自然壟斷行業政府管制
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自然壟斷的概念
自然壟斷概念源于西方經濟學。所謂自然壟斷，就是一個企業能夠以低于兩個或者更多的企業的成本向整個市場供給一種物品或者勞務而產生的壟斷。
自然壟斷行業一般具有兩個基本特征：第一，規模經濟效應非常顯著。規模經濟效應就是產品成本隨著企業產量規模的擴大而降低。但是，規模經濟效應也不是無限制的，并不適合所有類型的企業，它取決于特定的技術條件和產品特性。自然壟斷行業是規模經濟效應十分強烈的極端形態，平均成本總是隨著產量規模的增加而降低，因此，自然壟斷的特點是獨家壟斷、效益最高。第二，需要大量啟動資本，且一旦資本投入，就“沉淀”在該行業里而很難再行退出。行業外的廠商很少有興致來替代自然壟斷企業的壟斷地位，行業內也很難維持多家競爭的局面。當多家規模相近的企業在一個自然壟斷的行業內自由競爭時，兩敗俱傷是最可能的結局。正是在此意義上，可將自然壟斷的這個特點稱之為“競爭無利性”。
政府對自然壟斷產業的控制，一是出于對社會整體利益的考慮，二是出于對產業發展的正確引導，三是出于政治上穩定的考慮。政府進行管制需要付出極大的成本，其中政府管制執法成本所占的比重最大。在政府管制的實際過程中，應當考慮邊際成本的邊際收益情況，如果政府管制的收益大于政府管制成本，則這種政府管制是十分必要的。
在制度經濟學看來各國政府頒布的管制法規都屬于公共產品，政府管制本身也是公共產品。政府對自然壟斷行業實行管制的必要性在于：
抑制企業壟斷價格，維護社會分配效率。市場活動中普通商品的定價，是通過多個買方和賣方的競爭自動形成的，一般不需要政府進行干預。由于自然壟斷行業往往只有一家企業，壟斷企業本能地會追求自身利益最大化。如果任由壟斷企業自行定價，就會出現遠遠高于實際成本的壟斷高價。這種情況既損害了整體經濟效率，也損害了社會公平。
防止破壞性競爭，保證經濟效率和供應穩定。自然壟斷行業需要巨額投資，投資回報周期長，資產專用性強，由一家或少數幾家壟斷經營能使社會效率最大化。自然壟斷行業的充分競爭屬于浪費性和破壞性競爭，它將導致企業不能取得正常利潤甚至虧損。如果不進行政府管制，許多企業就會盲目進入自然壟斷行業，導致重復投資和過度競爭。
制約壟斷企業的不正當競爭行為。自然壟斷企業往往同時經營競爭性業務，這就為自然壟斷企業采取不正當競爭行為提供了條件。例如，自然壟斷企業可能在壟斷性業務領域制定高價，在競爭性業務領域制定低價，通過內部業務交叉補貼行為排斥其他競爭企業。自然壟斷企業也可能將壟斷性業務和非壟斷性業務進行聯合定價，通過捆綁經營和搭載銷售獲取壟斷利潤。為制約自然壟斷企業的不正當競爭行為，需要政府實行經濟管制。
目前政府管制方面有一種流行說法是“放松管制”，這種說法來自始于20世紀80年代西方國家的放松管制改革。我國對壟斷行業的政府管制，與西方國家背景完全不同。我國從未有過市場經濟大環境下的政府管制，有的只是計劃經濟下的行政管理。我們說的放松管制，實際上是取消或逐漸取消原來計劃體制的管理體制和管理辦法、管理方式，主要是針對過去的計劃體制說的。在計劃體制下，政府對企業的管理與市場經濟下的政府管制是有根本區別的。政府管制的環境是市場經濟，由于出現壟斷，導致“市場失敗”或“市場失靈”才管制。計劃經濟不存在市場經濟的那種市場環境和市場力量，也就不存在市場經濟條件下的管制問題。
