地方環保結構性問題探討
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地方環保行政體制改革表現出的較為普遍的成效是環保部門地位得到提升，人員編制得到增加，主要職能得到加強，部分職能被精簡下放。2009年，省級環保機構改革普遍展開，全國31個省(區、市)級環保機構均已完成了本輪機構改革，市縣環境保護機構改革也陸續完成。31個省(區、市)級環保機構均成為政府組成部門。省(區、市)省級環保機構的主要職能得到了加強，主要包括：環境政策、規劃和重大問題的統籌協調職能；污染物總量控制和主要污染物減排職能；環境治理和生態保護工作指導、監督和協調職能；環境監管及預警預測等。同時，還承擔了環保部下放的水污染排放許可證審批和發放職責。部分職能也得到了優化和精簡。此外，針對環保行政體制的突出弊病，地方環保部門特別是基層環保部門不斷在體制上進行創新與改革，這些改革與創新措施主要集中在理順上下級權責關系，優化部門結構，強化基層環境執法能力上。其中較為突出的是地方的大部門體制改革與垂直管理體制改革。目前全國已有約200個基層(市以下)環保行政機構開展了環保垂直管理改革，在區縣級設立環保分局，將人員編制與財物經費管理權收到市級環保部門。陜西省、山西省、黑龍江省、湖南省、廣東省、遼寧省等都在一定范圍內開展了垂直管理改革試點。地方改革試點的經驗表明，實施垂直管理體制，主要在強化環保監督執法，排除地方保護主義干擾等方面起到了積極作用。在大部門體制改革方面，針對環保職能分散、行政管理效率不高等問題，深圳、順德、遼寧等地進行了積極創新和實踐。深圳市組建人居環境委，實施決策、執行與監督分離，強化環保綜合協調。以原環境保護局為主，劃人建設局、水務局等有關職責，組建人居環境委員會，并歸口管理住房和建設局、水務局、氣象局。遼寧省組建護區管理局，統一行使水利、環保、國土、、農業、林業、海洋漁業共7個部門的相關。廣東省佛山市順德區成立佛山市順德區環輸和城市管理局，整合了環保、交通、城管、建設、水利等部門的相關職能。此外，有方在省轄區范圍內的水環境管理體制上進行種形式的探索，比如湖北、重慶、江西等地的協商機制等。地方的環保大部門體制改革決部門職能交叉重復，優化部門職能上取得定效果。
二、地方環保行政體制的結構性問題突出
我目的環保行政體制結構呈“縱向分級，橫散”，即縱向上實行分級管理，地方政府對環量負責，上下級環保部門之間沒有隸屬關系，環保部f1X,1下級環保部門進行業務指導。橫實行污染防治與資源保護二元分割管理，環理職能分散在多個有關部門，由環保部門統管，有關部門分工負責。雖然從地方環保行制改革的基本成效看，其機構地位提升、編制普遍增加，但是，地方環保行政管理實踐中的權責不匹配、執法不力等問題日益突出，成為影響我國地方環保行政管理面臨的一個突出問題。其主要原因在于，地方環保行政體制的結構性問題較為突出，現行的體制結構弱化環保監管權威、分散環保監管力度。第一，體制縱向結構弱化環保監管權威。環保縱向分級管理體制與我國行政區域劃分吻合，也與行政組織體系的層級節制原則相一致，在組織管理上明確各級地方政府的責任和權力，是一種責任明確，效率較高的管理方式。如果地方政府愿意改進環境質量，分級管理體制有利于發揮地方政府積極性；并且，有利于減輕中央政府負擔，更好發揮中央政府協調作用。但是，在地方政府的環保意愿與其經濟增長意愿發生沖突時，政策執行過程中就會出現利益沖突。地方政府是地方局部特殊利益的載體，中央政府是全國共同環境利益的代表。地方政府的特殊利益主要表現在以CDP增長為主要指標的競爭關系中。這種追求經濟增長的特殊利益與分級管理一旦結合，就形成了牢固的政策執行阻滯機制，中央環保政策法令執行在分級管理體制下遭遇體制性障礙。中央環保政策和法令的貫徹實施在實際操作中往往受到地方政府制約，中央權威較為弱化，很多與地方經濟發展直接相關的環保事權，比如環評審批、企業排污監測等，在履行過程中阻力重重，環保部門欠缺話語權，難以獨立執法。第二，體制橫向結構分散環保監管力度。橫向分散的管理體制一方面是建國以來我國環境行政管理的歷史長期形成的結果，另一方面，對于復雜公共事務進行分類、分部門管理也是出于環境管理工作的實際需要，多個部門圍繞共同目標，可以通過完成各自職責實現整體工作績效的改進。但是，由于部門職能設置存在交叉、重復現象，部門職責各有側重，部門地位強弱不同，行業管理部門與經濟社會發展綜合決策性部門職責沒有得到合理配置，這就造成多頭執法、政出多門等管理難題，法律上規定的環保統一監管職能不能有效落實。總體看，目前環保機構不斷升格、職能不斷得到強化，但是，這些體制改革成果在現行體制結構下未得到充分體現，機構監管權威在環境管理過程中被體制結構分散，不能充分發揮應有效果。
三、地方環保行政體制的結構創新難以突破傳統
環保行政體制結構存在的上述問題具有一定的普遍性，如何改善體制結構，破除基層執法難與部門協調難的管理難題，就成為地方環保行政體制改革與創新的主要內容，主要表現為垂直管理改革與大部門體制改革。
1．地方環保大部門體制改革存在瓶頸約束
