善治理念轉化為政府管理方式的路徑

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當前我國正處于社會轉型的關鍵時期，如何實現政府從簡單的“治理”到高層次“善治”的轉變將不僅直接影響轉型機制的最終構建，還涉及改革利益全民共享理念的最終落實。那么，何為“善治”？在新時期“善治”的基本內涵又是否伴隨時代變遷而發生變化呢？如何才能真正通過對治理行為的改善而實現“善治”？這就涉及新時期對“善治”內涵的新解析。

一、新時期“善治”內涵的轉變

從“善治”的本意來看，其所強調的是管理過程與公共利益最大化的統一，是政府自我更新與完善的高端產物，其本質在于實現政府、公民對公共事務的共同管理，是對“一言堂”式的官僚治理方式的舍棄。它要求政府治理過程必須是公開、透明的，治理方式必須是民主的，管理人員必須秉持法治的基本理念，最終實現領導者與民眾間相互尊重、相互制約和相互信賴的和諧關系。伴隨改革開放的持續推進和社會轉型的不斷深入，利益共享機制的缺失使得民眾在無法公平享受改革紅利的同時，還必須承受改革帶來的沖擊，這加劇了社會沖突與矛盾的爆發，也直接危及政府的公信力。結合當前我國社會現實以及所面臨的新沖突，有必要對“善治”的內涵進行更深入的解讀，并在此基礎上采取相應的治理措施，不斷完善政府治理機制。

（一）“勤政”＋“分權”

“善治”強調管理過程與公共利益最大化的同步實現，涉及利益的獲取，就必然與治理效率相關。治理效率既指領導行為發生的高效性，也同樣重視行為的最終效果，兩者均達到最優才能真正確保治理效率的提升。現實中不乏勤政愛民的一把手，其對于涉及黨和人民的事沒有絲毫馬虎或搪塞態度，但最終并未贏得黨和人民的贊賞，這在于當行政事權不分巨細集于一把手一身時，若其無法確保面面俱到，那么些許的失誤就可能引發管理不到位、引導不合理，進而招致群眾的不滿，使其治理效率大打折扣。強調治理向“善治”的躍升，就必然首先涉及對管理低效行為的改變，這就要求領導者必須首先勤政愛民，這是確保其行為主動性、高效性的基礎，但僅有個體自主的參與欲望還遠遠不夠，還必須適當分權，即將集中于一人的權力根據事務處理流程進行合理分配，基于個體高效辦事的外在權力保障，尤其是對民眾參與治理激情的激發，使政府從不該涉入的領域主動退出，將這些領域的治理權還給民眾，給予其一定的權力，這將有助于破除“全能政府”的迷局。

（二）“實權”＋“公共服務”

治理行為的真正發生來自領導者個體行為的最終實施，能否將黨的治國理念、相關政策落實到具體的領導行為中，將直接關系民眾利益的最終獲取。給予領導者影響和指揮其他社會民眾或配置資源的強制性力量，就是賦予其真正的治理權力，即所謂的“實權”。但事實上，“實權”的本質為何？它所真正代表的是對社會民眾的服務責任，領導者應該意識到權力的賦予只是形式，黨和國家所真正關注的是權力運用后對民眾利益的影響，能否真正履行相應的責任，能否真正為人民謀福利，這才是權力獲取者所應真正關注的焦點。“善治”所強調的領導者與民眾共同參與治理，其本質就在于實現治理行為的開放性和實效性，對于掌握“實權”的領導者而言，其所應實現的就是權力運用與公共服務的結合、領導者引導與民眾參與的結合，既通過服務民眾給予其一定的話語權以彌補因公權力退出而留下的空白，又在彼此的持續交流中實現官民互動。

（三）“對上負責”＋“多元評價”

治理效果的評價直接關系領導者具體行為的開展，設置何種評價體系和具體指標，就會間接引導具體行為實施的關注點。在官僚制下，評價的關鍵在于領導者在實施領導行為時所投入的資源量及個體的主觀努力程度，這就會直接導致領導者在行為實施中過分關注前期資源和精力的投入，而無視資源使用的效果。在這種典型的“對上負責”評價體制下，真正應該被關注的民眾利益因為不涉及考核而被忽略，所導致的后果自然是治理效果低下。“善治”強調的重點之一就是民眾利益的最大獲取，這就必然要求改變落后的“對上負責”評價體制，代之以綜合了民眾利益獲取的多元性評價體系，即將資源的使用過程與使用效果進行綜合考核，通過對“投入”與“產出”的對比判斷來提升治理的效率。

（四）“多元性公平”＋“權益共享”

