政府在教學質(zhì)量管理中的手段研究論文

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論文關(guān)鍵詞：政府；高等教育質(zhì)量；質(zhì)量管理；高等教育管理

論文摘要：政府是高等教育質(zhì)量管理領(lǐng)域的重要主體之一。基于歷史和現(xiàn)實等原因，各國政府在高等教育質(zhì)量管理中扮演的角色有所差異。按照一國政府在高等教育質(zhì)量管理中的介入程度高低，可相應(yīng)劃分為低介入型政府、中介入型政府和高介入型政府三種類型。不同介入類型具有各自的特征和優(yōu)缺點。

當前，高等教育質(zhì)量已經(jīng)成為世界各國高等教育實踐和理論領(lǐng)域的焦點。探討政府在高等教育質(zhì)量管理中究竟應(yīng)當扮演何種角色時，政府的介人問題往往成為核心的議題之一。政府如何把握好對高等教育質(zhì)量進行管理和干預(yù)的“度”，在“放權(quán)”與“收權(quán)”之間找到一個科學適宜的平衡點，不僅事關(guān)政府在高等教育領(lǐng)域的執(zhí)政能力建設(shè)，更對一國高等教育質(zhì)量的發(fā)展具有舉足輕重的作用。

一、高等教育質(zhì)量管理中的三種政府介入類型及劃分標準

政府在高等教育質(zhì)量管理中的介人程度指政府介人高等教育質(zhì)量管理縱向的程度。與中央政府和地方政府間的分權(quán)不同，此處的介入程度是指政府下放給社會、高校的權(quán)力空間的大小。由于國體和政體的不同，社會、經(jīng)濟、政治環(huán)境的差異及教育體制的歷史和現(xiàn)實差別等，不同國家的政府在高等教育質(zhì)量管理中的介人程度不盡相同。按照介人程度的高低，可以劃分出三種類型:低介入型政府、中介人型政府和高介人型政府。

上述劃分的主要依據(jù)是以下三點標準:第一，在國內(nèi)居主要地位和起主要作用的高等教育質(zhì)量管理組織機構(gòu)的法律性質(zhì)和法律地位;第二，對高等教育質(zhì)量進行外部評估的主體，以及對高等教育質(zhì)量管理中介組織進行元認證或評估的主體;第三，高校在高等教育質(zhì)量管理中享有的自治權(quán)力空間。下文將結(jié)合典型國家的政府實踐，詳細探討這三種政府介人類型的特征和優(yōu)缺點。

(一)低介入型政府:“放權(quán)”多于“收權(quán)”

根據(jù)前述的三個標準，高等教育質(zhì)量管理的低介人型政府具有如下幾個特征:第一，居主要地位和起主要作用的高等教育質(zhì)量管理組織機構(gòu)是獨立的法律主體，有獨立的法人財產(chǎn)權(quán)，對外獨立承擔民事責任，有完整的組織機構(gòu)并且獨立于政府或其他組織。第二，主要由與高等教育發(fā)生聯(lián)系的專門性組織和具有民間性質(zhì)的社會中介組織承擔高等教育機構(gòu)認證以及質(zhì)量評估。對上述社會中介組織的元評估和元認證，也可以由獨立的中介組織承擔。第三，政府沒有制定統(tǒng)一的高等教育質(zhì)量標準，高校的自治權(quán)很大，院系設(shè)置、課程設(shè)置、人學資格、教師聘任等都可自主決定。

美國是非常典型的政府低介人型國家。美國負責高等教育管理的最高政府行政部門是美國聯(lián)邦教育部(U.S.DepartmentofEducation,USDE)。但相對其他國家的同級政府部門來說，USDE權(quán)力較小，主要通過相關(guān)政策立法、財政撥款以及對高等教育質(zhì)量認證的社會中介組織進行元評估和信息分享，來促進高等教育質(zhì)量，協(xié)調(diào)聯(lián)邦教育計劃和改善聯(lián)邦教育活動的管理。而州和地方政府雖然握有法律賦予的高等教育管理權(quán)，但在高等教育質(zhì)量管理方面仍相對薄弱，主要通過州和地方立法、財政撥款、州對私立學校的許可證評估，對公立學校的績效評估等方式加以最低限度的干預(yù)，同時負責將相關(guān)信息反饋給聯(lián)邦政府。可見，無論聯(lián)邦政府還是州和地方政府都不涉人具體的院校或?qū)I(yè)質(zhì)量評估及認證事務(wù)中。

在美國，進行院校認證和專業(yè)認證的主力軍是外部認證機構(gòu)，它們作為社會中介組織，自籌資金，獨立運作，并將認證結(jié)果和相關(guān)信息提供給聯(lián)邦和州政府。借助這些社會中介組織，美國政府成功地實現(xiàn)了對高等教育質(zhì)量的間接管理。