第一，改革缺乏明確方向，地方改革意愿不強烈。環保大部門體制創新應從哪些方面人手，如何整合和優化現行分散的相關職能，許多地方并沒有清晰的思路和明確的方向，改革總體缺乏主動性和方向性。大多數地方考慮到原有部門利益格局，對于改革普遍持保守、謹慎態度。
第二，改革措施有局限性，改革成效受到影響。地方環保大部門體制改革尚屬點狀改革，一些配套改革尚未跟進，未形成上下配套、左右銜接的系統性改革，直接影響改革成效。如一些地方在市一級實行了改革，而區、縣一級改革并未開展，導致日常工作歸1：3聯系難以有效進行。一些地方整合相關機構職能設立了新機構，但原有體制依然存在，立而不破，新舊體制缺乏有機協調和配合。一些改革止步于簡單的部門或職能合并，內部各職能融合程度還不高，存在“貌合神離”的問題。有的地方實施大部門制改革后，地區存在環保職能被弱化的現象。
第三，改革的瓶頸性約束初步顯現。盡管地方大部門體制改革剛剛開始，但進一步深入發展已面臨難題，主要原因是，改革或者著重于執行職能的整合，或者著重于決策機構或機制的創新，絕大多數的改革措施基本上沒有涉及決策、執行與監督的權力關系的構建，大部門體制改革在決策、執行與監督的關系上出現了瓶頸性障礙。環保大部門體制改革如果不進行決策、執行權力關系的重構，改革難以進一步深入發展。
2．垂直管理體制改革存在局限性
第一，影響地方政府環保工作積極性。實施垂直管理體制后，人財物收歸上級環保部門，地方政府環保工作積極性降低。有些地方區縣環保部門統一監管協調有關部門的配合能力受到削弱；個別地方政府和環保部門推脫自己的環保責任，從而影響到國家環境保護方針、政策、法規的貫徹落實。
第二，地方改革缺乏規范性指導。垂直管理改革的主要措施是人財物管理權從地方的剝離，但是這些要素如何從地方剝離，剝離之后如何重新構建基層環保部門與地方政府之間的關系，這些問題在改革實踐中表現得較為隨意，缺乏規范性。比如，環保干部雙重管理的現行規定與垂直管理改革中干部管理權上收的關系應如何處理；在目前分級管理、分灶吃飯的財政體制下，中央與地方的環保行政管理的財權、環保專項資金的分配等如何劃分等。
四、地方環保行政體制改革的基本對策
就我國當前所處的發展階段看，地方經濟增長勢頭依然強勁，“十二五”規劃提出以科學發展為主題，以轉變經濟發展方式為主線，不斷加大污染物總量控制力度和范圍，并將CDP增速下調為7％，但許多地方仍提出CDP五年翻番的目標。如何處理環境保護與地方經濟發展的關系，確保國家的環境保護意志在地方得到有效落實，這是當前環保行政管理面臨的突出現實問題。
1．開展市級以下環保垂直管理改革，提升基層環保執法獨立
第一，研究制定中央與地方環保事權劃分框架。制定較為詳細的中央與地方環保事權劃分框架，特別是要明確省以下各級環保機構的事權劃分，市級以下環保部門主要行使執行權，市級以上環保部門主要行使決策、監督權以及重大事項的執行權。
第二，開展市級以下環保垂直管理改革。在明確劃分中央與地方環保事權的基礎上，在全國范圍內，對市級以下環保部門進行垂直管理體制改革，將區縣環保部門的人財物管理權上收到市級環保部門，著重加強基層環保執法力度，提高執法效率。第j，省級以上環保部門仍實行分級管理。針對垂直管理改革中出現的政府環保工作積極性降低的問題，省級以上環保部門仍實行分級管理體制，強化地方政府環境保護責任，確保地方環保行政管理事務在決策、監督與重大事項的執行上仍然與市級以上政府密切相關。
2．以省級流域水環境管理體制創新為大部門體制改革的突破點
第一，以省級機構為改革核心。在條件較為成熟的省級地方政府層面實行環境行政管理的大部門制改革試點。可以選取省內流域進行水環境管理體制改革試點。
第二，以執行職能為改革突破點。省級層面的大部門制改革試點宜采取綜合歸并管理職能的方式，主要進行執行職能的調整和重構。執行職能的有效運轉可以在一定程度上自發地產生對決策機構的改革需求。這樣，在理想條件下，改革可以繼續深入推動。
第三，向上推動建立綜合決策或部門協調機制。根據大部門體制具有決策、執行、監督的跨部門合作與協同特性，推動建立起規范化的部門間協調機制或綜合決策機制。
第四，向下推動建立基層執行機構，檢驗改革效果。以省級改革試點為基礎力量，向下延伸，在市、縣級地方政府層面建立起下級機構。通過市級、縣級等行政管理職能的實際履行情況檢驗體制改革措施的效果與利弊。行政管理體制改革并非單兵作戰，地方改革自下而上進行點狀實驗，國家改革自上而下進行行政推動，二者如果能夠通過流域水環境管理體制的創新結合在一起，通過自下而上的形勢倒逼與自上而下的全局部署相結合，有望形成比以往更為有力的改革合力。
3．完善體制改革配套措施
環保行政體制改革要與各類機制和制度相配套。
第一，強化政府環保績效評價考核制度。要實行各有側重的績效評價，實行差別化的評價考核。要進一步完善現有政府政績考核體系，突出環保考核對政府行為的引導功能，通過體制與制度的銜接與配套，達到強化環保權威鏈條的作用，減少地方保護主義干擾。
第二，加強建立規范化的部門協調機制。充分借鑒環保部與水利部、海洋局簽訂環保合作協議的經驗，指導和支持地方探索環保部門與政府其他相關部門建立體制外的協作機制，通過環境信息共享、聯合發文、聯合執法甚至成立聯合組織，簽訂環保合作協議等方式，以提高職能部門依法行政意識和能力為核心，規范和改進部門問的關系。