治理行為發生的最終目標在于實現組織的有序、高效運轉，這要求首先實現對組織中所有民眾參與積極性與主動性的有效激發，這就必須使民眾能在行為付出后適時享受到相應的回報，既包含具體的物質利益，也涉及無形的權利獲取。在治理的最高階段“善治”下所要實現的正是對民眾利益的充分滿足，它要求政府必須能真正代表民眾，通過科學手段使資源的使用潛力得到充分發揮，進而實現民眾利益的最大化獲取和公平享受。這就要求政府在以下幾個方面下功夫。首先，必須確保所任用的官員是經過公平選拔的適用人才，確實能夠對黨和國家政策進行正確解讀，并將其體現于自我具體的行為中，能夠將公共資源用于公共事務而非公權私用。其次，對于治理行為實施后所取得的收益，政府要做到通過公平合理的分配機制進行收益分配。再次，在完善治理行為的過程中，要關注經濟利益與司法間的關系處理，要確保公平正義秩序得到有效維護。最后，完善治理行為必須確保民眾參與權的公平獲取，既要實現對民眾參與激情的有效激發，又要提供民眾激情充分釋放的外部環境。

（五）“立規”＋“踐諾”

政府治理行為能否被廣大民眾接受和認可的一個關鍵點，就在于其所實施的相關政策能否真正落到實處，能否真正在執行后產生預期的效果。政策制定得再好，若無有效的推行措施，也只會使民眾感覺政府無所作為。因此，立規之后的切實踐諾是新時期“善治”政府的核心內涵之一，是將科學執政、民主執政、依法執政落到實處的關鍵所在。這就意味著，一方面，政府必須確保自我所制定的法律、政策具有長期性，以增強民眾對政府政策權威性、穩定性的認可，這也有助于避免個人意志對政策的影響；另一方面，領導者一旦出現違規、違紀的行為，必須嚴格按照相關規定進行處理，不存在任何例外。因為超越法律的特殊行為的存在會進一步加深“人治”的觀念，這是“善治”所絕對不允許的。

二、實現“善治”的策略選擇

（一）以責任性價值取向為基本理念，構建“有限政府”

對于責任的明確和落實是“善治”實現的關鍵，只重權力獲取而輕權力使用必然導致治理行為的偏失和低效。“善治”對于權力的約束，其所希望實現的正是在賦予權力的同時匹配對應的責任。這就要求政府及其領導者做到以下幾點。一是要積極樹立“有限政府”理念，將權力置于法律的約束之下，且通過對民眾治理權利的賦予而適當縮減自我治理的范圍。二是要進一步完善追責機制，使領導者明確感知“權力即責任”，誰握有“實權”誰就承擔責任，誰使用“實權”誰就負責到底，對只管用權不負責任的領導干部要果斷懲罰并確保“有人去究”，不斷強化其執政為民的責任意識。三是要積極開展行政倫理教育，使領導者從意識形態認知上轉變自我原本錯誤的看法，并明確自我在開展具體行政活動中所應遵循的基本價值規范，在此基礎上進一步完善責任自律機制，最終使行政人員主動樹立責任意識、服務意識。

（二）以透明性價值取向為基本原則，構建“透明政府”

“善治”在主張政府和公民對公共事務進行共同管理時，尤其強調治理過程的公開性、透明性，以確保領導者與民眾間的必要的信賴和制約。這就要求政府在踐行治理職責時，首先必須確保權力獲取的公開性，即完全以法律的方式對政府的基本職能和權限范圍進行公開界定，嚴格執行權力清單制度，對公共權力的行使過程進行全程的嚴格監督；其次要充分運用多種媒介方式推進公共權力的公開透明運行，盡可能實現應公開信息的完全開放；再次要積極完善公共決策聽證制度，為公民參與政府治理行為提供機會，為民眾意愿表達提供合理的渠道，集中民智，防止行政專制。

（三）以法治價值取向為基本標準，構建現代化“法治政府”

“善治”對治理方式的變革使得治理行為不再是領導層的獨有權力，而是民眾共享下的共同治理，這種治理主體的擴展更要求治理行為的規范，避免主體多元化而導致的治理行為隨意化。這就要求領導者必須秉持法治的基本理念，將權力運用完全置于法律約束下，最終形成靠制度辦事、以制度管人的長效管理機制。

（四）以公共利益最大化為基本目標，構建“服務政府”

“善治”與一般治理的最大差異就在于其更強調公眾利益最大化的實現，即關注民眾利益應成為現代政府的基本政治觀。一是持續推進福利事業的社會化，完善相關管理部門的職責，尤其是應進一步加大在鄉鎮、農村設置福利管理機構的力度，以滿足農村市場巨大的福利需求。二是妥善處理“福利”與“法治”間的關系，實現福利管理行為的合理性、合法性，以法治為約束，避免福利管理市場化而導致的腐敗行為。同時，對福利需求進行層次劃分，實現福利訴求與法治精神的有機統一。

作者:尚亞輝 單位:黃河科技學院