元認證是指對認證機構(gòu)的再認證。美國的高等教育質(zhì)量認證機構(gòu)可以選擇接受USDE提供的官方認證或美國高等教育質(zhì)量認證委員會(CouncilforHigherEducationAccreditation,CHEA)提供的非官方認證，也可以選擇接受雙重認證。這種對認證機構(gòu)的元認證同高校接受外部認證機構(gòu)的評估一樣，并無立法或政策強制規(guī)定，而采用自愿申請原則。但是，聯(lián)邦政府有效地利用了財政撥款這一間接調(diào)控方式，使大部分認證機構(gòu)選擇聯(lián)邦教育部的官方認證或雙重認證。一方面聯(lián)邦政府規(guī)定，只有在已通過認證的高校報名的學生，才能申請聯(lián)邦政府的各項獎助學金和貸款。田這間接地使學生在擇校時傾向選擇經(jīng)過認證的高校。再加上高校須向公眾證明其教育和科研質(zhì)量來提高聲譽、通過認證的院校間學分才可互換等原因，美國高校往往積極接受認證。另一方面和CHEA的元認證不同，只有經(jīng)USDE認證的認證機構(gòu)，政府才會將其對院校和專業(yè)的評估結(jié)果采納為高校獲得聯(lián)邦政府各種助校助學資金項目的依據(jù)。高校需要聯(lián)邦政府的上述撥款和項目資助，這就間接地使認證機構(gòu)不得不接受USDE的認證。

雖然要求外部認證接受元認證，相當于存在一個相對統(tǒng)一的評估程序要求和質(zhì)量最低標準，但是對高校的質(zhì)量評估而言，政府并無統(tǒng)一的官方質(zhì)量準則。評估準則由認證機構(gòu)自行制定。此外，也未對高校建立內(nèi)部質(zhì)量管理制度做要求，只在各州政府對各高等院校的辦學條件有一套最低標準，據(jù)此授予各院校以辦學許可。

(二)中介入型政府:“放權(quán)”與“收權(quán)”相當

中介入型政府在高等教育質(zhì)量管理中的介人程度較低介人型政府有所加強，但高等教育機構(gòu)仍然有比較大的自治空間，因而該介人類型具有如下特點:

第一，政府往往將高等教育質(zhì)量評估權(quán)下放給獨立于政府的、非官方或半官方的認證組織或機構(gòu)來進行，并給予它們資格認證。這些機構(gòu)最初往往由政府建立，或是由政府與高等教育行業(yè)協(xié)會聯(lián)合組建，并且在國內(nèi)的高等教育外部質(zhì)量管理中占據(jù)主要地位和起重要作用。政府通過提供資助、指導、政府人員參與等方式對它們施加影響，避免直接或高介人的僵硬或剛性。

從法律性質(zhì)上看:負責為英國的高等教育提供整體性質(zhì)量保證的英國高等教育質(zhì)量保證署(QualityAssuranceAgencyinHigherEducation,QAA)是一個獨立的中介性組織;澳大利亞大學質(zhì)量署(AustralianUniversitiesQualityAgency,AUQA)是一個獨立于政府和高等教育部門的、非營利性的國家機構(gòu);法律性質(zhì)介于兩者之間的是日本大學評價·學位授予機構(gòu)，該機構(gòu)作為獨立行政法人，既脫離政府機構(gòu)，又非民間機構(gòu)，是日本獨創(chuàng)的一種法人類型。

從與政府的聯(lián)系來看:在英國，成立于1997年的QAA整合了原官方評估機構(gòu)—質(zhì)量評估委員會(QualityAssessmentCommittee,QAC)負責的學科層次評估和非官方評估機構(gòu)—高等教育質(zhì)量委員會(HigherEducationQualityCommittee,HEQC)負責的院校審計。因此，該機構(gòu)是英國政府與學術(shù)組織達成妥協(xié)、為統(tǒng)一管理全國高等教育質(zhì)量而緊密合作的產(chǎn)物。英國政府于1997年咨詢報告《學習社會中的高等教育》(即《迪爾英報告》)，建議強化QAA的功能，由其承擔質(zhì)量保障、公眾信息、標準確認和證書框架的管理責任，并為各高等教育機構(gòu)申請政府撥款制定可操作的規(guī)范。可見，政府政策對QAA運行和發(fā)展起到指導性的作用。在經(jīng)費來源方面，除合同和會費等收人外，QAA也可以接受來自政府的資助。

