種意義上又具有客觀的一面,是一個全球性的問題,具有世界性的趨勢。