20世紀80年代以來，美國、英國、日本等經濟發達國家，對電信、電力、鐵路運輸、管道燃氣和自來水供應等具有網絡特征的自然壟斷行業，實行政府管制體制改革，允許一部分新企業進入自然壟斷行業，積極培育市場競爭力量，發揮市場競爭機制作用，打破了長期以來由個別企業壟斷經營的格局，提高了企業活力和經濟效率。20世紀90年代以來，我國政府對自然壟斷行業進行了初步改革，采取了政企分離、放松進入管制、培育市場競爭力量、推行股份制等改革措施，取得了一定的成效。但我國的政府管制改革還處于初始階段，在投資管制、價格管制、進入管制和企業競爭行為管制等方面都面臨著許多實際問題。中國電信業的應對之策
電信服務業是中國最早施行政府管制體制初步改革的基礎設施產業，它為中國政府管制理論的研究提供了許多實證資料。同時，中國電信服務業政府管制體制的改革實踐對其他基礎設施產業的改革具有積極的推動作用和示范意義。面對“入世”的挑戰，縱觀中國電信服務業的發展現狀，特別是電信市場因政府管制行為不當而存在的嚴重結構性缺陷，令人擔憂。面對來自國內外的挑戰，特別是加入世界貿易組織后，政府在新的條件下如何對電信行業進行規制，值得探討。
重構管制體制
政府管制體制的核心內容是政府和企業的關系。因此，重構電信服務業政府管制的首要任務是調整管制部門與企業的關系。以電信、電力、鐵路、民航等為代表的中國基礎設施產業一直施行典型的政企合一管制體制，作為管制者的行業主管部門與企業之間政企不分甚至政企一體化的問題十分嚴重。因此，重構管制體制的目標應是建立一個超越部門利益、與企業無行政隸屬或產權關系的中立性國家管制機構，即政府應當從電信服務業的壟斷經營者轉變為競爭性經營的組織者、維護者，破除管制機構與被管制企業之間的利益紐帶，使管制機構能夠依法超然地行使正當的市場管制職能。近年來，世界各國在電信改革中，普遍建立了獨立的電信管制機構。全球目前已有近百個國家依據《電信法》設立了專門機構，它們的主要任務是執行法律，并擬定法律草案和法律援助范圍的實施辦法。
建立完善的電信法律保障體系
健全法律環境，對于規范市場秩序，改善外商投資環境，保障競爭有效和有序進行，是十分急迫的。縱觀全球電信改革，都是從電信立法或修改電信法開始的。美國1934年制訂第一部電信法，到1996年新電信法頒布，新舊電信法成為美國電信發展史上的兩個里程碑。所以，針對電信業存在的問題，目前首要的是加快電信立法工作，建立完善的電信法律保障體系。
政府電信行業監管部門應加緊制訂有關法律、法規，特別是針對加入WTO的行業規制方面的研究。由于WTO有其自身的游戲規則，我國電信業的發展也面臨著遵從新規則、掌握新規則、利用新規則的挑戰。應該把進一步修訂和完善過去僅僅針對國內電信業的競爭管理辦法，依據WTO相關條例和國際電信業市場的通用規則，建立一整套既適合中國國情，又能與國際接軌的市場競爭規則擺上工作議程，使地方電信業市場逐步形成“依法監管、開放公平、對我有利”的競爭局面。
預先確定互聯互通規則
在電信業，形成有效競爭并不是一件容易的事，因為競爭者進入市場時肯定會面臨著許多困難。在法律條文上規定開放電信市場是一回事，在實際中解決引入競爭后所出現的問題則又是另一回事。由于本地網絡和接入市場具有自然壟斷性，競爭難以展開，因此，新進入者往往需要借助互聯互通政策，或者特殊的市場準入幫助。雖然利用非對稱管制協助市場準入是目前比較常用的方法，但是這種做法也帶來很多問題，最主要的是偏向新進入者的做法顯然有悖于公平競爭的原則，因此這種政策是不可能持續下去的，特別是在國外運營商進入中國市場以后，非對稱的管制政策更不可行，因而有效競爭的形成在很大程度上要依賴于公平透明的互聯互通政策。至少在中短期內，公平透明的互聯互通政策寄希望于由運營商自己協商解決的答案是行不通的，最終需要由政府部門出面來確定游戲規則。
參考資料：
1.陳富良.放松規制與強化規制[M].上海三聯書店，2001
2.王俊豪.政府管制經濟學導論[M].商務印書館，2001
3.夏大慰，史東輝.政府規制：理論、經驗與中國的改革[M].經濟科學出版社，2003