此外，有些中介人型國家會通過立法或出臺政策，要求高等教育機構(gòu)接受外部質(zhì)量保證機構(gòu)的評估和認證。如日本規(guī)定2004年4月后，所有的國立、公立和私立大學都必須定期接受外部認證機構(gòu)的認證，并且這些認證機構(gòu)須經(jīng)文部省的鑒定。

第二，中介入型政府會制定或認可一整套國家高等教育質(zhì)量標準，以規(guī)范國內(nèi)高等教育質(zhì)量的認證或評估規(guī)則、準則。

在澳大利亞，澳大利亞聯(lián)邦政府制定了澳大利亞學歷資格框架(AustralianQualificationsFramework,AQF)，這是澳大利亞學校、職業(yè)教育和培訓及高等教育部門的質(zhì)量保證國家框架，其中包括對高中、職業(yè)教育和培訓以及高等教育部門印發(fā)現(xiàn)行國家資格證明進行指導的國家準則。在英國，則是由QAA與英國高等教育部門共同制定一套建立和維護質(zhì)量及學術(shù)標準的準則和參考點。在荷蘭，2002年議會通過了《高等教育和研究法案》，要求對大學和高等職業(yè)教育學院提供的學位課程按照一套教育、文化和科學部制定的標準進行認證。”

第三，推動高校內(nèi)部質(zhì)量管理制度建設(shè)也是中介人型政府間接管理高等教育質(zhì)量的重要方式。政府往往通過立法或出臺政策，督促高等教育機構(gòu)建立完善的內(nèi)部質(zhì)量管理機制，但不過多施加行政干預(yù)，給予高校較大的自治權(quán)力。

在日本，1991年修訂了《大學設(shè)置基準》，其中第2條規(guī)定大學必須盡力進行自我檢查和評價，還要準備適宜的體制。在英國，1985年政府綠皮書《20世紀90年代英國高等教育的發(fā)展》中要求高校建立明確而公開的教學質(zhì)量監(jiān)督和控制制度及可由校外機構(gòu)進行教學質(zhì)量評價。其后在1991年的政府白皮書《高等教育的框架》中也提出每一所高等院校承擔著保持和提高教學質(zhì)量的主要責任。

(三)高介入型政府:“放權(quán)”少于“收權(quán)”

在政府高介人型的國家中，高等教育質(zhì)量管理體系中處處體現(xiàn)著國家和政府的意志，因此該介人類型具有如下特征:第一，高等教育質(zhì)量管理機構(gòu)作為國家行政權(quán)力機構(gòu)，自然要對國家負責，并且統(tǒng)一控制全國高等教育質(zhì)量管理活動。其成員任免、經(jīng)費來源等都帶有強烈的官方色彩。第二，高等教育質(zhì)量的外部管理力量明顯強于內(nèi)部管理力量。高校內(nèi)部質(zhì)量管理制度無論在建立目的、運作方式還是質(zhì)量指標和標準上，或多或少都受到政府的影響，因而高校的自治權(quán)相對較小。

法國政府是典型的高等教育質(zhì)量管理高介入型政府。根據(jù)1984年法國《高等教育法》成立的法國國家評估委員會(Comitenationaldevaluation,CNE)是一個獨立于其他教育部門的，負責評估所有科學、文化和職業(yè)公立高等學校的國家行政權(quán)力機構(gòu)，直接向共和國總統(tǒng)報告。i13它評價一切公立高等學校合同執(zhí)行的結(jié)果，擁有對每件事到現(xiàn)場調(diào)查研究的權(quán)力，可以建議旨在改進學校管理、提高教學和科研效率的措施。2006年，法國政府因參與博洛尼亞進程(BolognaProcess)而建立了高等教育質(zhì)量評估機構(gòu)(Agencede1''''evaluationdelarechercheetde1''''enseignementsuperieur,AERES)，該機構(gòu)同樣作為一個獨立的行政權(quán)力機構(gòu)，以4年為一個周期，總體評價高等教育和研究。CNE和AERES的經(jīng)費都由政府提供。CNE的董事會中有25名成員，其中4名成員來自政府有關(guān)機構(gòu)。AERES中董事會也有25名成員，其中2名來自政府有關(guān)機構(gòu)，主席由總統(tǒng)任命。

另一個典型的高等教育質(zhì)量管理高介人型政府是俄羅斯政府。俄羅斯高等教育質(zhì)量評估體系由許可、評定和鑒定三個環(huán)節(jié)組成，根據(jù)1992年《俄羅斯聯(lián)邦教育法》的規(guī)定，許可是指教育機構(gòu)必須獲得辦學許可證，評定是指評估教育機構(gòu)畢業(yè)生培養(yǎng)工作的內(nèi)容、質(zhì)量與國家教育標準的要求水平是否一致，鑒定是指確定教育機構(gòu)為完成教育過程所提供的條件與地方提出的要求是否一致。俄羅斯教育部組建認可、鑒定和評定部，其主要職能包括接收并審查來自教育機構(gòu)的需要進行認可、評定和鑒定的申請;組織并協(xié)調(diào)一切與教育大綱和教育機構(gòu)活動質(zhì)量評價有關(guān)的程序;頒發(fā)教育活動的許可證和國家鑒定的證明。}''''9e2003年，俄羅斯簽署了《博洛尼亞宣言》(BolognaDeclaration)，由此，俄羅斯引入新的高等教育質(zhì)量標準和要求，并創(chuàng)建了新的質(zhì)量評價體系—全俄教育質(zhì)量評價體系，新的高等教育質(zhì)量標準體系和鑒定指標體系及其他相關(guān)文件，為俄羅斯高等教育質(zhì)量提供了規(guī)范上的保證和執(zhí)行依據(jù)。

二、高等教育質(zhì)量管理中三種政府介入類型的比較分析

根據(jù)前述劃分標準，目前世界各國政府大致都可分別歸為低介人型、中介入型和高介人型三種高等教育質(zhì)量管理介入類型。但隨著各國高等教育的發(fā)展及政府管理理念的轉(zhuǎn)變，各國都十分重視對高等教育質(zhì)量的政府管理方式的改革，因此有必要對這三種政府介入類型做一個比較分析。

政府在高等教育質(zhì)量管理中實現(xiàn)低介人的優(yōu)勢在于:一是高等教育質(zhì)量管理的市場化程度相對較高，使政府減少直接的干預(yù)，且節(jié)約了行政資源，轉(zhuǎn)而充分利用社會資源和力量。二是最大限度地維護了高校的自治權(quán)利，高校通過對認證機構(gòu)的自愿選擇和自覺接受評估，實現(xiàn)個性發(fā)展。其缺陷在于:一是對法律的健全度和中介市場的成熟度要求很高，一旦存在法律漏洞或出現(xiàn)市場失靈，可能對高等教育質(zhì)量管理造成不利影響。二是導致高校往往要接受雙重乃至三重認證，增加了負擔。加之沒有統(tǒng)一的質(zhì)量指標和標準，高等教育的整體發(fā)展難以做到均衡和平穩(wěn)。超級秘書網(wǎng)

政府高介人型的國家中，高等教育質(zhì)量管理機構(gòu)本身是國家行政部門，其差別僅在行政級別的高低。這使高等教育外部質(zhì)量管理的主要目的是國家對高校的教學、科研質(zhì)量和績效管理等情況進行監(jiān)督和督促，較少從高等教育行業(yè)自律的角度出發(fā)來考慮，由此導致高校內(nèi)部質(zhì)量管理制度的建立目的和準則往往只是為了配合國家質(zhì)量評估機構(gòu)的工作和要求，高校處于從屬地位的角色。另外，由于官方機構(gòu)占據(jù)大部分市場份額，或是法律及制度不健全造成外部市場環(huán)境尚未成熟等原因，留給社會中介組織發(fā)展的空間較小。

目前國際上的改革趨勢是，原高等教育質(zhì)量管理中實行政府低介人的國家逐漸開始重視政府的作用。這些國家一方面認識到政府在高等教育質(zhì)量管理上有難以推卸的責任，另一方面也認識到由于政府掌握各種資源且便于調(diào)度，以及由上至下推動改革的行政效率等，政府的適度介人將會達到其他主體所達不到的影響力。如美國高等教育認證制度的完善，就得益于聯(lián)邦政府不斷地積極介人。而在高介人型和一些中介人型的國家中，政府則逐漸下放權(quán)力給高校和市場。如法國2007年出臺的《大學自由和責任法(大學自治法)》，就將教師聘用權(quán)下放給高校。又如日本2003年后大學建立標準和審議程序變得更為靈活，大學若設(shè)立不太偏離現(xiàn)有學術(shù)領(lǐng)域的院系或部門，無需經(jīng)過事先審議便可通過，以便大學完善組織架構(gòu)，跟上學術(shù)進步和社會變革。}zz}因此，在高等教育質(zhì)量管理中，政府介人程度的適宜得當能夠提高管理的有效性和效率。一方面，政府的介入既要切合本國的教育體制和社會、經(jīng)濟的實際情況，又要關(guān)注國際教育大環(huán)境的動態(tài)發(fā)展對本國高等教育的影響;另一方面政府應(yīng)當牢固把握宏觀管理的界限，避免直接介人高等教育質(zhì)量管理實踐，要將具體的高等教育質(zhì)量相關(guān)事務(wù)授權(quán)中介組織和高校實施，使高等教育內(nèi)部和外部質(zhì)量管理體系協(xié)調(diào)發(fā)展。